完善精細(xì)化的城市管理模式

丁元竹

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。他要求各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部從以人為本、共建共享的理念出發(fā)，從管理和服務(wù)入手，著眼于人民群眾的根本利益，建立和完善精細(xì)化的城市管理模式。

城市管理已成為新時(shí)期國家治理的核心和重點(diǎn)

經(jīng)過38年的發(fā)展、改革和開放， 我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截止到2015年年底，我國大陸總?cè)丝?37462萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，占總?cè)丝诘?6.10%。2015年年底，全國就業(yè)人員77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人，占總就業(yè)人口的52.17%。2015年，全社會(huì)消費(fèi)品零售總額300931億元，其中城鎮(zhèn)消費(fèi)品零售額258999億元，占全社會(huì)消費(fèi)品零售總額的86.07%。人口、就業(yè)、消費(fèi)向城市聚集導(dǎo)致人們的居住方式、生活方式、思想觀念、治理模式、科學(xué)技術(shù)、福利保障等都在發(fā)生深刻變化，國家治理的重點(diǎn)必須更加關(guān)注城市的管理和服務(wù)。

城市管理的基本目標(biāo)是激發(fā)城市活力。城市使人與人之間的物理距離不斷接近，提高了人們之間交流的便利性。城市一旦有了發(fā)展和進(jìn)步的活力，就有了解決它所面臨問題和挑戰(zhàn)的武器。一個(gè)充滿活力的城市會(huì)擁有理解、溝通、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新的能力?？v觀歷史，城市市民曾經(jīng)是疾病的最大受害者和最大無助者。人類歷史上的第一場(chǎng)鼠疫（542到543年間）就發(fā)生在東羅馬帝國都城君士坦丁堡。黑死病也與佛羅倫薩這座城市密切相關(guān)。但是，城市也最終成為戰(zhàn)勝疾病的堡壘，公共衛(wèi)生預(yù)防組織和醫(yī)療機(jī)構(gòu)都在城市中建設(shè)和發(fā)展起來，以致現(xiàn)在的農(nóng)村和大城市之外的人們也不得不到都市里來尋醫(yī)問藥。巨大的財(cái)富、龐大的公共服務(wù)設(shè)施、驚人的技術(shù)創(chuàng)新能力，由于人口聚集在城市才逐步形成。

推進(jìn)城市管理有利于城市人口有序發(fā)展、公共服務(wù)有效供給和公共事務(wù)科學(xué)管理。當(dāng)前城市中各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴(yán)峻危機(jī)時(shí)有發(fā)生。探索新的城市治理模式，避免城市病或通過治理城市病避免各種危機(jī)，保持城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國城市管理面臨的重大課題。要避免和應(yīng)對(duì)日益增多的危機(jī)，城市政府和領(lǐng)導(dǎo)干部必須調(diào)整自己的行為，通過合作與協(xié)商來消除自身的能力不足，實(shí)現(xiàn)城市的共建共享。只有市民們從內(nèi)心萌生和堅(jiān)信文明秩序，堅(jiān)守文明行為，真正的城市文明才是可能的。因此，城市管理必須提高城市居民解決自身問題的能力和水平。正如習(xí)近平總書記要求的，要提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

著力糾正城市管理中的粗放型方式

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，一些地方政府和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)城市管理存在誤區(qū)。一是認(rèn)為城市管理就是千方百計(jì)對(duì)城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資、房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致了城市攤大餅式的發(fā)展。1990年到2010年，盡管我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，但是，大部分城市的設(shè)施、街道、街區(qū)空曠地段以及街區(qū)公園、社區(qū)服務(wù)中心并沒有與居民的日常生活融合起來，甚至脫離了居民的日常生活，許多新建小區(qū)沒有學(xué)校、醫(yī)院等居民必需的公共服務(wù)。歷史證明，好的城市必須具備可及性的學(xué)校、可使用的公園、服務(wù)優(yōu)良的醫(yī)院、清潔的住宅，以及以人們社會(huì)密切關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)生活。美國學(xué)者對(duì)匹茨堡市的研究發(fā)現(xiàn)，建筑質(zhì)量好的住宅區(qū)的犯罪率并不低于老住宅區(qū)，說明物質(zhì)環(huán)境的改善并不意味著社會(huì)問題的解決。二是個(gè)別地方政府對(duì)規(guī)劃缺乏前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開性，貪大、媚洋、求怪，特色缺失，總是根據(jù)自己的設(shè)想規(guī)劃城市。有些地方一屆政府開發(fā)一個(gè)區(qū)域，甚至一任領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)一個(gè)區(qū)域，屆屆政府、代代領(lǐng)導(dǎo)，年年規(guī)劃、年年拆遷，把規(guī)劃當(dāng)兒戲，拆了建，建了拆，給社會(huì)帶來了巨大浪費(fèi)，給人民群眾生活帶了巨大不便，城市越建越亂。三是缺乏對(duì)城市居民生活品質(zhì)的重視。生活品質(zhì)是一個(gè)國家或地區(qū)提供給居民以及外來人口所能感受和擁有的日常生活中所需要的設(shè)施、環(huán)境、技術(shù)、服務(wù)等的總和，其中，政府公共服務(wù)是生活品質(zhì)的主體，在此基礎(chǔ)上，還包括社會(huì)自組織系統(tǒng)可能提供的服務(wù)，如社區(qū)組織、志愿組織和慈善組織等，后者正在成為生活品質(zhì)的越來越重要的因素。四是一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部重視農(nóng)業(yè)人口市民化對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、拉動(dòng)內(nèi)需和GDP增長(zhǎng)的“物化”功能，輕視農(nóng)業(yè)人口市民化的“人本”關(guān)懷，缺乏對(duì)流動(dòng)人口的關(guān)注。按照常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)56.10%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億。問題是這7.7億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們?cè)诔擎?zhèn)，但不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。五是沒有處理好公共交通與發(fā)展私人汽車的關(guān)系，城市擁堵成為當(dāng)前城市發(fā)展中的突出問題。2015年年底，全國民用汽車保有量達(dá)到17228萬輛（包括三輪汽車和低速貨車955萬輛），其中私人汽車保有量14399萬輛，較2014年增長(zhǎng)14.4%；民用轎車保有量9508萬輛，較2014年增長(zhǎng)14.6%，其中私人轎車8793萬輛，較2014年增長(zhǎng)15.8%。與1978年的不足百萬輛客運(yùn)汽車比較，短短38年，我國的民用汽車增加了17000多萬輛。以汽車為基礎(chǔ)的生活方式的應(yīng)有優(yōu)勢(shì)是給居民出行帶來時(shí)間和空間的便利，目前看，發(fā)展小汽車不但沒有實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，恰恰相反，它給居民出行和生態(tài)環(huán)境都帶來了巨大壓力。

圍繞人民群眾利益促進(jìn)城市精細(xì)化管理

習(xí)近平總書記要求，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。一是健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)城市居民依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。要增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。努力建設(shè)人民生活的共同體，讓居民對(duì)社區(qū)形成歸屬感、認(rèn)同感。社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)意義在于，人們通過社區(qū)互動(dòng)形成相互認(rèn)知和熟悉的安全網(wǎng)絡(luò)，以此來維護(hù)自己的安全和鄰里的安全，并在此基礎(chǔ)上形成社會(huì)信任和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，把居民尤其是把孩子們納入城市生活中，讓未來一代在充滿活力和生機(jī)的城市生活中得到成長(zhǎng)和發(fā)展。二是鼓勵(lì)和支持開發(fā)商從過去單純的房產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)的深度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。開發(fā)商要加強(qiáng)對(duì)已有設(shè)施的維護(hù)和完善，不斷滿足居民的需求，努力提升社區(qū)居民的滿意度，并與居民一道來實(shí)現(xiàn)社區(qū)的健康發(fā)展。三是治理好社區(qū)必須依靠社區(qū)居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，社區(qū)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。社區(qū)建設(shè)既是自治過程，也是法治過程。自治過程就是要給居民更大空間參與自治，處理好自身事務(wù)。法治過程就是居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權(quán)力還給居民，指導(dǎo)居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治。社區(qū)機(jī)制的形成有一個(gè)過程，它需要個(gè)人堅(jiān)守對(duì)集體的責(zé)任、完善的制度和健全的機(jī)構(gòu)。每個(gè)人堅(jiān)守社會(huì)規(guī)范，把日常的小事做好，才會(huì)逐漸把社會(huì)和國家的大事做好，這也是城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的真諦。四是充分利用信息技術(shù)解決城市問題。充分利用所有可以利用的互聯(lián)技術(shù)，提升城市的控制、運(yùn)營水平，優(yōu)化現(xiàn)有資源，努力完善共建共享機(jī)制。利用遍布城市的傳感器和智能設(shè)備，對(duì)城市進(jìn)行全面測(cè)量，通過物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)對(duì)現(xiàn)有資源充分整合，鼓勵(lì)和支持各級(jí)政府和組織在智慧技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，協(xié)同運(yùn)作，達(dá)到城市管理的最佳境界。五是社區(qū)公園應(yīng)成為休閑娛樂和社會(huì)活動(dòng)的中心，為各個(gè)年齡段的人群提供不同的設(shè)施，諸如游泳池、老年人活動(dòng)中心和社區(qū)中心。社區(qū)的人行道不僅具有通行功能，同時(shí)也是鄰里之間交往、孩子社會(huì)化和行人交流、居民守助相望的場(chǎng)所，具有重要的社會(huì)功能，城市治理必須充分考慮這樣的社會(huì)功能的發(fā)揮。六是解決好年輕大學(xué)畢業(yè)生扎堆大城市問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，一批新興城市正吸引著更多的大學(xué)生去工作和定居，如廣州、深圳等。出現(xiàn)這些現(xiàn)象，與各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)機(jī)會(huì)息息相關(guān)。新興城市的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)增多，加上當(dāng)?shù)赜邢喈?dāng)不錯(cuò)的公共服務(wù)條件，成為年輕人就業(yè)和生活之處。老的大城市經(jīng)濟(jì)不錯(cuò)，但生活成本高，讓年輕人望而卻歩。部分新興城市文體生活豐富多彩，社會(huì)文化氛圍相對(duì)開放，成為年輕人比重最高的城市。城市管理就是要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引各類人才，而不僅是簡(jiǎn)單投資產(chǎn)業(yè)。通過改善城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境吸引人才，進(jìn)而改變城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是政府的責(zé)任。一個(gè)城市的政府如果只是滿足于無法彌補(bǔ)成本的建筑和軌道交通項(xiàng)目，這樣的政府是不稱職的。城市的政府和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城市居民的健康生活，為居民提供更方便、更舒心、更美好的城市生活。

（作者：國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：宋明晏