擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市應(yīng)積極擬定歷史文化建筑保護(hù)條例

王強(qiáng)

摘 要：歷史文化建筑是一個城市歷史文化底蘊(yùn)的具體體現(xiàn)，濱州市的歷史文化建筑相對較少更顯珍貴，但由于現(xiàn)有法律、條例規(guī)定并不具體，不便操作，造成古建筑保護(hù)困難、古建筑消失較快等問題，因此借助自2015年12月份開始，濱州市（其他設(shè)區(qū)市）擁有歷史文化保護(hù)方面的立法權(quán)為契機(jī)，盡快制定濱州市歷史文化建筑保護(hù)條例，對于保護(hù)歷史文化建筑，促進(jìn)文化建筑的合理利用和妥善開發(fā)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：立法權(quán)；設(shè)區(qū)市；歷史文化建筑；保護(hù)條例

一、歷史文化建筑立法保護(hù)的迫切性分析

1.現(xiàn)存歷史文化建筑相對較少。濱州雖然算不上歷史文化名城，但依然擁有歷史悠久、人文內(nèi)涵豐富的文物保護(hù)單位，歷史文化建筑承載著較深的民族文化記憶，有著無可比擬的歷史文化研究價值和精神傳承價值，更應(yīng)受到很好保護(hù)和利用。目前，包括文化遺址在內(nèi)，全市共有市級以上重點(diǎn)文物保護(hù)單位74處，地上古建筑相對較少。針對濱州文物保護(hù)重點(diǎn)及難點(diǎn)，依據(jù)濱州文物保護(hù)工作實(shí)際，建立具有濱州地方特色、符合濱州實(shí)際的相關(guān)文物保護(hù)法律法規(guī)，對于濱州的文物保護(hù)工作和歷史文化傳承發(fā)展具有重要意義。

2.歷史文化建筑損壞較大。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)業(yè)人口離開村居涌向城市，較為落后地區(qū)的眾多村落老建筑被閑置且年久失修；發(fā)展速度較快地區(qū)，盲目的城市化擴(kuò)張，政績式的城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化，致使大批的歷史文化建筑被拆除；為吸引游客，追求經(jīng)濟(jì)價值、獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，有的古建筑被過分開發(fā)利用，一定程度上破壞了古村落的原始風(fēng)貌，使得歷史文化建筑學(xué)術(shù)研究、歷史見證、精神傳承價值受損，比如村民違規(guī)整修古建筑、搭建商鋪、改變建筑用途等情況，使得古建筑遭到破壞。此外，濱州市歷史文化建筑保護(hù)面臨的保護(hù)意識不強(qiáng)（包括政府、村民等主體），保護(hù)方法不健全、措施不力，管理體制不健全，保護(hù)資金不到位等問題的產(chǎn)生與古建筑開發(fā)自由度大，沒有專門法律保護(hù)有很大關(guān)系。

3.維修保護(hù)困難。產(chǎn)權(quán)問題是造成維修保護(hù)困難的關(guān)鍵。由于諸多古民居建筑沒有明確建筑歸屬問題或者即便有明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬但是原有法律沒有對不同產(chǎn)權(quán)具有哪些不同的權(quán)力和責(zé)任作出具體解釋說明，從而造成政府在維修保護(hù)上面臨“無能為力”的尷尬或者古建筑擁有者對古建筑維修保護(hù)“坐地起價”式的阻撓，乃至發(fā)生政府與群眾之間的矛盾。因此，私有產(chǎn)權(quán)的古民居在擁有使用、經(jīng)營權(quán)的同時，為保護(hù)古村落的整體性和長久性，需要對古民居的使用方式、規(guī)劃、保護(hù)利用等方面加以約束，因此他們必須承擔(dān)一定保護(hù)責(zé)任。同時，各級文物保護(hù)主管部門、村集體等也需要明確管理責(zé)任和義務(wù)，包括執(zhí)法主體的建立明晰、破壞古村落的法律懲戒、維護(hù)資金的投入及規(guī)范化運(yùn)用等方面。

二、歷史文化建筑立法保護(hù)的可行性分析

1.相關(guān)法規(guī)制度建立基礎(chǔ)?！段奈锉Ｗo(hù)法》《山東省文物保護(hù)條例》早已出臺實(shí)施，這為濱州市制定相關(guān)文物保護(hù)條例提供指導(dǎo)。同時，《濱州市文物保護(hù)管理辦法》于2005年6月公布實(shí)施，為濱州市文物保護(hù)立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)，提高了市級立法的針對性、可操作性。

2.其他地方（市）成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒參考。蘇州市制定《蘇州市古村落保護(hù)辦法》，較早進(jìn)行地方立法實(shí)踐。山東省濟(jì)南、青島等較早擁有立法權(quán)的城市均根據(jù)自身實(shí)際制定了相關(guān)的文物保護(hù)條例。2015年，佛山市起草《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例（草案）》在完成公開征求意見程序后，于9月份進(jìn)行初審，該條例將成為佛山市獲得地方立法權(quán)后的首部地方性法規(guī)。這些城市立法實(shí)踐為濱州市及其他地市制定文物保護(hù)相關(guān)法律提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

3.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來，我國加大了文物保護(hù)力度，各級政府對當(dāng)?shù)匚奈锉Ｗo(hù)的資金投入逐年增加，各地基本將文物保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，文物保護(hù)資金基本充裕。

4.完成前期文物普查。近幾年，濱州市完成了全國不可移動文物普查和全國可移動文物普查，對本市文物家底基本摸清，充分掌握了文物數(shù)量、種類、分布等情況，同時，發(fā)現(xiàn)了諸多新的有較大歷史文化價值的文物。這對市級文物立法提供了有力的保障。

三、歷史文化建筑立法保護(hù)的有關(guān)內(nèi)容建議

1.管理部門分工協(xié)作，各司其職。歷史文化建筑的保護(hù)是個系統(tǒng)工程，非文物保護(hù)部門一家可為，需要住建、文化、旅游、國土、財(cái)政、公安消防、工商、環(huán)保、民族宗教等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，分工協(xié)作，共同做好歷史文建筑的保護(hù)和管理工作。結(jié)合濱州實(shí)際，通過制定操作性強(qiáng)、條款界定清晰、職責(zé)明確的地方性法規(guī)來保護(hù)歷史文化建筑具有現(xiàn)實(shí)意義。

2.增加財(cái)政投入比例，對修繕費(fèi)用進(jìn)行明確規(guī)定。對歷史文化建筑（包括尚未核定公布為文物保護(hù)單位，但具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的不可移動文物）的修繕保護(hù)，特別是非國有歷史文化建筑修繕保護(hù)，應(yīng)增加財(cái)政的投入比例，條例應(yīng)明確要求“非國有歷史文化建筑的修繕費(fèi)用，由保護(hù)責(zé)任人承擔(dān)百分之六十，政府補(bǔ)貼百分之四十”，如果非國有歷史文化建筑保護(hù)責(zé)任人承擔(dān)修繕費(fèi)用有困難，可以向市、區(qū)兩級政府申請修繕補(bǔ)助。

3.引入市場機(jī)制，保護(hù)性開發(fā)歷史建筑。歷史文化建筑不僅有文化價值，而且有商業(yè)價值。如何加強(qiáng)對歷史文化建筑保護(hù)性開發(fā)，是制定法規(guī)過程中必須考量的問題，建議歷史文化建筑的保護(hù)與開發(fā)，要善于利用社會資本來開發(fā)，以此推動社會力量更好地保護(hù)歷史建筑，把歷史文化建筑保護(hù)與文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，當(dāng)作一個產(chǎn)業(yè)來開發(fā)利用，歷史文化建筑才更有生命力。

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