法治城市建設(shè)指標(biāo)體系之比較研究

宋敏

[摘 要]建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系是衡量法治實(shí)施效果和實(shí)現(xiàn)程度的重要方式。全面量化評(píng)估某地區(qū)法治狀況的綜合指數(shù)和以法治政府建設(shè)為對(duì)象的專項(xiàng)指數(shù)是當(dāng)前我國(guó)地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的主要表現(xiàn)。以黨的十八大提出的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法新十六字方針為核心，設(shè)計(jì)構(gòu)建地方法治建設(shè)指標(biāo)體系，建立專業(yè)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，確保評(píng)估結(jié)果的客觀科學(xué)性，并將結(jié)果與政績(jī)考核相結(jié)合，應(yīng)用于地方法治建設(shè)的實(shí)踐，既符合現(xiàn)階段的法治要求，也能推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]法治；法治城市；指標(biāo)體系；比較研究

[中圖分類號(hào)]D920 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2016）02-0024-06

隨著依法治國(guó)在我國(guó)的全面推進(jìn)和不斷深化，“法治”成為社會(huì)各界的共識(shí)，法治建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建與實(shí)施成為理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)。全國(guó)各地在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨中央文件精神，結(jié)合實(shí)際，相繼設(shè)計(jì)、推出本地區(qū)法治建設(shè)指標(biāo)體系，來(lái)衡量和推進(jìn)地區(qū)法治建設(shè)和發(fā)展。

一、法治指數(shù)的興起與發(fā)展

法治指數(shù)又稱法治指標(biāo)體系、法治（評(píng)價(jià)、評(píng)估）指標(biāo)等，“指的是在理論和實(shí)踐的結(jié)合意義上建立并運(yùn)用來(lái)對(duì)一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或者社會(huì)的法治狀況進(jìn)行描述和評(píng)估的一系列相對(duì)比較客觀量化的標(biāo)準(zhǔn)”[1]。用法律指標(biāo)體系來(lái)量化和評(píng)估一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治狀況源于社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)在國(guó)外的興起。1968年，美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)嘗試了用法律指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)法治[2]。1996年，世界銀行推出了全球第一個(gè)法治指數(shù)，其附屬于全球治理指標(biāo)之下。2006年，“世界正義工程（World Justice Project，WJP）”法治指數(shù)（以下簡(jiǎn)稱WJP法治指數(shù)）開(kāi)始創(chuàng)建，并于2008年7月發(fā)布了第一個(gè)法治指標(biāo)體系（WJP1.0版）。WJP法治指數(shù)的構(gòu)建以形式法治理論和實(shí)質(zhì)法治理論為基礎(chǔ)，旨在形成一個(gè)全球的統(tǒng)一規(guī)范，用以指導(dǎo)各國(guó)政府、社會(huì)、民間組織等共同推進(jìn)法治發(fā)展，并作為衡量一個(gè)國(guó)家遵循法治程度的標(biāo)準(zhǔn)。指數(shù)力求具備普適性，不同的社會(huì)背景，不同的經(jīng)濟(jì)、文化、政治體制都可以適用[2]。各國(guó)專家對(duì)該指數(shù)的設(shè)計(jì)做出了貢獻(xiàn)，其所設(shè)計(jì)的法治數(shù)據(jù)體系是迄今為止全球法治實(shí)踐過(guò)程中最全面的范例[3]。通過(guò)不斷調(diào)整和優(yōu)化，WJP法治指數(shù)迄今已經(jīng)推出了6.0版，包括9個(gè)一級(jí)指標(biāo)：約束政府權(quán)力、無(wú)腐敗、開(kāi)放性政府、基本權(quán)利、安全與秩序、規(guī)則執(zhí)行、民事司法、程序公義、非正式司法。包括中國(guó)在內(nèi)，全球有100多個(gè)國(guó)家參與評(píng)估[4]。

受其影響，中國(guó)香港推出了香港法治指數(shù)，由香港大學(xué)專家聯(lián)合社會(huì)組織組成團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)實(shí)施。香港法治指數(shù)分為質(zhì)化和量化兩大方面，其中質(zhì)化方面設(shè)置了衡量法治的七項(xiàng)指標(biāo)，在每項(xiàng)指標(biāo)下又設(shè)置了若干二級(jí)指標(biāo)，在數(shù)據(jù)獲取方式上主要采用專家打分、補(bǔ)充采用民眾調(diào)查方式，這種方法既通過(guò)法律精英層反映了法律運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，又反映了民眾對(duì)法律的感受，體現(xiàn)了法治運(yùn)作的整體效果[5]。整個(gè)指數(shù)評(píng)估過(guò)程沒(méi)有任何政府權(quán)力干預(yù)，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。

二、國(guó)內(nèi)法治建設(shè)指標(biāo)體系的發(fā)展過(guò)程分析

2004年頒布實(shí)施的國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)[6]，黨的十八大提出，到2020年基本建成法治政府，這為法治政府建設(shè)提出了時(shí)間表。自2004年起，全國(guó)各地方的法治建設(shè)實(shí)踐就在探索中不斷前行。不少地方政府通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，圍繞法治政府建設(shè)開(kāi)始了嘗試，進(jìn)行本地區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，出臺(tái)了法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系等。如果說(shuō)2012年之前，全國(guó)各地的法治實(shí)踐更多的是圍繞法治政府建設(shè)進(jìn)行，那么黨的十八提出的法治建設(shè)“新十六字方針”—科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，則成為全國(guó)從上到下全面推進(jìn)和深化依法治國(guó)舉措的新起點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其作為改革總目標(biāo)，使得中國(guó)從國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理階段，進(jìn)入國(guó)家治理階段，而推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工程中最關(guān)鍵的內(nèi)容[7]。如何“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”成為各地法治建設(shè)實(shí)踐新的出發(fā)點(diǎn)。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），強(qiáng)調(diào)法治中國(guó)建設(shè)要“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”三位一體，將法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)定位在形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”[8]。全面推進(jìn)依法治國(guó)就是要從國(guó)家治理的高度進(jìn)行法治中國(guó)建設(shè)，而法治中國(guó)建設(shè)與法治政府建設(shè)并不矛盾，《決定》同時(shí)提出的“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，正說(shuō)明法治政府建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。在這之后，不少地區(qū)都開(kāi)始調(diào)整各自法治建設(shè)指標(biāo)體系的內(nèi)容，以法治政府建設(shè)為基礎(chǔ)，對(duì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整，并開(kāi)始向法治城市、法治城區(qū)方向轉(zhuǎn)型，著眼于從立法、執(zhí)法、司法、守法等多角度全面衡量地方法治建設(shè)的成效，關(guān)注法治實(shí)施效果，推動(dòng)本地區(qū)法治進(jìn)程，提高法治水平。這與法治中國(guó)建設(shè)的方向是一致的。

三、典型城市（區(qū)）法治建設(shè)指標(biāo)體系之比較分析

在中國(guó)，法治建設(shè)指標(biāo)體系大體分為兩類。一類是以浙江杭州余杭為代表的法治指數(shù)量化評(píng)估。2008年起，余杭區(qū)在全國(guó)率先發(fā)布余杭法治指數(shù)，它借鑒WJP法治指數(shù)和香港法治指數(shù)設(shè)計(jì)、實(shí)施的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入由國(guó)內(nèi)外知名法學(xué)專家為核心組成的第三方評(píng)估組，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，通過(guò)數(shù)字量化方式對(duì)年度余杭法治發(fā)展水平進(jìn)行了最直觀的全面評(píng)價(jià)。指數(shù)內(nèi)容涵蓋黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升和社會(huì)平安和諧九大方面[5]，在國(guó)內(nèi)外引起極大關(guān)注。余杭法治指數(shù)在全國(guó)法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界影響很大，其法治經(jīng)驗(yàn)更是被提煉、發(fā)展，并由此衍生、發(fā)展出針對(duì)不同對(duì)象而設(shè)計(jì)的專項(xiàng)量化指標(biāo)體系，如司法透明指數(shù)、電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)、中國(guó)證據(jù)法治指數(shù)等。另一類指標(biāo)體系是地方政府專門(mén)圍繞法治政府建設(shè)而構(gòu)建的法治政府指標(biāo)體系。體系構(gòu)建以《綱要》為本，重點(diǎn)突出法治政府建設(shè)的基本要求：政府行政的法律依據(jù)完備和政府嚴(yán)格依法行政。各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系均是對(duì)《綱要》總體指標(biāo)的具體分解和提煉，客觀、綜合、全面地評(píng)價(jià)某一階段地方政府的法治工作，成為本地區(qū)法治建設(shè)和發(fā)展的抓手和增長(zhǎng)點(diǎn)，典型的代表是深圳。深圳在2008年即出臺(tái)了《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，于2015年出臺(tái)修訂優(yōu)化版《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，設(shè)計(jì)了十個(gè)大項(xiàng)，以依法行政為核心層層展開(kāi)，內(nèi)容更加集中、明確，更具可操作性。

事實(shí)上，地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建和實(shí)踐在黨委政府的支持和推動(dòng)下風(fēng)生水起。不論稱為法治指數(shù)，還是法治建設(shè)指標(biāo)體系，盡管涵蓋的范圍不盡相同，名稱各異，但全國(guó)多個(gè)省、市、區(qū)都構(gòu)建了本地區(qū)的法治建設(shè)指標(biāo)體系，探索和踐行著“法治”理念和精神。法治思維和法治方法成為黨委、政府和社會(huì)各界在國(guó)家、地區(qū)發(fā)展中的共識(shí)。專家學(xué)者對(duì)法治指數(shù)的研究和與實(shí)踐的結(jié)合，也成為法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)，有學(xué)者稱之為中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派。

通過(guò)考察比較國(guó)內(nèi)典型地區(qū)的法治建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)施情況，筆者認(rèn)為還存在以下問(wèn)題：

第一，國(guó)內(nèi)地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想并不統(tǒng)一，未清晰地界定法治城市（區(qū)）建設(shè)與法治政府建設(shè)的內(nèi)涵，從而將法治城市（區(qū)）建設(shè)與法治政府建設(shè)混為一談。

香港、余杭、成都的法治指數(shù)是典型的綜合指數(shù)，涵蓋面廣。其中余杭和成都的指標(biāo)體系是從法治城區(qū)和法治城市的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)，從黨委依法執(zhí)政開(kāi)始，到立法、行政、司法、監(jiān)督、普法等各個(gè)方面皆有所涉及，并將各指標(biāo)的實(shí)施情況進(jìn)行加權(quán)量化，力求通過(guò)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，全方位、多層次考察本地區(qū)法治建設(shè)情況，并根據(jù)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行有針對(duì)性的工作改進(jìn)，完善體制機(jī)制等。深圳地區(qū)構(gòu)建的是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，即專項(xiàng)指數(shù)。其涵蓋的范圍往往較綜合指數(shù)小，包括依法決策、權(quán)力、執(zhí)法、信息公開(kāi)等，更加側(cè)重于政府依法行政，成為政府的工作職責(zé)和目標(biāo)，至于實(shí)施效果，少見(jiàn)向社會(huì)公開(kāi)。不少省、市、區(qū)的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系在內(nèi)容上大同小異，大都僅僅停留在建成階段，真正進(jìn)入實(shí)施運(yùn)行的不多，更談不上評(píng)價(jià)、考核，實(shí)施效果無(wú)從得知。

第二，就綜合法治指數(shù)看，國(guó)內(nèi)外各指數(shù)不具有可比性。

首先，WJP法治指數(shù)設(shè)計(jì)建立在西方法治成熟的國(guó)家基礎(chǔ)上，其理論基礎(chǔ)為形式法治理論和以權(quán)利為中心的實(shí)質(zhì)法治理論，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的調(diào)查方法和計(jì)算方法，由獨(dú)立第三方進(jìn)行構(gòu)建，建構(gòu)方法科學(xué)，邏輯結(jié)構(gòu)完整。不足之處有二：一是WJP的調(diào)查取樣存在嚴(yán)重問(wèn)題，它只限于大城市，不包括農(nóng)村，在城鄉(xiāng)差異巨大的國(guó)家，城市調(diào)查和農(nóng)村調(diào)查的結(jié)果往往迥然不同[9]。二是由于人、財(cái)、物的不足，導(dǎo)致對(duì)公眾調(diào)查取樣的總體數(shù)量不夠，每個(gè)國(guó)家只調(diào)查1000個(gè)左右的樣本，結(jié)果上有一定程度的偏差。因?yàn)樵谏鐣?huì)科學(xué)調(diào)查中，如果是非常大的總體（1000萬(wàn)人以上），需要2500個(gè)左右的樣本才能得出較為準(zhǔn)確的結(jié)果[9]。

其次，香港法治指數(shù)同樣由非政府組織為主體組成的獨(dú)立第三方進(jìn)行構(gòu)建和實(shí)施，其所依據(jù)的理論、設(shè)計(jì)的指標(biāo)和運(yùn)用的方法非常接近于WJP法治指數(shù)。由于香港的政治體制與內(nèi)地不同，地區(qū)法治程度整體水平較高，與內(nèi)地城市差異較大，其與內(nèi)地的關(guān)注重點(diǎn)并不相同。香港指數(shù)主要是進(jìn)行法治狀況的考察和評(píng)析，相較于內(nèi)地的法治指數(shù)，更側(cè)重于純法治實(shí)施效果。

再次，余杭法治指數(shù)是目前國(guó)內(nèi)法治指數(shù)領(lǐng)域內(nèi)最有影響力和實(shí)踐性的法治創(chuàng)舉，無(wú)論是在指標(biāo)的設(shè)計(jì)還是指數(shù)的總體實(shí)施上，都從本國(guó)和本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，以本土化和獨(dú)特性取勝。余杭法治指數(shù)采取了“專家主導(dǎo)、政府推進(jìn)、民眾參與”的三方協(xié)同模式，以余杭區(qū)委的文件作為藍(lán)本進(jìn)行指數(shù)設(shè)計(jì)和構(gòu)建，分為總指標(biāo)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)、農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)四個(gè)層次，體系設(shè)計(jì)、評(píng)估考核層次多樣，涵蓋主體廣泛，自2008年以來(lái)連續(xù)發(fā)布。盡管從指數(shù)設(shè)計(jì)到實(shí)施和得出結(jié)論是由浙江大學(xué)領(lǐng)銜，也聘請(qǐng)了國(guó)內(nèi)外各領(lǐng)域的專家組成第三方，但是這與WJP法治指數(shù)和香港法治指數(shù)的第三方仍有較大區(qū)別。同時(shí)，余杭法治指數(shù)的構(gòu)建和實(shí)施依據(jù)的是余杭的區(qū)委文件，仍然帶有行政色彩。而余杭區(qū)作為杭州市的一個(gè)區(qū)，其并沒(méi)有立法權(quán)，無(wú)法設(shè)計(jì)與立法相關(guān)的指標(biāo)，僅在這一項(xiàng)上，對(duì)具有立法權(quán)的省、市來(lái)說(shuō)借鑒作用有限。另外，從余杭法治指數(shù)評(píng)估得到的分?jǐn)?shù)來(lái)看，每年都在71～73分之間，與香港75分左右的得分，看似分值差不多，但顯然兩地法治狀況的基礎(chǔ)并不相同，因而結(jié)果不具有可比性。同時(shí)，余杭指數(shù)的數(shù)據(jù)獲得缺少糾錯(cuò)機(jī)制，其客觀、科學(xué)性受到專家學(xué)者質(zhì)疑。

第三，地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的創(chuàng)新效應(yīng)沒(méi)有充分發(fā)揮。

地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是專項(xiàng)指數(shù)，其構(gòu)建實(shí)際上是進(jìn)行政府法治工作績(jī)效評(píng)估的依據(jù)，由地方政府制定詳細(xì)的法治發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)方案，在總體上確立法治建設(shè)的內(nèi)容和推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，將法治建設(shè)方案具體分解為各個(gè)相關(guān)部門(mén)的工作內(nèi)容，并逐步推進(jìn)落實(shí)，地方政府通過(guò)工作績(jī)效考核制度，監(jiān)督各個(gè)部門(mén)法治推進(jìn)工作的進(jìn)度和實(shí)效。盡管對(duì)法治政府工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是當(dāng)前地方政府推進(jìn)并保障地方法治建設(shè)進(jìn)程的基本方式，法治建設(shè)的制度不斷完善，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)使得政府依法行政更加具有“抓手”，各地也期望以此推動(dòng)本地區(qū)法治建設(shè)，但實(shí)施情況卻不容樂(lè)觀。根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2015）》，在100個(gè)被評(píng)估的城市中，38個(gè)城市的法治水平處于不及格狀態(tài)，最高得分城市和最低得分城市的分差極大，分差接近于最低得分城市的總分。主要原因是，不少地方政府對(duì)法治政府建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，法治意識(shí)和法治思維不夠，僅僅將體系出臺(tái)作為一項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行完成。而法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)于原則，內(nèi)容較為空洞，未建立具體推進(jìn)及實(shí)施的措施與監(jiān)督機(jī)制，缺乏可操作性和具體實(shí)踐。將指標(biāo)體系作為績(jī)效考核的目標(biāo)不明確，未能與官員的晉升與問(wèn)責(zé)相掛鉤，缺乏對(duì)官員的責(zé)任追究機(jī)制，地方政府官員缺乏推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。有的地區(qū)盡管出臺(tái)了指標(biāo)體系，卻被束之高閣，并沒(méi)有真正進(jìn)入實(shí)施階段。因而，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)施的創(chuàng)新效應(yīng)沒(méi)有充分發(fā)揮。

四、法治城市建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)型

地方法治的實(shí)現(xiàn)程度是評(píng)價(jià)法治中國(guó)實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，法治建設(shè)指標(biāo)體系是衡量法治實(shí)施效果和實(shí)現(xiàn)程度的重要方式。地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了設(shè)計(jì)者對(duì)法治的認(rèn)知程度，對(duì)法治建設(shè)目標(biāo)以及地區(qū)法治狀況的把握。目前，全國(guó)各地法治建設(shè)指標(biāo)體系從名稱到構(gòu)建到實(shí)施各不相同，盡顯中國(guó)法治指標(biāo)體系中的“雜多”色彩。當(dāng)然，這種“雜多”和“統(tǒng)一”之間并不存在矛盾，國(guó)際上的法治指標(biāo)體系也并非只有一套，而是有多種，只是各自的側(cè)重點(diǎn)不同，而多元的指標(biāo)體系能夠從不同層面促進(jìn)法治建設(shè)的“統(tǒng)一”。在當(dāng)前社會(huì)背景下，地區(qū)法治建設(shè)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是一套法治成長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，基于“法治”而建立，以“法治”為價(jià)值共識(shí)，一方面應(yīng)與現(xiàn)階段法治建設(shè)的要求相匹配，具有普適性，即必須達(dá)到實(shí)現(xiàn)法治所必需的最低限度的要求；另一方面應(yīng)充分考慮各地方在法治建設(shè)基本問(wèn)題上的可對(duì)比性、貫通性和差異性，以及指標(biāo)體系實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的可操作性，效益性，還要融入地方特色和特點(diǎn)。

（一）指標(biāo)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型

目前，以WJP法治指數(shù)為代表的國(guó)際指數(shù)（包括香港法治指數(shù)）通行的是主觀指標(biāo)占主導(dǎo)地位，原因是這些指數(shù)的設(shè)計(jì)是建立在西方法治成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾對(duì)法治的預(yù)期較為穩(wěn)定，主觀指標(biāo)相對(duì)比較穩(wěn)定。但是，主觀指標(biāo)具有非理性和波動(dòng)性特點(diǎn)，在法治尚未成熟的國(guó)家和地區(qū)，由于人們內(nèi)心普遍存在著理想與現(xiàn)實(shí)的反差，部分社會(huì)群體的主觀挫折感強(qiáng)，波動(dòng)性大，主觀指標(biāo)容易被拉低[10]。因此，為了使結(jié)果更加真實(shí)、更加客觀地反映地區(qū)法治的實(shí)際情況，我國(guó)地區(qū)法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)階段法治實(shí)際出發(fā)，采用主客觀指標(biāo)相結(jié)合，以客觀性指標(biāo)為主的原則，體現(xiàn)現(xiàn)階段法治的要求。其中，客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)以黨的十八大提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的“新十六字方針”：科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法為核心，體現(xiàn)了狹義法治（與民主政治無(wú)關(guān)的法治）的要求。“新十六字方針”中，科學(xué)立法是基礎(chǔ)，因?yàn)閲?guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[11]。治理主體運(yùn)用法治思維、法治方法的能力體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法方面，關(guān)系著法治建設(shè)的質(zhì)量和效果。全民守法既是治理過(guò)程的要求，也是治理結(jié)果的一種狀態(tài)，是治理達(dá)到“善治”的標(biāo)志?？陀^指標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定，能夠比較直觀地從制度和運(yùn)行、人員配備、工作開(kāi)展等客觀方面梳理出法治建設(shè)的基礎(chǔ)條件和開(kāi)展情況，獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)，分析研究基礎(chǔ)建設(shè)情況存在的優(yōu)勢(shì)和不足，而且客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)越具體、針對(duì)性和可操作性越強(qiáng)，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行整改相對(duì)越容易。主觀指標(biāo)設(shè)計(jì)為法治滿意度指標(biāo)，以社會(huì)各階層的感受為出發(fā)點(diǎn)，主要收集不同層面公眾的內(nèi)心主觀感受。此項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)立能夠保證公眾的廣泛參與度，測(cè)評(píng)效度高，既可以與客觀指標(biāo)互相驗(yàn)證，也能夠體現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)法治建設(shè)的預(yù)期，最重要的是評(píng)價(jià)結(jié)果能得到社會(huì)廣泛認(rèn)同。

在堅(jiān)持主客觀指標(biāo)相結(jié)合的同時(shí)，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)突出地方特點(diǎn)，以實(shí)踐為導(dǎo)向，追問(wèn)和反思地方法治發(fā)展和法治指數(shù)評(píng)估體系的制度前景[12]。法治實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，地方是直面問(wèn)題的第一關(guān)口，也是解決問(wèn)題的直接責(zé)任主體。因此地方具有制度創(chuàng)新、改革的原始沖動(dòng)，這也是法治實(shí)踐的生命力。鼓勵(lì)具有地方特色的指標(biāo)進(jìn)入體系，就是要鼓勵(lì)地方創(chuàng)新實(shí)踐、探索嘗試，甚至大膽試錯(cuò)、寬容失敗，是為法治中國(guó)建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，提供試驗(yàn)田。

（二）評(píng)估模式轉(zhuǎn)型

法治城市建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，就是為了用科學(xué)方法來(lái)衡量和評(píng)價(jià)城市法治建設(shè)的實(shí)際水平和實(shí)踐程度，如何真實(shí)地反映實(shí)際情況，就是評(píng)估模式問(wèn)題。評(píng)估模式的科學(xué)性決定了結(jié)果的真實(shí)性、客觀性和公正性，也決定了社會(huì)公眾對(duì)結(jié)果的認(rèn)可度。首先，在核心指標(biāo)確定的情況下，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)最好由體制內(nèi)人士與體制外的專業(yè)人士合作進(jìn)行，各取所長(zhǎng)，從技術(shù)上確保設(shè)計(jì)出的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，兼顧考核和評(píng)價(jià)需求。其次，由內(nèi)部自我評(píng)價(jià)向由專業(yè)獨(dú)立第三方進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型。評(píng)估主體的中立是評(píng)估結(jié)果客觀、公正的基本前提[13]。黨的十八屆三中、四中全會(huì)都提出了第三方評(píng)估問(wèn)題。專業(yè)獨(dú)立第三方進(jìn)行評(píng)估的最大價(jià)值取向是評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性，也是國(guó)際指數(shù)測(cè)量的不二選擇。一方面，獨(dú)立第三方超然于法律法規(guī)制定與執(zhí)行的公共部門(mén)之外，身份較為中立；另一方面，法治評(píng)估專業(yè)性強(qiáng)，理論知識(shí)、技術(shù)方法缺一不可，為保證質(zhì)量，評(píng)估人員既應(yīng)熟悉法治評(píng)估的相應(yīng)理論知識(shí)、專門(mén)方法和技術(shù)，還應(yīng)積累一定的評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[14]。就目前我國(guó)法治發(fā)展階段和實(shí)際來(lái)看，由政府委托的科研機(jī)構(gòu)和高等院校作為聯(lián)結(jié)政府和公眾的橋梁擔(dān)任獨(dú)立評(píng)估主體、由人大進(jìn)行監(jiān)督的模式較為可行。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在各地的調(diào)查隊(duì)可以進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)方面的工作。隨著我國(guó)非營(yíng)利組織的不斷培育、成長(zhǎng)，社會(huì)公眾參與國(guó)家治理和社會(huì)事務(wù)的意識(shí)與經(jīng)驗(yàn)不斷成熟，法治的不斷進(jìn)步以及法治評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，未來(lái)適當(dāng)節(jié)點(diǎn)完全可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際通行的專業(yè)獨(dú)立第三方評(píng)估。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用轉(zhuǎn)型

正確對(duì)待評(píng)價(jià)結(jié)果，將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、合理的利用，從結(jié)果中找問(wèn)題找差距，進(jìn)而作為提升地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軟實(shí)力，推進(jìn)地區(qū)和國(guó)家的法治進(jìn)程，是法治城市建設(shè)指標(biāo)體系存在的重要意義。

首先，評(píng)價(jià)結(jié)果與政績(jī)考核相結(jié)合。黨的十八屆三中全會(huì)明確要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是將法治建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建與政績(jī)考核聯(lián)系在一起，使法治建設(shè)有“抓手”。因此將指標(biāo)體系中部分指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果按權(quán)重比例折算作為年度綜合考評(píng)法治建設(shè)得分，納入政府績(jī)效考核，不僅可以對(duì)各部門(mén)實(shí)行年度考核，還可以考慮直接與干部獎(jiǎng)懲、晉升掛鉤。考核重點(diǎn)既包括職能部門(mén)依法行政情況，也包括各職能部門(mén)的法治推進(jìn)工作，目的是為了提高黨員干部的法治意識(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方法依法辦事的能力，以及推進(jìn)法治建設(shè)的自覺(jué)性[15]。當(dāng)然，最終目的還是為了提高城市法治建設(shè)水平。

其次，建立法治評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部信息共享。大數(shù)據(jù)時(shí)代，用數(shù)據(jù)衡量城市法治建設(shè)狀況最為直觀。通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)，采集梳理相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，一次為基礎(chǔ)，分析地方法治建設(shè)過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題及其原因，根據(jù)各部門(mén)的職能分工，將問(wèn)題交辦到相對(duì)應(yīng)的部門(mén)，進(jìn)行研究、解決。數(shù)據(jù)是鮮活的，可以讓職能部門(mén)的工作人員時(shí)刻感受到，從而將法治理念和行動(dòng)融入日常工作中去，讓法治成為自上而下、由內(nèi)而外的共識(shí)。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)反饋按時(shí)間順序的前后對(duì)比，及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化指標(biāo)的內(nèi)容、權(quán)重等，與社會(huì)發(fā)展的情況相匹配。隨著評(píng)價(jià)的持續(xù)動(dòng)態(tài)進(jìn)行和隨之進(jìn)行的工作修正，法治建設(shè)就“動(dòng)起來(lái)、活起來(lái)”，成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推劑。

再次，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)及時(shí)公布。法治城市建設(shè)需要社會(huì)各階層的共同努力，城市法治水平的高低影響著社會(huì)公眾的幸福感受，公眾法治素養(yǎng)的高低也影響著城市的法治進(jìn)程。將法治評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布是與社會(huì)各階層建立一種互動(dòng)關(guān)系，既體現(xiàn)了城市的實(shí)際法治狀況，讓市民對(duì)“法治”的了解更為直觀，也培養(yǎng)了公眾的法律素養(yǎng)和法治信仰，讓法治嵌入公眾的骨髓，獲得公眾對(duì)“法治”的認(rèn)同感，同時(shí)也是收集公眾的法治感受特別是收集問(wèn)題的過(guò)程，反過(guò)來(lái)又提升了社會(huì)公眾參與法治城市建設(shè)的能力。

五、余論

法治建設(shè)績(jī)效的最大化和最優(yōu)化是每一個(gè)地區(qū)和城市追求的目標(biāo)，而整個(gè)社會(huì)（包括官方與民間）能接受法治、認(rèn)同法治的基本價(jià)值，形成法治的共識(shí)，并按照法治方式行事等，也是我們法治社會(huì)追求的理想和方向。法治城市建設(shè)指標(biāo)體系的科學(xué)構(gòu)建和積極運(yùn)用是法治發(fā)展過(guò)程的必然要求，更是法治中國(guó)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。希望學(xué)界理論和實(shí)踐的探索能為法治中國(guó)的發(fā)展留下一筆寶貴的法治財(cái)富。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]