從清末的教育改革看中央與地方督撫的關(guān)系

隋文波

摘 要：在清末新政教育改革過程中，雖然中央表面上起到統(tǒng)一全局的作用，然而其中卻隱含著中央與地方的權(quán)力的斗爭。從清政府實(shí)施的教育舉措看中央決策權(quán)的實(shí)際變化，新政不但沒實(shí)現(xiàn)清朝中央的“集權(quán)”的美夢，反而更加疏離了中央與地方之間的關(guān)系。新政中中央與地方互動與較量給我們今日的教育改革有著重要的啟示。

關(guān)鍵詞：教育改革；地方督撫；改革啟示

清末中央名義上是集權(quán)，握有最高權(quán)力，可以控制教育改革發(fā)展的大方向。但其決策大都受到地方督撫的左右，與地方相比中央的決策明顯具有滯后性。并且，中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度明顯力不從心。地方督撫掌握著一方的財政和軍權(quán)等要政，雖然尚未達(dá)到公然與朝廷對抗的程度，這既與他們內(nèi)心傳統(tǒng)的儒家倫理道德觀念有關(guān)，又與清政府掌握著地方督撫的任免權(quán)和調(diào)署權(quán)有關(guān)。然而這并不能說明中央與地方?jīng)]有權(quán)力的沖突，從清政府的教育決策方面我們就可以窺見其內(nèi)在的互動與斗爭。

一、地方督撫的教育改革方針成為清政府的綱領(lǐng)性指導(dǎo)

1901年張之洞聯(lián)銜劉坤一、袁世凱等地方督撫大員向清政府上奏了《變通政治人才為先遵旨籌議折》、《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬整頓中法十二條折》、《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬采用西法十一條折》三封奏折，統(tǒng)稱《江楚會奏變法三折》。在《江楚會奏變法三折》中系統(tǒng)全面規(guī)劃了變法措施，包含了政治、經(jīng)濟(jì)、文教等各個方面。其中在《變通政治人才為先遵旨籌議折》提出了設(shè)文武學(xué)堂、酌改文科、停罷武舉、獎勵游學(xué)等四個方面的措施。朝廷上諭對于“三折”中的主張予以恩準(zhǔn)，對“整頓中法以行西法各條其中可行者，即著按照所陳隨時設(shè)法則要舉辦。各省疆吏亦應(yīng)一律通籌切實(shí)舉行[1]”。為更好的推行新政，清政府還設(shè)立了督辦政務(wù)處，并任命劉坤一、張之洞為“參贊”，實(shí)則皆由二人“控制”。從清政府此后的具體教育改革措施（如興學(xué)堂、廣派留學(xué)生等）也可以看出基本上與《江楚會奏變法三折》里提出的辦法相同，地方督撫的奏折成為新政教育改革的理論基礎(chǔ)和綱領(lǐng)性文件，可見地方督撫對中央決策權(quán)的干涉作用之大。

二、清廷學(xué)制的制定亦受到地方督撫的重要影響

學(xué)堂的設(shè)立需要國家制定統(tǒng)一的章程予以管理，為此清政府于1903年命張百熙、榮慶、張之洞制定學(xué)堂章程。張百熙和榮慶在教育方面是革新派與守舊派的代表，二人在教育革新上有很大的分歧，為此張百熙再訂制學(xué)堂章程時“奏請?zhí)刂继砼沙贾磿剔k”，朝廷上諭同意“著即派張之洞會同張百熙、榮慶將現(xiàn)辦大學(xué)堂章程一切事宜，再行切實(shí)商定；并將各省學(xué)堂章程，一律厘定，詳悉具奏[2]”。張百熙奏派張之洞一同制定學(xué)堂章程不僅僅是為了增加改革派的力量與榮慶對抗，更重要的是張之洞是清末地方督撫中不可忽視的元老級的人物?！蹲喽▽W(xué)堂章程》與張之洞提出的學(xué)制思想基本一致。由此可見地方督撫對于中央學(xué)制制定的決策權(quán)的影響程度。

三、地方督撫對于清廷最終廢除科舉制度施加了關(guān)鍵性的影響

清朝末年科舉制度的存在極大地阻礙了學(xué)堂教育的發(fā)展，1903年張之洞等人就上書指出學(xué)堂經(jīng)費(fèi)難酬是“然則科舉若不變通裁剪，則人情不免觀望，紳富孰肯籌捐，經(jīng)費(fèi)斷不能籌，學(xué)堂斷不能多。入學(xué)堂者恃有科舉一途為退步，既不肯專心向?qū)W，且不肯恪守學(xué)規(guī)[3]”。說明科舉制度對士人仍有極大的吸引力，士子對科舉制度仍持觀望態(tài)度導(dǎo)致學(xué)堂興辦艱難。此后，1905年9月直隸總督袁世凱、湖廣總督張之洞、盛京將軍趙爾巽、署兩廣總督岑春煊、署兩江總督周馥等五位地方督撫大員，給朝廷上奏，要求“立?？婆e”。奏折中寫道：“科舉不停，學(xué)校不廣，士心既莫能堅定。[4]”地方督撫一致建議清廷廢除科舉制度。清廷迫于五大督撫聯(lián)合會奏的壓力不得不頒布上諭“著即自丙午科為始，所有鄉(xiāng)會試一律停止，各省歲科考試亦即停止，總之學(xué)堂本古學(xué)校之制，其獎勵出身亦與科舉無異[5]”，由至此在中國實(shí)行了一千多年的科舉制度廢除了，為中國教育的近代化掃除了障礙。從科舉制度的廢除過程中我們可以看出地方督撫對清政府中央決策的巨大影響力，從另一方面也說明清政府的權(quán)威地位仍在繼續(xù)削弱。

四、地方督撫對于清廷公派留學(xué)決策的影響

現(xiàn)僅以留學(xué)方向決策的影響為例，新政初期，張之洞等督撫上奏留學(xué)日本，因?yàn)槿毡揪哂小耙?、路近費(fèi)省，可多遣；一、去華近，易考察等”[6]，并且湖北等省已經(jīng)有留學(xué)日本的豐富經(jīng)驗(yàn)。日本自此成為財政頗為拮據(jù)又急需人才的清政府派遣留學(xué)的主要方向。

地方督撫大臣端方又上奏朝廷講明留學(xué)歐美之重要，力圖改變留學(xué)日本的相對單一的方向，他在奏折中寫道：“往往赴東洋游學(xué)，其不由官派自備資斧者亦復(fù)不少。[7]”，端方認(rèn)為留學(xué)歐美裨益頗大，可造就實(shí)才，朝廷如忽視此事則西學(xué)實(shí)無后繼之人，不僅如此，他還身體力行，以自己的行動影響清廷，僅1903年2月至1904年10月間，即派遣留學(xué)歐美生133人，其中德國33人、俄國4人、比利時55人、法國20人、英國10人、美國11人[8]。朝廷受到地方督撫影響，于1905年發(fā)布了多派學(xué)生赴歐美留學(xué)的諭旨“前經(jīng)降旨諭令各省選派學(xué)生出洋留學(xué)，該督撫已陸續(xù)遵照辦理……。?，F(xiàn)在留學(xué)東洋者已不乏人，著再多派學(xué)生，分赴歐美，俾宏造就[9]”，可以說朝廷加派留學(xué)歐美的學(xué)生也實(shí)屬地方實(shí)力派端方的影響。

總之，清廷對地方督撫的上奏幾近“言聽計從”，地方建議，清廷則響應(yīng)。地方督撫對于留學(xué)政策的制定、留學(xué)方向的把握、以及留學(xué)規(guī)模的控制有著不可忽略的影響。

清末教育改革中，并沒有合理劃分中央與地方督撫的決策的權(quán)限，沒有國家性和地方性權(quán)限的說明。[10]最終導(dǎo)致地方對中央國家決策權(quán)的干預(yù)，使得教育改革的長遠(yuǎn)性思考不足，各地區(qū)發(fā)展不均衡等問題的出現(xiàn)。清廷企圖通過新政加強(qiáng)對地方的控制，以達(dá)到收權(quán)的目的，但是仍然未能扭轉(zhuǎn)權(quán)力下降的趨勢，反而造成了地方的相對自主性和獨(dú)立性，并不可避免的走向了滅亡。

注釋：

[1]《江楚會奏變法三折》，安徽大學(xué)歷史學(xué)系中國近代史教研室輯， 2007年.

[2]舒新成：《中國近代教育史資料》（上冊），北京：人民教育出版社，第194-195頁.

[3]舒新成：《中國近代教育史資料》（上冊），第59頁.

[4]璩鑫圭、唐良炎：《中國近代教育史資料匯編：學(xué)制演變》，上海：上海教育出版社，1991年，第538頁.

[5]朱壽朋：《光緒朝東華錄》（第5冊），北京：中華書局 ，1984年，總第5392頁.

[6]張之洞：《勸學(xué)篇》，轉(zhuǎn)引自陳學(xué)詢、田正平：《中國近代教育史資料匯編：留學(xué)教育》，上海：上海教育出版社，1991年，第45頁.

[7]沈云龍主編：《近代中國史料輯刊》第十輯，《端忠敏公奏稿》卷三，文海出版社，1967年，第283-285頁 .

[8]沈云龍主編：《近代中國史料輯刊》第十輯，《端忠敏公奏稿》卷三、卷四，第285、314、355、382、478頁.

[9]朱壽朋：《光緒朝東華錄》（第5冊），總第5389—5390頁.

[10]金太軍、趙暉等著：《中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，第106頁.