蘭考：讓扶貧資金發(fā)揮酵母作用

編者按： 扶貧資金如何發(fā)揮四兩撥千斤的作用？2015年，河南省蘭考縣在產(chǎn)業(yè)扶貧資金分配上作出調(diào)整。“蘭考不是缺錢，而是怎么花錢的問題”，中國證監(jiān)會派駐河南省蘭考縣的掛職干部楊志海通過發(fā)揮金融杠桿的作用，激發(fā)出扶貧資金的酵母作用，這一探索值得關(guān)注。

2015年4月，蘭考縣喬莊村的梁付生從市場上買了7只羊，半年后賣掉了4只，賣了2400元；2016年年初，兩只母羊又生了4只小羊，羊群的數(shù)量沒變，梁付生“凈賺”了2400元。

對梁付生來說，這是一筆“無本”的買賣——他買羊所花的錢，村上都給他“報銷”了。村里的這筆錢，來自于蘭考縣的產(chǎn)業(yè)扶持資金。從2015年開始，這筆錢的分配權(quán)從縣鄉(xiāng)交給了村里，每個貧困村每年10萬元。

把脫貧攻堅擺在首位

剛接手這10萬元時，代焱和他的同事感覺是“燙手的山芋”。代焱是蘭考縣老干部局的工作人員。2015年初，她被派到惠安街道喬莊村，任該村扶貧工作隊隊員。

蘭考縣的扶貧工作隊成立于2014年5月。當(dāng)月，該縣縣委、縣政府制定了《2014-2016年扶貧攻堅規(guī)劃》，向該縣115個貧困村各派出一個扶貧工作隊。工作隊通常有3名隊員，其中兩名來自縣直部門，一名來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

為了讓這些干部下沉到農(nóng)村，蘭考縣委組織部出臺了駐村工作隊的派駐、管理和考核辦法，規(guī)定工作隊實行科級干部當(dāng)隊長、科級后備干部當(dāng)隊員；后備干部不愿駐村的，取消其后備資格；駐村考核連續(xù)兩年優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用；所駐村面貌變化不大或違反紀(jì)律、考核不合格的，實行提拔一票否決。

2014年底，扶貧工作隊隊員進(jìn)行了一輪輪換，更多的年輕干部加入進(jìn)來。開封市委常委、蘭考時任縣委書記王新軍說：“進(jìn)到這個圈里的，就是后備干部，提拔有望；進(jìn)不到這個圈里的，不是不讓你當(dāng)后備，你要往后排一排。這是政治激勵。”

王新軍將扶貧比作打仗：“現(xiàn)在脫貧攻堅是第一位的，是最大的政治問題，最大的經(jīng)濟(jì)問題，最大的民生問題，這就像突擊隊打仗一樣，組織需要你下去，下到脫貧攻堅第一線?！?/p>

工作隊員去了農(nóng)村以后，被要求每星期5天4夜盯在那兒，不能輕易回城，單位領(lǐng)導(dǎo)也不能將其抽回?！罢l把扶貧隊員抽回來，我就免誰的職，”王新軍說，“縣委派你去，就是叫你專門扶貧的，要全身心地扶，立一個軍令狀，3年不脫貧就不回來?！?/p>

在2014年第二批黨的群眾路線教育實踐活動中，蘭考縣是中共中央總書記習(xí)近平的聯(lián)系點。當(dāng)年3月17日至18日，習(xí)近平到蘭考對群眾路線教育實踐活動進(jìn)行具體指導(dǎo)，蘭考縣委向習(xí)近平總書記承諾：“三年脫貧，七年小康?！?/p>

這比蘭考縣原定的脫貧時間提前了4年，“原來我們是2020年脫貧，那是有把握的。但要說提前四年，壓力就大了。因為是總書記的聯(lián)系點，蘭考非得四平八穩(wěn)到2020年跟全國一道脫貧，這個不行。”王新軍說，因為這個事，縣委開了兩三次常委會才統(tǒng)一了思想?！耙皇牵▽崿F(xiàn)起來）有壓力，二是你早點脫貧，不就早點沒有政治優(yōu)惠了嘛。多干點活，又少點實惠，圖啥嘞，有人想不通。”

但王新軍認(rèn)為，扶貧不能光算小的經(jīng)濟(jì)賬，還要算政治賬。他說，扶貧不僅僅是解決蘭考幾萬貧困人口的生計問題，更主要的是要通過脫貧過程中精、氣、神的提升，以及對脫貧路徑的探索，讓當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展再上一個層次，這是蘭考的“扶貧經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

下放扶貧資金分配權(quán)

楊志海是中國證監(jiān)會派駐河南省蘭考縣的掛職干部，任主管扶貧和金融的副縣長。他在對貧困村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項目自上而下安排，村里做不了主；駐村工作隊匯報，沒有資金，幫扶工作不好開展?？h扶貧辦介紹情況說，單位人少任務(wù)重，總是擔(dān)心資金分不好、項目定不準(zhǔn)。為了解決好資金這一扶貧工作的“牛鼻子”問題，楊志海決定運用現(xiàn)代市場理念破冰。

思路決定出路，2015年，蘭考縣在產(chǎn)業(yè)扶持資金的分配上做出調(diào)整。楊志海介紹 ，往年扶貧資金的分配權(quán)在縣鄉(xiāng)兩級，農(nóng)民要申請這筆資金，需要先自己投入資金購買項目，項目完成后，縣鄉(xiāng)相關(guān)部門進(jìn)行驗收，驗收合格后再放款。這種分配方式存在的問題是：放款部門把自己的風(fēng)險排除得一干二凈，卻沒有設(shè)身處地地為貧困戶著想，一是很多人拿不出錢先期投入；二是即便有錢投入項目，由于申請程序復(fù)雜，很多人擔(dān)心能否最終拿到這筆錢。為了減少偏差的出現(xiàn)，蘭考縣又規(guī)定了兩項公開：一是在村內(nèi)公示，二是在縣里“上網(wǎng)”?！按鍍?nèi)上墻，老百姓知道；縣內(nèi)上網(wǎng)，全世界知道，就是要把信息披露制度用好。”楊志海說。另外，國務(wù)院扶貧辦的舉報電話也已通過短信和網(wǎng)絡(luò)報給農(nóng)民，不滿意可舉報。

這一制度的實行，讓代焱所在的喬莊村直接受益。該村共有350戶農(nóng)民。根據(jù)2013年底的數(shù)據(jù)，現(xiàn)有100個貧困戶，縣里撥下來的10萬元產(chǎn)業(yè)扶植資金，就是面向這些家庭。代焱和她的同事決定先讓貧困戶申報項目。最終有35戶申報了項目，申報率35%，其中29戶養(yǎng)羊，其他的還有蔬菜大棚、小超市等。但讓人頗感意外的是，有65%的貧困戶沒有申報項目。沒有一技之長是一個主要原因，也有人擔(dān)心項目風(fēng)險，還有人建議把這筆錢平分給各戶，而不要費心費力地培養(yǎng)項目?？磥?，程序理順容易，改變?nèi)罕娪^念卻還需要時間。

對這35戶貧困戶來說，要想拿到產(chǎn)業(yè)扶持資金，還需要經(jīng)過兩道程序：首先要自己出錢把項目做起來，在經(jīng)過一段時間的考察后，如果工作組確定該項目真實有效，錢才能劃撥給農(nóng)戶?？疾炱谕ǔＲ獛讉€月。

資金的撥付數(shù)額也有講究。由于農(nóng)村的交易大多沒有票據(jù)，農(nóng)民有時候會往高了說，分配的時候要把水分?jǐn)D出來。比如有一家說買羊花了5000元，但代焱了解了市場行情后感覺沒那么多，就和同事根據(jù)集市的價格重新評估了一個數(shù)額，最終付了3100元。

這10萬元的最終分配情況會匯總成表，一方面在村內(nèi)公示，同時匯報給縣里上網(wǎng)。楊志海認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶持資金的使用，就是要通過兩個公開，讓所有村民都變成監(jiān)督者。

在新的扶貧方式的作用下，喬莊村脫貧的進(jìn)程明顯加快：2014和2015年，該村分別有40戶和59戶脫貧，如今，喬莊村只剩下1個貧困戶。

而蘭考全縣2014年脫貧了2.5萬人，2015年脫貧了4.7萬人，兩年累計脫貧7.2萬人，已完成脫貧總目標(biāo)的91%，貧困人口還剩下7400多人。

用政府信用撬動銀行貸款

楊志海2013年6月剛到蘭考掛職后，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個問題，該縣存款額為125億元，貸款額為49億元，存貸比還不到40%，“也就是說，我有100塊錢，自己只花40元，另外60元是別人花的。蘭考不是缺錢，而是怎么花錢的問題。”楊志海說。

后來在一個特殊場合，楊志海代表中國證監(jiān)會掛職干部向國務(wù)院總理李克強(qiáng)匯報工作時這樣說：“今天的蘭考，沒有風(fēng)沙，沒有鹽堿地，蘭考窮在哪兒？似乎是窮在產(chǎn)業(yè)上，再往深看，還是一個觀念問題。”

楊志海說，要可持續(xù)地解決農(nóng)村的貧困問題，就要發(fā)展能解決農(nóng)民就業(yè)的中小企業(yè)，而這些企業(yè)普遍面臨的一個問題，就是資金匱乏，而銀行基于資金安全的考量，又不愿意向這些資金實力不強(qiáng)、發(fā)展前景不明朗的企業(yè)放貸。

這是個老問題了，其中一個解決辦法是政府提供擔(dān)保，很多地方也有為此成立擔(dān)保公司的做法，但這需要人力和財力的投入。楊志海想出了用政府信用撬動銀行貸款的辦法。具體做法是政府將部分扶貧資金放在銀行里，撬動銀行放出數(shù)倍于這一金額的貸款。若企業(yè)到期無法還款，銀行就從政府的這筆資金中扣取。楊志海說，蘭考縣政府存在銀行的這筆資金規(guī)模為1000萬元，銀行則以1：10的比例放貸，最多可放貸1億元。

蘭考縣政府這一模式的合作者、中原銀行蘭考支行行長介紹說，該行原來對政府提供擔(dān)保的最大放貸比例是8倍，基于這種擔(dān)保方式的高信賴度，最近將這一比例提高至10倍。

在這一模式下，政府成了放貸風(fēng)險的最終承擔(dān)者。為了降低其中的風(fēng)險，蘭考縣政府在選擇貸款對象時非常謹(jǐn)慎，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對各自管轄領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行充分調(diào)查后予以推薦，并充分發(fā)揮扶貧工作隊在其中的作用。

蘭考縣政府2016年的第1號文件，對扶貧工作隊在金融扶貧中的作用，在組織機(jī)構(gòu)和工作流程上做出具體規(guī)定，決定由扶貧工作隊組建成立金融扶貧工作小組，下面設(shè)立政策宣傳、項目推薦、資金發(fā)放協(xié)調(diào)、監(jiān)督問責(zé)和貸款審核等五個小組。楊志海說，這些小組做的一些工作，事實上相當(dāng)于銀行的信貸員。

“我們成立了貸款審核組，幫銀行進(jìn)行項目審核；還成立了監(jiān)督問責(zé)小組，監(jiān)督工作隊員廉潔奉公的問題，不能亂推薦。這個事銀行都想象不到，說我們破解了他們多年來沒有破解的難題。”楊志海說。

貸款的企業(yè)需要向政府交一筆扶貧基金，還需要解決貧困戶的就業(yè)問題。楊志海說，“這里面也有一個經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。如果這些企業(yè)真正帶動了扶貧，到他們明年付息的時候，政府很可能給他貼息?！?/p>

如果貸出去的款項屆時不能收回，蘭考縣政府存在銀行里的1000萬扶貧資金就要承擔(dān)連帶還款責(zé)任，而負(fù)責(zé)推薦貸款企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和扶貧工作隊，也要分三種情況承擔(dān)責(zé)任：若無法還款是因為市場因素，則風(fēng)險由蘭考縣政府承擔(dān)，那1000萬就負(fù)責(zé)兜底；若因?qū)ζ髽I(yè)不了解導(dǎo)致推薦了劣質(zhì)企業(yè)，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要負(fù)責(zé)把錢追回來；若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)勾結(jié)騙貸，則“該上紀(jì)委上紀(jì)委，該上檢察院上檢察院”。

2016年1月9日下午，中原銀行蘭考支行行長王川趕往固陽鎮(zhèn)范場村，考察該村的樂器項目，并打算與村支書、樂器項目帶頭人徐順海簽下一單貸款合同，貸款金額為100萬元左右。徐順海說，他打算將這筆錢用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。擴(kuò)產(chǎn)完成后，企業(yè)的就業(yè)崗位將增加一倍，并優(yōu)先安排貧困戶就業(yè)，帶動貧困戶脫貧致富。

把扶貧資金使用權(quán)下放，把每一筆扶貧資金的扶貧效益放大，把有限的扶貧資金用好……蘭考在改革，在探索。