國(guó)內(nèi)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：現(xiàn)狀與評(píng)析

何志強(qiáng)+邱佛梅

摘要：法治評(píng)價(jià)旨在推進(jìn)法治發(fā)展，包括法治國(guó)家評(píng)價(jià)、法治政府評(píng)價(jià)和法治社會(huì)評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)中的核心問(wèn)題，某種程度上決定評(píng)價(jià)的科學(xué)性。國(guó)內(nèi)法治評(píng)價(jià)中，內(nèi)地與港臺(tái)地區(qū)有別，內(nèi)地評(píng)價(jià)又可劃分為體制內(nèi)部依法行政考評(píng)和體制外第三方評(píng)價(jià)。由于評(píng)價(jià)目的、理念與環(huán)境條件不同，指標(biāo)體系構(gòu)建路徑、指標(biāo)結(jié)構(gòu)與數(shù)源、指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)亦差異較大。未來(lái)發(fā)展的方向，應(yīng)強(qiáng)化評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系的結(jié)果導(dǎo)向及公眾滿(mǎn)意度導(dǎo)向，體現(xiàn)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)理念，既發(fā)揮導(dǎo)向激勵(lì)功能，又凸顯法治的價(jià)值。

關(guān)鍵詞： 法治評(píng)價(jià)；依法行政考評(píng)；法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

中圖分類(lèi)號(hào)： D912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2016）03-0071-08

一、法治評(píng)價(jià)內(nèi)涵及指標(biāo)體系

法治評(píng)價(jià)一般是指法治（地區(qū)）國(guó)家評(píng)價(jià)，涵蓋法治政府評(píng)價(jià)和法治社會(huì)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)涉及兩個(gè)重要問(wèn)題：一是評(píng)價(jià)主體，二是指標(biāo)體系。法治政府評(píng)價(jià)是對(duì)政府決策與行為符合法律程度的評(píng)判，以及對(duì)政府依法行政所形成的社會(huì)影響力的評(píng)價(jià)。作為組織管理的核心環(huán)節(jié)和基本手段，法治政府評(píng)價(jià)既是對(duì)法治政府建設(shè)水平的測(cè)量，也是對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的檢驗(yàn)，既是體制內(nèi)部自上而下推進(jìn)法治政府建設(shè)工作的有效手段，也是法治政府建設(shè)的客觀要求。[1]所謂法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)，是基于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念與導(dǎo)向，以特定政府（部門(mén)）為評(píng)價(jià)對(duì)象，對(duì)其在建設(shè)法治政府方面的效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性與公平性的綜合性測(cè)量。[2]法治社會(huì)相對(duì)于法治政府和法治國(guó)家而言，則處于基礎(chǔ)的地位。法治社會(huì)評(píng)價(jià)是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)某一區(qū)域的法治政府建設(shè)及法治社會(huì)建設(shè)的社會(huì)效果、社會(huì)影響力及其價(jià)值進(jìn)行判斷的一種評(píng)價(jià)行為，是對(duì)相對(duì)于國(guó)家公權(quán)力的公民、政黨團(tuán)體和其他社會(huì)組織行使社會(huì)公權(quán)力的法治化程度的評(píng)價(jià)。

邏輯上，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的組成部分，它涵蓋了政府整體、政府部門(mén)、政府支出、政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)等范疇，并與它們形成一種矩陣結(jié)構(gòu)。[3]評(píng)價(jià)內(nèi)容即“評(píng)價(jià)什么”，構(gòu)成法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的核心問(wèn)題。理論上，作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的組成部分，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念、方法、過(guò)程以及指標(biāo)設(shè)計(jì)，與政府績(jī)效評(píng)價(jià)具有一致性，兩者的差異在于評(píng)價(jià)內(nèi)容的不同。由于政府職能是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，因此，政府的法治職能、績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容與評(píng)價(jià)指標(biāo)存在高度的關(guān)聯(lián)性。而法治社會(huì)評(píng)價(jià)是相對(duì)于法治政府評(píng)價(jià)而言的，具體區(qū)別如下：第一，在性質(zhì)上，法治政府評(píng)價(jià)是政績(jī)性評(píng)價(jià)，屬于地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)，法治社會(huì)評(píng)價(jià)是水平性評(píng)價(jià)，即區(qū)域法治水平評(píng)價(jià)；第二，在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，法治政府評(píng)價(jià)是針對(duì)政府行為的合法性及其社會(huì)影響力的評(píng)價(jià)，法治社會(huì)評(píng)價(jià)針對(duì)的是法治社會(huì)建設(shè)的社會(huì)效果的評(píng)價(jià)；第三，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，法治政府評(píng)價(jià)依據(jù)政府職能和制度規(guī)定，法治社會(huì)評(píng)價(jià)更多采取現(xiàn)代法治價(jià)值和理想法治社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)；第四，在評(píng)價(jià)進(jìn)路上，法治政府評(píng)價(jià)采取制度性進(jìn)路，而法治社會(huì)評(píng)價(jià)采取制度性進(jìn)路與價(jià)值性進(jìn)路相結(jié)合的方式。

指標(biāo)體系是法治評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題。在2012年12月紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)和2013年2月中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，習(xí)近平兩次提到“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的命題，法治建設(shè)成為當(dāng)前全面深化改革的重要命題和任務(wù)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。2014年10月，四中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的背景下，學(xué)術(shù)界和地方積極探索和推進(jìn)法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)及指標(biāo)體系構(gòu)建。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有17個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了相關(guān)的法治考核與評(píng)價(jià)辦法。

然而，如何量化評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治化水平，如何構(gòu)建法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是法治建設(shè)的一個(gè)重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。它的意義在于：第一，通過(guò)測(cè)量的方式，檢驗(yàn)和推動(dòng)法治建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高區(qū)域法治水平；第二，通過(guò)調(diào)查的方式，了解民意，實(shí)現(xiàn)政府和公民的良性互動(dòng)，提高公民參與法治建設(shè)的積極性，增進(jìn)公共政策的回應(yīng)性；第三，通過(guò)評(píng)價(jià)的方式，有效帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的政府和社會(huì)組織的法治轉(zhuǎn)型，推動(dòng)社會(huì)朝著“善治”方向發(fā)展。但從實(shí)踐情況來(lái)看，指標(biāo)體系是高度技術(shù)性工作，涉及一系列理念和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。顯然，分析和總結(jié)已有的做法與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法治評(píng)價(jià)的內(nèi)容與指標(biāo)體系展開(kāi)系統(tǒng)研究，是實(shí)踐提出的迫切要求，亦具有重要的理論價(jià)值。

二、港臺(tái)地區(qū)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）“香港法治指數(shù)”

“香港法治指數(shù)”屬于第三方評(píng)價(jià)的一套評(píng)估香港整體社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的工具指數(shù)，由香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)倡導(dǎo)及贊助進(jìn)行，源自于1999年開(kāi)展的“香港社會(huì)發(fā)展指數(shù)計(jì)劃”，并自2000年起，每?jī)赡臧l(fā)表一次指數(shù)報(bào)告。該指數(shù)是由14個(gè)領(lǐng)域的47項(xiàng)社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)組成，涵蓋公民社會(huì)、政治參與、國(guó)際化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)素、文娛、康體、科技、人身安全、教育、房屋、衛(wèi)生健康、治安及家庭團(tuán)結(jié)等范疇。鑒于原有的指數(shù)并不包括對(duì)法治的評(píng)估，2004年起，倡導(dǎo)者另行制定了一套法治分類(lèi)指數(shù)。[4]并依據(jù)美國(guó)法學(xué)家富勒對(duì)法治標(biāo)準(zhǔn)的定義：“法律的基本要求”“依法的政府”“不許有任意權(quán)力”“法律面前人人平等”“公正地施行法律”“司法公義人人可及”“程序公義”[5]，構(gòu)建了包含7項(xiàng)評(píng)價(jià)維度（一級(jí)指標(biāo)）的香港法治指數(shù)評(píng)價(jià)體系，如表1所示。

“香港法治指數(shù)”的特點(diǎn)是以研究團(tuán)隊(duì)為組織主體，資金來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)，不需要對(duì)政府負(fù)責(zé)。在評(píng)價(jià)方式上，主要采取隨機(jī)抽樣，訪問(wèn)對(duì)象包括政府官員、執(zhí)法官員、法官、立法會(huì)議員，以及法律專(zhuān)業(yè)人士，同時(shí)邀請(qǐng)外來(lái)專(zhuān)家對(duì)評(píng)價(jià)體系與結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。

（二）“臺(tái)灣公共治理指標(biāo)體系”

2008年，臺(tái)灣地區(qū)“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”委托同年成立的“臺(tái)灣公共治理研究中心”研究提出了“臺(tái)灣公共治理指標(biāo)體系”。這套體系借鑒國(guó)際上較為成熟的做法及相關(guān)的指標(biāo)，如“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”提出的“公共治理與管理（Public Governance and Management）”體系、聯(lián)合國(guó)公共行政與發(fā)展計(jì)劃（UN Program in the Division for Public Administration and Development Management， DPADM）、世界銀行公共部門(mén)治理組織（World Bank Public Sector and Governance Organization）所公布政府治理及組織表現(xiàn)品質(zhì)指標(biāo)（Indicators of Governance & Institutional Quality）與全球治理指標(biāo)（The Worldwide Governance Indicators，WGI）、透明國(guó)際（Transparency International， TI）發(fā)表的貪腐指標(biāo)（Corruption Perception Index， CPI）及全球貪腐報(bào)告（Global Corruption Report）等。[6]

“臺(tái)灣公共治理指標(biāo)體系”包括7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、20項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)以及由主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的121項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)方式及數(shù)據(jù)源方面，客觀指標(biāo)值源自本地區(qū)政府統(tǒng)計(jì)及國(guó)際組織統(tǒng)計(jì)資料；主觀指標(biāo)值參考已完成的國(guó)外研究報(bào)告，以及專(zhuān)家問(wèn)卷調(diào)查。專(zhuān)家由學(xué)術(shù)界119人、政府59人、產(chǎn)業(yè)界高管39人、公民社會(huì)（非政府組織、媒體等）34人，共251人組成，問(wèn)卷由010個(gè)等級(jí)形成評(píng)分量表。 表面看來(lái)，《公共治理指標(biāo)體系》與法治存在距離，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容大都與“法治政府建設(shè)”有關(guān)，評(píng)價(jià)目的亦旨在加強(qiáng)法治政府建設(shè)，提高民眾對(duì)政府的信任度和施政滿(mǎn)意度。

應(yīng)該說(shuō)，上述兩個(gè)地區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)涵存在差異，但評(píng)價(jià)內(nèi)容（指標(biāo)）與法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家或地區(qū)關(guān)聯(lián)密切。共同特點(diǎn)為：一是評(píng)價(jià)主體獨(dú)立，均為政府系統(tǒng)之外的第三方主體，具有較高的社會(huì)公信力；二是以主觀評(píng)價(jià)為主，主要采取公眾評(píng)議和專(zhuān)家評(píng)議的方式，評(píng)價(jià)者（訪問(wèn)對(duì)象）包括公眾及專(zhuān)業(yè)人士，但也有部分指標(biāo)采用具有廣泛影響力與公信力的專(zhuān)業(yè)報(bào)告作為基本數(shù)據(jù)源；三是評(píng)價(jià)內(nèi)容（指標(biāo)）內(nèi)涵清楚，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，過(guò)程性?xún)?nèi)容和指標(biāo)較少，凸顯結(jié)果導(dǎo)向。

三、內(nèi)地代表性法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

自2004年國(guó)務(wù)院在《全面推行依法行政實(shí)施綱要》中提出推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的目標(biāo)，之后又在相關(guān)文件中多次提到要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。在這一法治大背景下，學(xué)術(shù)界和政府對(duì)于法治指數(shù)、法治評(píng)價(jià)的關(guān)注度和研究熱度越來(lái)越高，一批來(lái)自法學(xué)界、管理學(xué)界、社會(huì)學(xué)界和實(shí)務(wù)界的專(zhuān)家學(xué)者分別承擔(dān)了“城市法治環(huán)境評(píng)價(jià)”“法治建設(shè)指標(biāo)體系”“法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)”“法治指數(shù)”等研究課題，開(kāi)啟了中國(guó)法治評(píng)價(jià)運(yùn)動(dòng)的先聲。當(dāng)前各地相繼開(kāi)展的法治評(píng)價(jià)的實(shí)踐正在如火如荼進(jìn)行中。中國(guó)第一個(gè)法治指數(shù)產(chǎn)生于香港，2005 年，香港通過(guò)計(jì)量得出法治水平得分為75分。2008年，浙江余杭推出了內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)地法治評(píng)價(jià)的重大突破。隨后，北京、深圳、上海、昆明、成都、天津等多個(gè)地區(qū)也都進(jìn)行了有益的探索和嘗試，或推出法治指數(shù)，或構(gòu)建法治政府評(píng)價(jià)體系，以探索地方法治政府、法治社會(huì)量化評(píng)價(jià)的科學(xué)路徑和有效方法。從全國(guó)范圍內(nèi)觀察，我國(guó)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按照評(píng)價(jià)性質(zhì)不同可以分為兩類(lèi)： 一類(lèi)以《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》為代表的體制內(nèi)依法行政考評(píng)指標(biāo)體系，主要是圍繞某一地區(qū)的法治政府建設(shè)目標(biāo)而構(gòu)建指標(biāo)體系；另一類(lèi)以《廣東法治政府績(jī)效滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》為代表的體制外第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，針對(duì)某一地區(qū)的法治化水平進(jìn)行全方位量化評(píng)價(jià)。

（一）體制內(nèi)依法行政考評(píng)指標(biāo)體系

為推進(jìn)法治政府建設(shè)，2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，提出了我國(guó)法治政府建設(shè)的五項(xiàng)目標(biāo)指向：規(guī)范行政立法、科學(xué)民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務(wù)公開(kāi)和明確有力監(jiān)督，并明確要求加強(qiáng)依法行政工作考核。與此同時(shí)，一些地方政府嘗試構(gòu)建法治政府評(píng)價(jià)體系，本文視之為體制內(nèi)法治考評(píng)。2007年，安徽省宣城市發(fā)布的《宣城市人民政府關(guān)于印發(fā)宣城市依法行政考核指標(biāo)體系的通知》是法治政府評(píng)價(jià)公開(kāi)的最早官方文件。2008、2009年，國(guó)務(wù)院法制辦先后與湖北省政府、深圳市政府、重慶市政府簽訂推進(jìn)建設(shè)法治政府的合作協(xié)議，三地在全國(guó)率先開(kāi)展試點(diǎn)工作。深圳市以地方政府規(guī)章的形式，于2008年年底出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)地方性法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，也是全國(guó)第一個(gè)法治政府量化評(píng)價(jià)體系，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始探索和嘗試對(duì)法治進(jìn)行定量評(píng)價(jià)和分析。之后，湖北省政府于2010年發(fā)布《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，廣東省政府于2011年（2013年修訂）發(fā)布了《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》等。迄今為止，全國(guó)至少有17個(gè)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府出臺(tái)了法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一些省份（自治區(qū)、直轄市）尚未出臺(tái)法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但仍以通知、意見(jiàn)等形式發(fā)布有關(guān)辦法，制訂指標(biāo)體系，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，例如上海市政府在《上海依法行政狀況報(bào)告（2004—2009）》和《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《關(guān)于2013年至2017年本市進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。本文選取幾個(gè)典型的指標(biāo)體系為代表進(jìn)行分析，表3為幾項(xiàng)有代表性地方法治政府建設(shè)考評(píng)特點(diǎn)及指標(biāo)結(jié)構(gòu)，均為體制內(nèi)自上而下的目標(biāo)評(píng)價(jià)。

考核與評(píng)價(jià)是兩個(gè)關(guān)聯(lián)密切的概念，法治政府評(píng)價(jià)在我國(guó)體制內(nèi)聚焦于依法行政考評(píng)。總體來(lái)說(shuō)，盡管我國(guó)的法治政府評(píng)價(jià)起步較晚，但發(fā)展非常迅速。依法行政考評(píng)已成為體制內(nèi)部的重要考評(píng)項(xiàng)目，并逐步融入績(jī)效評(píng)價(jià)的基本理念和評(píng)價(jià)方法，建立了較為成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其主要特征表現(xiàn)為：一是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以目標(biāo)考核為導(dǎo)向。實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)考評(píng)大多圍繞2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2009年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及2010年國(guó)務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中的相關(guān)目標(biāo)要求，對(duì)制度上的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以是否實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的規(guī)劃和要求為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)審查職能的落實(shí)。這樣的依法行政考核仍然屬于傳統(tǒng)的目標(biāo)管理模式?！翱荚u(píng)事實(shí)上成為自上而下組織控制的理性工具，雖然這種理性工具致力于追求法治政府的執(zhí)行力，但有執(zhí)行力未必必然有公信力。”[7]因此，政府對(duì)此種評(píng)價(jià)體系理應(yīng)當(dāng)有所反思。二是以定性描述為主，凸顯過(guò)程控制。各省考評(píng)體系以定性描述為主的指標(biāo)數(shù)量占絕大多數(shù)，定量指標(biāo)較少。評(píng)價(jià)指標(biāo)定性描述雖然簡(jiǎn)便易行，導(dǎo)向性明確，但評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，結(jié)果較抽象，不利于反映被評(píng)價(jià)對(duì)象之間的實(shí)質(zhì)差別，評(píng)價(jià)效果不理想。例如，湖北省指標(biāo)體系中三級(jí)指標(biāo)“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制基本建立”等，主觀性太強(qiáng)，難以把握和評(píng)價(jià)，現(xiàn)實(shí)中易出現(xiàn)偏差導(dǎo)致考評(píng)缺乏科學(xué)性和公信力。相應(yīng)地，實(shí)踐中很多具體指標(biāo)的設(shè)定都以定性描述為主，未能量化、細(xì)化，因此更多體現(xiàn)處在過(guò)程控制層面，以過(guò)程性為導(dǎo)向，重在考核“政府做了什么”，而忽略了工作的實(shí)際效果。三是內(nèi)部考核與外部評(píng)議相結(jié)合。大多數(shù)省份構(gòu)建的指標(biāo)體系均包含內(nèi)部自評(píng)指標(biāo)和外部評(píng)議指標(biāo)（群眾滿(mǎn)意度指標(biāo)或?qū)＜以u(píng)議指標(biāo)）?！耙婪ㄐ姓己说墓妳⑴c使得公眾成為評(píng)判政府依法行政工作績(jī)效的權(quán)威性主體，從實(shí)質(zhì)上加大了政府工作的外部監(jiān)督作用，最終保證依法行政工作通過(guò)充分回應(yīng)民意而獲得合法性”。[8]

（二）體制外第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

近些年，第三方評(píng)價(jià)在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)、立法后評(píng)估、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)等各類(lèi)考核和評(píng)價(jià)活動(dòng)中得到了廣泛應(yīng)用。在法治建設(shè)過(guò)程中，第三方法治評(píng)價(jià)因其具有獨(dú)立性、公開(kāi)性、公正性和專(zhuān)業(yè)性等天然優(yōu)勢(shì)，能夠有效克服體制內(nèi)自我評(píng)價(jià)、目標(biāo)考評(píng)的固有弊端，成為中國(guó)法治量化評(píng)價(jià)的一道亮麗風(fēng)景線。所謂第三方評(píng)價(jià)，是指由與政府無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方組織實(shí)施的評(píng)價(jià)活動(dòng)，可以分為獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)和委托第三方評(píng)價(jià)。[9]當(dāng)前，我國(guó)的法治評(píng)價(jià)，委托第三方實(shí)施部分評(píng)價(jià)的實(shí)踐活動(dòng)已屢見(jiàn)不鮮，而第三方獨(dú)立制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、主導(dǎo)實(shí)施法治測(cè)評(píng)也將成為大勢(shì)所趨。國(guó)內(nèi)委托第三方評(píng)價(jià)，是由委托方和受托方共同設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并由受托方在委托方的協(xié)助下實(shí)施開(kāi)展評(píng)價(jià)活動(dòng)、獲取評(píng)價(jià)信息。例如，浙江余杭指數(shù)、法治湖南建設(shè)考核指標(biāo)體系和法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系等等。國(guó)內(nèi)獨(dú)立第三方法治評(píng)價(jià)的首例是中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院于2013年對(duì)全國(guó)53個(gè)有地方立法權(quán)城市法治政府建設(shè)狀況的評(píng)價(jià)。而后，較有影響力的實(shí)踐和研究有：由華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織的廣東省法治政府績(jī)效滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)等。法治政府評(píng)價(jià)活動(dòng)短短十年的發(fā)展歷程可以大致分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是由地方政府自行開(kāi)展依法行政考核；第二個(gè)階段則由部分地方政府開(kāi)始委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估；第三個(gè)階段則由第三方機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)起并完成了整個(gè)評(píng)估過(guò)程。[10]筆者認(rèn)為，我國(guó)的法治評(píng)價(jià)已逐步進(jìn)入獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)的階段，以獨(dú)立第三方為評(píng)價(jià)主體，構(gòu)建主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合，以專(zhuān)家評(píng)議與公眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)主導(dǎo)的指標(biāo)體系能充分體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性、公信力與可行性，避免體制內(nèi)部評(píng)價(jià)的角色沖突及信息失真。

表4為幾項(xiàng)代表性體制外第三方法治評(píng)價(jià)特征及指標(biāo)結(jié)構(gòu)。從文獻(xiàn)資料分析來(lái)看，我國(guó)的第三方法治評(píng)價(jià)尚處于起步階段，主要特征如下：一是以量化指標(biāo)為主。第三方法治評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要以可以考察量化的內(nèi)容為主要指標(biāo)，較少融入價(jià)值性的判斷。二是指標(biāo)體系通常分為三個(gè)層級(jí)架構(gòu)，或者稱(chēng)為三級(jí)指標(biāo)體系。一級(jí)指標(biāo)即評(píng)價(jià)目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略理念。二級(jí)指標(biāo)即評(píng)價(jià)維度，側(cè)重評(píng)價(jià)的策略目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注組織內(nèi)的職能結(jié)構(gòu)。三級(jí)指標(biāo)即具體指標(biāo)，通常結(jié)構(gòu)復(fù)雜，角度多變。三是指標(biāo)體系更趨向于公開(kāi)化、具有更強(qiáng)的可檢驗(yàn)性?！霸u(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果能否公開(kāi)是檢驗(yàn)評(píng)價(jià)體系科學(xué)與否的一個(gè)標(biāo)尺，科學(xué)的評(píng)價(jià)體系應(yīng)該是開(kāi)放的，而不是封閉于行政系統(tǒng)內(nèi)自我欣賞的”。[11]四是公眾參與度較高。第三方評(píng)價(jià)主要是由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展實(shí)施，并增加公眾評(píng)議環(huán)節(jié)，側(cè)重對(duì)公眾滿(mǎn)意度的調(diào)查，在一定程度上體現(xiàn)了法治民主性。五是評(píng)價(jià)指標(biāo)偏重于執(zhí)法領(lǐng)域，依法行政仍然是評(píng)價(jià)的重心。換言之，法治政府評(píng)價(jià)已成為熱點(diǎn)，法治社會(huì)評(píng)價(jià)仍處于萌芽階段。

四、對(duì)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的評(píng)析

法治評(píng)價(jià)作為推進(jìn)法治實(shí)踐的手段，順應(yīng)了“指數(shù)化”運(yùn)動(dòng)的潮流與趨勢(shì)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)法治理論研究取得了重大進(jìn)步，但是“重西方、輕本土，重理念、輕實(shí)踐”的傾向依舊[12]，特別是較多的法學(xué)研究只有空泛的價(jià)值論證，缺少與法治建設(shè)相關(guān)的各類(lèi)社會(huì)調(diào)查和數(shù)據(jù)收集?？v觀目前我國(guó)法治建設(shè)評(píng)估及指標(biāo)體系構(gòu)建，仍有若干問(wèn)題不可回避。

第一，法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)主體密切關(guān)聯(lián)。一般來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)主體可分為內(nèi)部主體和外部主體，包括政府、其他公共部門(mén)、政黨、第三部門(mén)、私人機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)、志愿者以及公民等。就我國(guó)法治評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，其評(píng)價(jià)主體主要包括政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)）、上級(jí)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、專(zhuān)業(yè)性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等組成的團(tuán)體與個(gè)人。[13]評(píng)價(jià)主體決定法治評(píng)價(jià)的公信力。西方國(guó)家主要是由獨(dú)立第三方組織開(kāi)展自下而上的非官方性質(zhì)的評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系以主觀指標(biāo)為主，更加關(guān)注被評(píng)區(qū)域的現(xiàn)實(shí)法治狀況及其與法治理想之距離，更加凸顯了法治理念的價(jià)值和法治目標(biāo)，具有較強(qiáng)公信力。我國(guó)法治評(píng)價(jià)路徑一般自上而下，作為政府內(nèi)部考核依據(jù)，并以客觀指標(biāo)為主原因在于內(nèi)部評(píng)價(jià)較為方便獲得客觀指標(biāo)值。同時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)或者是由政府部門(mén)委托的第三方進(jìn)行的評(píng)價(jià)，如我國(guó)地方政府法治考評(píng)，評(píng)價(jià)主體為上級(jí)黨委政府，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要圍繞著上級(jí)政府文件設(shè)定要求進(jìn)行細(xì)化分解，屬于目標(biāo)考評(píng)。指標(biāo)體系一般較為龐雜。因此，評(píng)價(jià)主體不同，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的理念也不一樣。

第二，法治評(píng)價(jià)以主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)與客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)相結(jié)合。主觀評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)者根據(jù)自我感受、認(rèn)識(shí)、愿望等主觀意識(shí)對(duì)所研究的社會(huì)現(xiàn)象中的客觀事物及其狀態(tài)進(jìn)行判斷的一種評(píng)價(jià)行為。主觀評(píng)價(jià)可以直接反映人們對(duì)法治的基本態(tài)度及內(nèi)心認(rèn)識(shí)，并彌補(bǔ)客觀評(píng)價(jià)無(wú)法面面俱到的局限性。主觀指標(biāo)有設(shè)計(jì)、編制和數(shù)據(jù)收集成本相對(duì)較低等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在評(píng)價(jià)者易受輿論、時(shí)政、法治理想與現(xiàn)實(shí)反差等因素影響，從而影響到評(píng)價(jià)結(jié)果等不確定性。客觀評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)者依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定，通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)反映對(duì)所研究的社會(huì)現(xiàn)象中的客觀事物及其狀態(tài)的一種評(píng)價(jià)行為。具有能夠較全面和客觀地“反映”法治的綜合狀況、驗(yàn)證主觀指標(biāo)的非理性程度等優(yōu)點(diǎn)，以及單項(xiàng)測(cè)評(píng)的效度低、單獨(dú)設(shè)計(jì)和收集新的客觀數(shù)據(jù)成本高和客觀數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以保證等缺點(diǎn)。[14]關(guān)于主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的選擇問(wèn)題，目前國(guó)內(nèi)外實(shí)踐主要有三種做法：一是以客觀指標(biāo)為主、主觀指標(biāo)為輔的權(quán)重安排；二是主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)在不同的歷史發(fā)展階段有不同的權(quán)重比例；三是更強(qiáng)調(diào)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的相互驗(yàn)證。[15]

第三，內(nèi)地法治考評(píng)一般指標(biāo)繁雜，并以客觀指標(biāo)及過(guò)程性指標(biāo)為主。當(dāng)前，內(nèi)地大多數(shù)地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系都服務(wù)于體制內(nèi)自上而下的目標(biāo)考評(píng)，具有高度的趨同性?！耙栽u(píng)促建、以考代評(píng)”，使得我國(guó)的法治評(píng)價(jià)內(nèi)容上基本一致，指標(biāo)數(shù)量繁多，可操作性不強(qiáng)，客觀數(shù)據(jù)真實(shí)性遭質(zhì)疑，法治評(píng)估缺乏公信力和科學(xué)性。筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)的法治評(píng)價(jià)在路徑選擇上應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)代法治價(jià)值與理想法治社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合政府的法治職能，以獨(dú)立第三方為評(píng)價(jià)主體，以專(zhuān)家評(píng)議與公眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)為主導(dǎo)，構(gòu)建主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過(guò)程中也應(yīng)注意將指標(biāo)數(shù)量化繁為簡(jiǎn)，增強(qiáng)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性與邏輯性，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿(mǎn)意度導(dǎo)向，注重過(guò)程與結(jié)果的相結(jié)合，關(guān)注評(píng)價(jià)體系的統(tǒng)一性和評(píng)價(jià)對(duì)象的差異性，重點(diǎn)改善指標(biāo)測(cè)量的科學(xué)性與客觀性，使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更具信度和效度。

第四，國(guó)內(nèi)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建欠缺科學(xué)依據(jù)和規(guī)范性流程。指標(biāo)體系作為一種工具和測(cè)量方式，不僅能夠反映法治發(fā)展的狀態(tài)和水平，而且能夠體現(xiàn)法治發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足。2008 年，經(jīng)合組織（OECD） 在《綜合指數(shù)的設(shè)計(jì)手冊(cè)》中曾經(jīng)提到，一個(gè)理想的建構(gòu)步驟與順序包括界定概念框架、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)處理、多元分析、標(biāo)準(zhǔn)化、不確定性和敏感性分析、與其他指數(shù)的關(guān)聯(lián)、分解為基礎(chǔ)指標(biāo)、結(jié)果可視化等環(huán)節(jié)。該手冊(cè)認(rèn)為，指數(shù)建構(gòu)的每個(gè)步驟和階段所作的選擇都將對(duì)其后的步驟及整體結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。[16]而當(dāng)前，國(guó)內(nèi)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)依據(jù)的科學(xué)性均遭到了許多學(xué)者的質(zhì)疑，其評(píng)價(jià)流程也欠缺規(guī)范性。對(duì)此，要使評(píng)價(jià)體系科學(xué)合理，必須結(jié)合政府職能與現(xiàn)代法治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，按照系統(tǒng)性、有效性、可操作性、可比性和獨(dú)立性等基本原則設(shè)計(jì)指標(biāo)，規(guī)范評(píng)價(jià)流程。

指標(biāo)體系作為實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目的的技術(shù)工具決定評(píng)價(jià)的科學(xué)性。同時(shí)受制于評(píng)價(jià)什么，即法治的概念內(nèi)涵。換言之，對(duì)法治的概念界定直接決定評(píng)價(jià)維度（一級(jí)指標(biāo)），影響體系結(jié)構(gòu)。本質(zhì)上，法治指數(shù)是一種數(shù)字化的量化工具和手段，通過(guò)多種數(shù)據(jù)取樣進(jìn)行綜合、疊加、統(tǒng)計(jì)運(yùn)算而獲得相應(yīng)數(shù)值，以衡量和評(píng)估復(fù)雜事物和現(xiàn)象的總體狀況。[17]因此，法治指數(shù)構(gòu)建需要細(xì)化到可以量化的具體指標(biāo)。“具體指標(biāo)是評(píng)價(jià)或測(cè)量對(duì)象的替代物，從而為復(fù)雜概念或觀念提供一個(gè)簡(jiǎn)化的測(cè)量”。[18]具體指標(biāo)是復(fù)雜概念的簡(jiǎn)化，不同國(guó)家或地區(qū)因?qū)Ψㄖ胃拍畹慕缍ú煌瑢?dǎo)致具體指標(biāo)不同。我國(guó)現(xiàn)有的法治評(píng)價(jià)主要關(guān)注的是“法治建設(shè)正在做什么”，而不是“應(yīng)該做什么”；評(píng)價(jià)主體較單一，以政府主導(dǎo)，缺少公眾、社會(huì)代表及專(zhuān)家的參與；評(píng)價(jià)結(jié)果常常局限于表層的打分排名，不能充分地反映法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的質(zhì)量和效果，為此，應(yīng)加強(qiáng)結(jié)果導(dǎo)向，并引入公眾滿(mǎn)意度導(dǎo)向，提升我國(guó)法治建設(shè)的公信力與執(zhí)行力。

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Abstract： Evaluation of rule of law aims to promote the development of the rule of law， which includes evaluation of state ruled by law， evaluation of government ruled by law， and evaluation of society ruled by Law. Index system is regarded as the core problem of the evaluation and decides the scientificity of the evaluation in some ways. Among the domestic evaluation of rule of law， the mainland evaluation can be divided into evaluation of administration by law within the system and the thirdparty evaluation outside the system， which is different from Hong Kong and Taiwan. Due to the different evaluation purposes， concepts and environment conditions， there are large differences in index system construction path， index structure， data and index score standard. The future developmental direction should strengthen result oriented and public satisfaction oriented evaluation contents and index system and reflect the concept of performance evaluation of government ruled by law， which can realize the guide and incentive functions and highlight the value of the rule of law.

Keywords：evaluation of the rule of law； evaluation of administration by law； performance evaluation of government ruled by law； index system