城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的戶籍制度改革

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的戶籍制度改革

摘要：改革開放以來，我國城市化發(fā)展迅速，但是我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的局限性導(dǎo)致人口流動、就業(yè)都存在著一些列問題，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。本文通過當(dāng)前戶籍制度對城市化的影響分析，就戶籍制度的改革措施進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：戶籍；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；人口遷移

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略，城市和農(nóng)村逐漸融合，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、設(shè)施、教育資源等方面都有了較大的改善，但是和城市相比，依然存在較大差距，特別是在就業(yè)、社會保障等方面相對滯后。究其原因，主要是因為城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，把公民劃分成為了城市戶口和農(nóng)村戶口，農(nóng)村和城市戶口存在壁壘，人口不能自由流動，造成城鄉(xiāng)差距越來越大。目前，戶籍制度改革的滯后成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。

1　我國當(dāng)前戶籍制度對城市化的影響

我國現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國的城市化進(jìn)程，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1現(xiàn)行戶籍制度損害了市場經(jīng)濟(jì)秩序。良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序，必然要求勞動力的自由流動，以便為市場主體提供充分、高質(zhì)的人才。新中國成立之初，國家經(jīng)濟(jì)落后，人們生活貧困，城市失業(yè)嚴(yán)峻，大量農(nóng)村人口又涌入城市，國家根本無力負(fù)擔(dān)由此帶來的就業(yè)、住房、食品供應(yīng)等方面的壓力，城鄉(xiāng)矛盾突出。1958年1月9日，我國頒布第一部戶籍制度《戶口登記條例》。該條例明確區(qū)分了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同的戶籍，規(guī)定農(nóng)民不可自由遷徙，城鄉(xiāng)二元戶籍制度從此建立。在過去50多年，現(xiàn)行的戶籍制度對社會主義建設(shè)、人民安居樂業(yè)曾發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，市場經(jīng)濟(jì)所內(nèi)在要求的自由、公平的戶籍秩序卻受到現(xiàn)實制度的阻礙?，F(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)暴露出其嚴(yán)重的不適應(yīng)性。由于農(nóng)民不可自由遷徙、流動，使城市中的大量社會組織、企業(yè)事業(yè)單位得不到充足的人才供給，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這無疑對我國市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和完善是一個很大的障礙，甚至隨時引起社會秩序的不穩(wěn)定。

1.2城鄉(xiāng)差距不斷拉大。我國的戶籍制度不僅僅只是對人口進(jìn)行管理，在它之上還附加了各種的社會保障功能，城鄉(xiāng)之間本都是中華人民共和國公民，但是由于戶口不同，城市和農(nóng)村戶口享受的社會待遇存在著較大的差別。在城市，經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境較好，他們擁有更優(yōu)勢的資源，在就業(yè)、教育等方面都有優(yōu)厚的待遇，但是在農(nóng)村，由于各種資源的匱乏，在享受的社會福利各個方面都不如城鎮(zhèn)居民，只能靠耕種集體土地來維持自己的生計。所以，農(nóng)民的收入和城鎮(zhèn)居民相比差距較大。即使有一部分農(nóng)民進(jìn)城打工，但由于文化素質(zhì)較低，就業(yè)技能薄弱，很難找到一份滿意的工作，從事的都是一些苦、累、臟的工種，收入還較低。另外，戶籍制度是具有承襲的，也就是說父母是農(nóng)民，子女也只能是農(nóng)村戶口，父母是城鎮(zhèn)居民，子女自然也是城鎮(zhèn)戶口。農(nóng)村與城市相比，各方面的生活條件都不如城市，農(nóng)村的小孩如若想擺脫農(nóng)村戶口過上優(yōu)越的生活，那么就要比城市的孩子更加努力。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民收入在不斷提高，但城鄉(xiāng)差距卻越來越大。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大到3倍，但這還只是名義上的差別，對于城市居民而言，他們還享有大量的實物補(bǔ)貼，比如公費醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等，這些對農(nóng)民來說都是沒有的，如果把這些都一起計算，城鄉(xiāng)的差距會更大。盡管影響城鄉(xiāng)差距越來越大的因素有很多，但戶籍制度是其主要因素之一。附著在戶籍制度上的各種社會福利和社會資源分配的不公都進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)收入的差距。

1.3不利于城市社會和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。自上世紀(jì)90年代以來，因務(wù)工經(jīng)商、購租房等原因，戶口登記地與實際居住地不一致的人戶分離人口不斷增加。人戶分離給基層組織的人口管理工作帶來了諸多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，由于人口的流動性，利用現(xiàn)行的戶籍登記制度較難獲得準(zhǔn)確的統(tǒng)計資料，不利于國家在社會保障方面制定相關(guān)政策。第二，農(nóng)村人口進(jìn)入城市之后，由于戶籍不在常住城市，沒有納入到城市管理中，不利于建立良好穩(wěn)定的社會秩序。第三，我國的社會保障和社會福利是以戶口為單位制定的，農(nóng)民工的戶口不在常住城市，就不能和城市居民共享，不能從法律上保護(hù)農(nóng)民工的切身利益。戶籍制度使流動人口人戶分離，這種人戶分離的現(xiàn)象，不利于城市社會和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，不利于國家對國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，不利于城市的健康發(fā)展。

1.4戶籍制度抑制潛在消費行為。由于我國的戶籍制度區(qū)分了城市和農(nóng)村戶口，農(nóng)村人想進(jìn)入城市會受到諸多條件的限制，這就導(dǎo)致農(nóng)村人只能生活在落后的農(nóng)村，祖祖輩輩以種地為生，不能跟隨工業(yè)化進(jìn)程而不斷發(fā)展，戶籍制度抑制潛在消費行為，使國家內(nèi)需市場難以成長。這將嚴(yán)重影響我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化建設(shè)。在農(nóng)村，農(nóng)民收入水平低，消費水平也較低，農(nóng)村人口數(shù)量龐大，造成我國內(nèi)需不足，盡管國家采取了很多措施刺激消費，但由于戶籍制度的限制，始終不能從根本上解決這一問題，這將嚴(yán)重阻礙我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量農(nóng)民也開始進(jìn)入城市務(wù)工，但是由于收入較低，依然生活在城市的邊緣，他們努力工作，卻不再城市里消費，把掙的錢大部分都寄回家里以期改善生活條件。因此，雖然進(jìn)城了但生活方式并沒有太大改變。究其原因，還是因為戶籍制度的壁壘，在制度上把城市和農(nóng)村人口相區(qū)別，城市沒有從根本上接納農(nóng)民工，城市里農(nóng)民享受的就業(yè)待遇、社會福利明顯比不上城市人口，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工作不穩(wěn)定，大多都有臨時的觀念，并沒有完全融入城市生活中，潛在或顯在的職業(yè)排斥使這些農(nóng)民工沒有歸屬感，心理對城市的認(rèn)同感較低。加之工作不穩(wěn)定，較低的收入和較差的社會保障狀態(tài)，更增添了他們的不穩(wěn)定感，降低了他們的消費預(yù)期，很難進(jìn)行正常的投資和消費，使他們更傾向于儲蓄以尋求安全感。

2　我國戶籍制度改革的構(gòu)想

2.1加強(qiáng)法制宣傳，推進(jìn)戶籍制度改革立法。遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代法治國家公民應(yīng)當(dāng)享有的一項基本人權(quán)，我國應(yīng)從憲法上對公民的遷徙自由權(quán)予以根本保證，遷徙自由體現(xiàn)了公民人身自由，已為很多國家的法律和國際條約所規(guī)定。我國在1954年就提出了要確保公民的遷移自由，但由于當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)政治條件的制約，賦予公民的這一項基本權(quán)利并沒有真正付諸實踐。隨著社會發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，使城市不堪重負(fù)，1975年國家取消了允許公民遷移自由的規(guī)定，至今依然沒有恢復(fù)。遷徙自由權(quán)的缺失使中國社會形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的封閉的戶籍管理模式，構(gòu)成了世界罕見的城鄉(xiāng)壁壘。公民尤其是農(nóng)民的遷徙自由權(quán)根本得不到保障。通過憲法確認(rèn)并保護(hù)公民的遷徙自由權(quán)，消除城鄉(xiāng)不同戶口之間的隔離和歧視，已是人心所向、大勢所趨。憲法是我國的根本大法，其他法律法規(guī)便不得與它相違背，以這種形式將公民的遷徙自由權(quán)確定下來，讓農(nóng)民工可以自由選擇任意城市打工，并享有該城市居民一樣的社會待遇，讓農(nóng)民的遷移自由權(quán)得到法律的保護(hù)。一旦有地方政府出于對本地戶口居民利益的保護(hù)，提高城市準(zhǔn)入門檻，便可考察他是否和憲法違背。

2.2盡快剝離現(xiàn)行戶籍制度附帶的社會福利和其它社會特權(quán)，還戶籍制度人口管理的本色。改革戶籍制度，不是取消戶籍登記管理，關(guān)鍵是消除戶籍制度帶來的城鄉(xiāng)之間社會福利、經(jīng)濟(jì)、政治上的區(qū)別，促進(jìn)教育、衛(wèi)生、就業(yè)等相關(guān)社會保障制度改革。我國最初開始建立戶籍制度主要是登記統(tǒng)計人口基本信息，如個人基本情況、家庭住址等，以此來確定公民身份。但是隨著社會發(fā)展，戶籍制度的功能發(fā)生了較大變化，除了依然可以進(jìn)行人口登記，一些社會保障措施，如教育、醫(yī)保等公共政策也附著在上面，造成城鄉(xiāng)之間社會福利不均衡。如今，要逐步剔除附著在戶籍上的不合理制度，平等對待進(jìn)城落戶居民和城鎮(zhèn)居民享有的權(quán)利和義務(wù)，卻障礙重重。因此，必須讓戶籍回歸其本有的公民信息登記功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口可以自由遷徙，人口權(quán)利平等，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。

2.3建立全國統(tǒng)一的戶口登記管理制度，真正實現(xiàn)公民身份的平等。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，將我國居民戶口劃分成為了城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，兩種戶口在社會保障、社會福利等方面是不均衡的。因此，必須加快推進(jìn)戶籍登記管理制度的改革。目前，在申報戶口過程中會有很多限制條件，應(yīng)打破壁壘，取消這些限制條件，以常居住地登記戶口，使戶口登記真實反映居民居住狀況以及城市化水平。

2.4加大公共服務(wù)體系改革力度，建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)保障體系。由于城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度存在，城市和農(nóng)村的公共服務(wù)體系存在較大差別，兩者之間不均等，造成城鄉(xiāng)差別越來越大。因此，必須加大力度推進(jìn)公共服務(wù)體系的改革，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)保障體系。各級財政部門應(yīng)加大財政投入，調(diào)動社會資源籌集資金，推進(jìn)在教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化體育等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)均等化，使農(nóng)村人口也能共享城市優(yōu)勢公共資源，城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。主要可以從以下幾方面開展工作：第一，應(yīng)優(yōu)先推動教育資源的均衡發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，教育資源匱乏，應(yīng)加大財政力度在農(nóng)村教育資源的投入，普及九年義務(wù)教育，提供各種扶助政策鼓勵大學(xué)生畢業(yè)后回農(nóng)村任教，推動建立各種幫困助學(xué)工程，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，認(rèn)真解決好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)的問題，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生都上得起學(xué)。第二，建立就業(yè)促進(jìn)政策，完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)促進(jìn)體系。根據(jù)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需求，建立體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，加大對農(nóng)民就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)，提升技能型人才培養(yǎng)能力和水平，滿足經(jīng)濟(jì)社會對高素質(zhì)勞動者和技能型人才的需要，積極為勞動者創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。第三，完善農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村在社會保險、社會福利、社會救助等方面相對城市都具有一定的差距，因此必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，加大農(nóng)村社保的投入力度，使農(nóng)村享有的養(yǎng)老保險、最低生活保障制度能和城市同步，并完善農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度，解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題。第四，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源配置。加強(qiáng)重大疾病防控，健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，重點推進(jìn)公共資源配置向農(nóng)民、低收入群體傾斜，向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)傾斜，加快城鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量，深化衛(wèi)生服務(wù)機(jī)制的改革。

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401320重慶工商大學(xué)融智學(xué)院

喻小倩