基于資源環(huán)境統(tǒng)籌下的“多規(guī)合一”試點(diǎn)建設(shè)
—以河南省獲嘉縣為例

李王鋒，毛磊，吳振福，季海波，許杰玉，張婷，趙曉飛（1.北京清控人居環(huán)境研究院生態(tài)環(huán)境研究中心，北京 10008；2. 北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院生態(tài)環(huán)境所，北京 100085；. 獲嘉縣人民政府，河南 獲嘉 45800 ）

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基于資源環(huán)境統(tǒng)籌下的“多規(guī)合一”試點(diǎn)建設(shè)
—以河南省獲嘉縣為例

李王鋒1，2*，毛磊1，2，吳振福3，季海波1，2，許杰玉1，2，張婷1，2，趙曉飛1，2
（1.北京清控人居環(huán)境研究院生態(tài)環(huán)境研究中心，北京 100083；2. 北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院生態(tài)環(huán)境所，北京 100085；3. 獲嘉縣人民政府，河南 獲嘉 453800 ）

摘 要“多規(guī)合一” 是一項(xiàng)從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)的市縣規(guī)劃體制改革，河南省獲嘉縣作為全國(guó)28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市之一，是欠發(fā)達(dá)平原農(nóng)業(yè)區(qū)小城市的典型代表。本文深入分析了獲嘉縣多規(guī)并存的沖突與差異、資源環(huán)境與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)在考慮生態(tài)環(huán)境空間約束與資源承載的前提下，突出生態(tài)環(huán)境的基本制約與保障作用，提出從底線控制、規(guī)模約束、環(huán)境保障三方面體現(xiàn)市縣多規(guī)融合，從規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、空間布局、信息平臺(tái)、管理機(jī)制五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，并給出了多規(guī)融合調(diào)整策略。

關(guān)鍵詞多規(guī)合一；資源環(huán)境；規(guī)劃協(xié)調(diào)；試點(diǎn)建設(shè)；獲嘉縣

*責(zé)任作者：李王鋒（1978—），男，高級(jí)工程師，碩士，北京清控人居環(huán)境研究院副院長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水系統(tǒng)和能源規(guī)劃設(shè)計(jì)等，E-mail: lwf@bjenv.com。

引言

“多規(guī)合一”是國(guó)家推進(jìn)市縣規(guī)劃體制改革的切入點(diǎn)。2003年10月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式啟動(dòng)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)［1］。但“三規(guī)合一”并沒(méi)有將環(huán)境承載力與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求作為規(guī)劃基礎(chǔ)性約束因素，且技術(shù)規(guī)范和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。為更加突出生態(tài)環(huán)境的基本制約與保障作用［2］，2014年，中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議明確要求加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。同年12月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)），提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。這套“四規(guī)合一”方案相比于2003年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)啟動(dòng)的6個(gè)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，更加突出生態(tài)環(huán)境的制約與保障作用，被稱為生態(tài)文明下的“多規(guī)合一”2.0版本。2.0版本提出在同一時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、方法體系下，促進(jìn)各部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面探討、協(xié)商，突出生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)制約與保障作用，建立用地規(guī)?？刂凭€、生態(tài)控制線，開(kāi)展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，統(tǒng)籌空間資源，促進(jìn)發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)性［3-5］。在此背景下，獲嘉縣作為河南省唯一試點(diǎn)縣入選全國(guó)28個(gè)試點(diǎn)之一。獲嘉縣作為欠發(fā)達(dá)平原農(nóng)業(yè)區(qū)小城市的典型代表，深入剖析平原農(nóng)業(yè)區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題，因地制宜提出空間布局優(yōu)化、規(guī)劃體制改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)及資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展策略，為平原地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)“多規(guī)合一”工作的開(kāi)展提供有益示范，并為全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)工作提供有力支撐。

1　獲嘉縣開(kāi)展“多規(guī)合一”的意義與現(xiàn)狀問(wèn)題

1.1獲嘉縣開(kāi)展“多規(guī)合一”的意義與典型

獲嘉縣作為欠發(fā)達(dá)平原農(nóng)業(yè)區(qū)小城市的典型代表，在河南省及我國(guó)中部地區(qū)均具有典型性和代表性。全縣總面積473km2，在28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市中最小。獲嘉縣承擔(dān)著糧食生產(chǎn)的重要任務(wù)，新鄉(xiāng)市下分的耕地保有量控制指標(biāo)為333.5km2，占獲嘉國(guó)土面積的71%，致使耕地保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間擴(kuò)張的突出矛盾在獲嘉縣集中體現(xiàn)。其次，獲嘉縣經(jīng)濟(jì)總量小，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求強(qiáng)烈。近幾年雖然二產(chǎn)增長(zhǎng)迅速，已形成以縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和亢村、樓村專業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)的工業(yè)發(fā)展格局，但工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，尚處在初級(jí)發(fā)展階段。再次，獲嘉縣是河南省新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)縣，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，吸引農(nóng)民集中居住，社區(qū)建設(shè)有效改善了農(nóng)村居住環(huán)境，全縣219個(gè)行政村規(guī)劃為29個(gè)社區(qū)，目前已經(jīng)啟動(dòng)19個(gè)，但縣內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)資金缺乏，導(dǎo)致全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展動(dòng)力不足。同時(shí)，獲嘉縣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，境內(nèi)共產(chǎn)主義渠的水質(zhì)在進(jìn)入獲嘉縣境內(nèi)時(shí)已經(jīng)屬劣V類，氨氮濃度還在逐年上升，在共產(chǎn)主義渠出境斷面由于獲嘉縣沿岸污染物的排入，各類污染物的濃度都有不同程度的上升，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是獲嘉縣無(wú)法回避的問(wèn)題。

因此，獲嘉縣作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)，進(jìn)一步梳理本縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多方面規(guī)劃，深入本縣實(shí)際，發(fā)掘自身發(fā)展動(dòng)力，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間科學(xué)開(kāi)發(fā)利用，破解耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心矛盾；同時(shí)有助于完善城市總體規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌城市功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

通過(guò)“多規(guī)合一”摸清獲嘉縣承載力基礎(chǔ)，利用已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在承載力范圍內(nèi)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，不斷提升工業(yè)質(zhì)量和效率，科學(xué)發(fā)展，以保障獲嘉縣工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

1.2獲嘉縣現(xiàn)狀突出問(wèn)題

1.2.1多規(guī)并存的沖突與差異

城市現(xiàn)有規(guī)劃體系基于不同規(guī)劃法理和不同事權(quán)部門(mén)而建立，主要類型有發(fā)改部門(mén)編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，住建部門(mén)編制的城市總體規(guī)劃，國(guó)土部門(mén)編制的土地利用規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)編制的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實(shí)施年限、空間布局、發(fā)展規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、表達(dá)精度等各個(gè)方面。獲嘉縣目前現(xiàn)有規(guī)劃的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在規(guī)劃體系的不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一、空間布局的不統(tǒng)一、信息平臺(tái)的不統(tǒng)一以及管理機(jī)制的不統(tǒng)一五個(gè)方面。

（1）規(guī)劃體系的不統(tǒng)一。獲嘉縣城市總體規(guī)劃（2012—2020）（以下簡(jiǎn)稱“總規(guī)”）、獲嘉縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）（以下簡(jiǎn)稱“土規(guī)”）、獲嘉縣（舊城區(qū)、城西新區(qū)、城南新區(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃（2013—2020）（以下簡(jiǎn)稱“詳規(guī)”）對(duì)中心城區(qū)的定義差別較大。用地邊界差異明顯，建設(shè)用地總量顯著不同，基準(zhǔn)年不統(tǒng)一。指標(biāo)體系方面，環(huán)境保護(hù)“十二五”側(cè)重于生態(tài)環(huán)境提升，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展則側(cè)重于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的指標(biāo)體系也不盡一致。

（2）標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一。獲嘉縣土規(guī)與總規(guī)用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，交通用地方面，土規(guī)將水利交通計(jì)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地，而總規(guī)將道路分別計(jì)入城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、區(qū)域交通用地；綠地方面，土規(guī)將防護(hù)綠地、公園綠地算作林地，總規(guī)將防護(hù)綠地計(jì)入城市建設(shè)用地，兩者的統(tǒng)計(jì)差異是造成建設(shè)用地規(guī)模差異的重要原因。總規(guī)中城鄉(xiāng)用地屬性和土規(guī)中城鄉(xiāng)用地屬性中有若干用地對(duì)應(yīng)大類混亂或者沒(méi)有對(duì)應(yīng)，總規(guī)用地主要分為兩大類，土規(guī)用地主要分為三大類，如農(nóng)村道路用地在土規(guī)中劃入農(nóng)用地中，而在總規(guī)中劃為城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地。

（3）空間布局的不統(tǒng)一。獲嘉縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃用地布局突破土規(guī)劃定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界較大。疊加分析土規(guī)允許建設(shè)用地和全縣規(guī)劃建設(shè)用地，其中土規(guī)允許建設(shè)用地面積占疊加總建設(shè)用地面積的63.7%，全縣規(guī)劃建設(shè)用地占疊加后總建設(shè)用地面積的62.5%。土規(guī)和城市規(guī)劃建設(shè)用地疊合部分占總建設(shè)用地面積的38.3%。由此可見(jiàn)，土規(guī)允許建設(shè)用地和全縣規(guī)劃建設(shè)用地位置上存在差異。與土規(guī)對(duì)比分析，照鏡鎮(zhèn)和西工區(qū)建設(shè)用地突破最大，占用基本農(nóng)田面積7.84km2，占用一般耕地面積2.84km2。

（4）信息平臺(tái)的不統(tǒng)一。獲嘉縣在信息統(tǒng)一平臺(tái)的構(gòu)建上還比較落后，基本上是各部門(mén)處理各部門(mén)業(yè)務(wù)，不能實(shí)現(xiàn)政務(wù)、監(jiān)管、數(shù)據(jù)互通。各個(gè)規(guī)劃間缺少動(dòng)態(tài)評(píng)估和維護(hù)，規(guī)劃審批各成一體，信息不暢，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施沖突且管控不到位。

（5）管理機(jī)制的不統(tǒng)一?，F(xiàn)有規(guī)劃的主管部門(mén)、規(guī)劃類型、規(guī)劃特性等方面均不一致，現(xiàn)有部門(mén)規(guī)劃條塊分割，前期信息不對(duì)稱，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容重疊，規(guī)劃結(jié)果存在矛盾。

1.2.2資源環(huán)境與發(fā)展的不協(xié)調(diào)

獲嘉縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，2014年獲嘉縣生產(chǎn)總值達(dá)到91.4億元，比“十一五”初期增長(zhǎng)了2倍。1991—2014年，生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率經(jīng)歷了波動(dòng)增長(zhǎng)、持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)等階段，進(jìn)入“十一五”之后生產(chǎn)總值年均增速約為10%?；?009年、2013年兩期的土地利用數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)四年間獲嘉縣城鄉(xiāng)用地邊界呈現(xiàn)大幅擴(kuò)張趨勢(shì)。與2009年土地利用情況相比，2013年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)16%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增長(zhǎng)4%。但農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍然呈現(xiàn)出粗放利用的狀況。人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加為194.0km2，高于國(guó)家規(guī)定的農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)150m2。

但獲嘉縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土開(kāi)發(fā)與環(huán)境質(zhì)量改善呈負(fù)相關(guān)：根據(jù)環(huán)保局2011—2014年對(duì)縣域內(nèi)主要水系共產(chǎn)主義渠入境斷面和出境斷面的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)（圖1）可以看出，共產(chǎn)主義渠的水質(zhì)在進(jìn)入獲嘉縣境內(nèi)時(shí)已經(jīng)屬劣V類，氨氮濃度還在逐年上升；在共產(chǎn)主義渠出境斷面由于獲嘉縣沿岸污染物的排入，各類污染物的濃度都有不同程度的上升。2014年共產(chǎn)主義渠獲嘉出境斷面COD年平均值為39.38mg/L，氨氮年平均值為6.59 mg/L，可以看出2014年共產(chǎn)主義渠獲嘉入境出境斷面不達(dá)標(biāo)。

圖1　2011—2014年共產(chǎn)主義渠監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)

2　“多規(guī)合一”的思路與發(fā)展戰(zhàn)略

2.1規(guī)劃思路

為解決多種規(guī)劃交叉、空間資源配置沖突、管控不到位的本質(zhì)問(wèn)題，在“多規(guī)合一”1.0版本的基礎(chǔ)上，考慮生態(tài)環(huán)境的空間約束與資源承載，突出生態(tài)環(huán)境的基本制約與保障作用。“多規(guī)合一”2.0版本從底線控制、規(guī)模約束、環(huán)境保障三個(gè)方面體現(xiàn)市縣多規(guī)融合，創(chuàng)建水、林、田、城和諧一體的城市發(fā)展格局?！岸嘁?guī)合一”的技術(shù)框架如圖2所示。

2.2底線控制：以空間約束為基，劃定城市發(fā)展底線

確立生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃理念，劃定人與自然的關(guān)系，提升生態(tài)管制的規(guī)劃地位。明確各類規(guī)劃紅線，消除生態(tài)林地、基本農(nóng)田因?yàn)槌鞘虚_(kāi)發(fā)建設(shè)而不斷被蠶食的可能，劃定生態(tài)控制紅線，落實(shí)耕地保護(hù)紅線，從規(guī)劃上強(qiáng)化生態(tài)空間保護(hù)紅線的基礎(chǔ)性約束性地位。

圖2　“多規(guī)合一”的技術(shù)框架

環(huán)保部發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》為生態(tài)空間保護(hù)紅線的劃定提供了技術(shù)支撐，提升了生態(tài)紅線的科學(xué)性、合理性和可操作性。生態(tài)紅線的劃定應(yīng)基于區(qū)域生態(tài)資源的空間分布現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然稟賦等的實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮生態(tài)功能重要性、生態(tài)敏感性/脆弱性以及人為約束等多重影響，明確生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與重點(diǎn)，確定生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域，作為生態(tài)紅線劃定的基本空間要素。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性等級(jí)，確立生態(tài)紅線保護(hù)等級(jí)，實(shí)行差別化管理，有利于協(xié)調(diào)保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的矛盾，強(qiáng)化保護(hù)力度。獲嘉作為農(nóng)業(yè)大縣，耕地面積占國(guó)土面積的77.4%，承擔(dān)著國(guó)家糧食安全的重任，這一基本縣情決定了生態(tài)空間局促。最終確定獲嘉縣一級(jí)紅線管控區(qū)為河流渠系，南水北調(diào)引水渠，地下飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)等，面積為3.01km2，占縣域國(guó)土面積的0.64%；二級(jí)紅線管控區(qū)為河流渠系防護(hù)廊道、林木保護(hù)區(qū)、地下飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、同盟山風(fēng)景名勝區(qū)等，面積為25.62km2，占縣域國(guó)土面積的5.45%。

劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)是國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)工作提出的更新、更高要求。根據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田，全面提升基本農(nóng)田保護(hù)水平，努力實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)并重、數(shù)量與質(zhì)量并重、生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重。強(qiáng)化基本農(nóng)田的保護(hù)力度，把耕地質(zhì)量等級(jí)達(dá)到獲嘉縣平均水平以上的現(xiàn)有耕地和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定的其他應(yīng)劃為和優(yōu)先劃為但尚未劃入的耕地劃為基本農(nóng)田進(jìn)行永久保護(hù)。獲嘉縣耕地保護(hù)紅線面積為370.1km2，占縣域國(guó)土面積的78.1%，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，嚴(yán)格禁止生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)侵占基本農(nóng)田。

2.3規(guī)模約束：以資源控制為尺，確定城市發(fā)展規(guī)模

以市縣資源承載能力為前提確定城市發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)防城市無(wú)序增長(zhǎng)。通過(guò)可利用水資源、適宜建設(shè)土地資源計(jì)算承載最大城市人口規(guī)模，為土地利用調(diào)整方式指明方向，做到以資源定規(guī)模。

以集約利用新鮮水資源，高效利用非常規(guī)水資源，有效保護(hù)地下水資源為原則，逐步實(shí)現(xiàn)地下采補(bǔ)平衡，同時(shí)結(jié)合水資源評(píng)價(jià)、引黃調(diào)蓄工程合理論證區(qū)域可利用水資源總量，通過(guò)可利用水資源總量確定未來(lái)城市發(fā)展規(guī)模。獲嘉縣可利用水資源為引黃水、南水北調(diào)水與地下水，規(guī)劃優(yōu)先利用地表水，合理利用淺層地下水，保護(hù)中深層地下水，在確保獲嘉縣淺層地下水開(kāi)發(fā)強(qiáng)度低于25%的前提下，近期和遠(yuǎn)期可承載人口分別約為53萬(wàn)人和55萬(wàn)人。

土地資源承載力是綜合考慮地形地貌特征、自然生態(tài)條件和基本農(nóng)田約束等因素，借助3S技術(shù)，對(duì)區(qū)域土地利用適宜性進(jìn)行評(píng)估，在保障生態(tài)安全的前提下，識(shí)別市縣可利用土地資源總體規(guī)模和空間布局。基于土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合可利用土地資源實(shí)際情況，明確城市土地利用調(diào)整策略和方向。獲嘉縣適宜建設(shè)用地為116.3km2，占獲嘉縣總面積的24.7%，其中適宜建設(shè)用地的70%主要分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。土地利用調(diào)整的路徑應(yīng)以建設(shè)用地增減掛鉤為原則，采用城鄉(xiāng)人地雙向調(diào)控模式，結(jié)合新農(nóng)村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)逐步整合農(nóng)村居民點(diǎn)，提高國(guó)土資源利用效率。

2.4環(huán)境保障：以環(huán)境質(zhì)量為規(guī)，優(yōu)化城市發(fā)展結(jié)構(gòu)

以環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)，結(jié)合本地環(huán)境質(zhì)量，合理確定市縣環(huán)境容量。利用多要素耦合的流域水環(huán)境模型系統(tǒng)，針對(duì)陸地、水體、水文和多指標(biāo)污染物特征，確定主要水污染物排放限值?；凇耙粋€(gè)大氣”的環(huán)境容量核定理念，利用WRF-CAMx第三代空氣質(zhì)量模型，分析細(xì)顆粒物達(dá)標(biāo)情況下，主要大氣污染物排放限值。結(jié)合主要污染物排放約束，以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)總量管控與環(huán)境準(zhǔn)入，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為調(diào)控城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的重要參考，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展。

從計(jì)算結(jié)果可以看出，獲嘉縣污染物排放總量超出區(qū)域水環(huán)境容量（表1），大氣主要污染物排放量符合減排控制目標(biāo)和大氣環(huán)境容量（表2）。但經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，在縣南部和照鏡鎮(zhèn)北部形成兩片化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，化工行業(yè)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也存在一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且化工區(qū)內(nèi)以及化工區(qū)周邊均有居民區(qū)，化工區(qū)的事故風(fēng)險(xiǎn)對(duì)周邊居民生命及財(cái)產(chǎn)也具有威脅。

表1　污染排放與水環(huán)境容量對(duì)比

表2　污染排放與大氣環(huán)境容量對(duì)比

對(duì)于產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展市縣，應(yīng)結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量研究結(jié)果，約束產(chǎn)業(yè)污染排放總量和強(qiáng)度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單（表3）。獲嘉縣重點(diǎn)對(duì)水泥、化工、石化等行業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核。通過(guò)生產(chǎn)工藝的升級(jí)改造、產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸、環(huán)保設(shè)施的完善與建設(shè)，從源頭減少?gòu)U物的產(chǎn)生。

嚴(yán)格園區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入，實(shí)行園區(qū)污染物排放總量控制。園區(qū)入園項(xiàng)目必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求（表4），采用清潔生產(chǎn)技術(shù)及先進(jìn)的技術(shù)裝備，同時(shí)對(duì)特征化學(xué)污染物采取有效的治理措施，確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。明確園區(qū)污染物的排放總量，將園區(qū)總量指標(biāo)和項(xiàng)目總量指標(biāo)作為入園項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件。

表3　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單

表4　排污企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入控制要求

3　多規(guī)差異調(diào)整策略

3.1現(xiàn)狀與規(guī)劃沖突調(diào)整策略

對(duì)于現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃建設(shè)用地布局的差異，應(yīng)在充分論證現(xiàn)狀空間發(fā)展合理性基礎(chǔ)上，做出調(diào)整判斷（圖3）。若現(xiàn)狀空間布局對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)有侵占，同時(shí)侵占面積較大，對(duì)區(qū)域糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全構(gòu)成威脅，應(yīng)根據(jù)土地利用規(guī)劃的要求恢復(fù)原有用地性質(zhì)；若未造成事實(shí)侵占或侵占面積較小，同時(shí)已有項(xiàng)目承載了推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)重要任務(wù)，應(yīng)通過(guò)“多規(guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃協(xié)調(diào)用地布局。

3.2規(guī)劃間沖突調(diào)整策略

對(duì)規(guī)劃建設(shè)用地認(rèn)定不同的差異，以尊重合法建設(shè)用地為原則，結(jié)合用地統(tǒng)一分類策略進(jìn)行差異處理，確定用地布局；建設(shè)用地圖斑邊界的微小差異，在規(guī)劃編制過(guò)程中以土地利用規(guī)劃為基準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際需要統(tǒng)一調(diào)整；對(duì)于土地利用規(guī)劃建設(shè)用地空間布局和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目用地安排不同，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、其他規(guī)劃重大項(xiàng)目與建設(shè)用地布局所產(chǎn)生的差異，需以市縣資源環(huán)境承載能力分析結(jié)果為基礎(chǔ)，同時(shí)召集市縣相關(guān)部門(mén)討論研究，協(xié)調(diào)建設(shè)用地空間布局，合理調(diào)整圖斑差異，為市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)預(yù)留彈性空間。規(guī)劃間差異調(diào)整策略如圖4所示。

圖4　規(guī)劃間差異調(diào)整策略

4　五項(xiàng)統(tǒng)一保障體系

“多規(guī)合一”2.0版本從統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一空間布局、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一管制機(jī)制五項(xiàng)統(tǒng)一保障體系出發(fā)，解決市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、土地利用等核心問(wèn)題。

（1）統(tǒng)一規(guī)劃體系。統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和相關(guān)規(guī)劃的特點(diǎn)，明確獲嘉縣“多規(guī)合一”工作的范圍，規(guī)劃期限、指標(biāo)體系。以市縣資源稟賦為基礎(chǔ)，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有所改善并逐步良好為前提，統(tǒng)籌全縣經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的發(fā)展需求，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)、資源利用效率、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)四個(gè)方面構(gòu)建規(guī)劃指標(biāo)體系。

（2）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。根據(jù)土地利用和城市規(guī)劃相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合市縣實(shí)際情況，綜合考慮“多規(guī)合一”

的戰(zhàn)略統(tǒng)籌性和可實(shí)施性，將土地利用分類劃分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地，并協(xié)調(diào)國(guó)土和規(guī)劃用地分類進(jìn)行小類劃分。利用市縣土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)疊加區(qū)域最新遙感影像作為工作底圖，整合土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)，拼合市縣總體規(guī)劃、重點(diǎn)片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃用地方案，統(tǒng)一數(shù)據(jù)坐標(biāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)空間數(shù)據(jù)有效疊加，作為統(tǒng)一空間布局的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

（3）統(tǒng)一空間布局。充分落實(shí)底線思維，生態(tài)用地優(yōu)先保障，基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)，建設(shè)用地有序增長(zhǎng)，優(yōu)化土地利用布局，提高土地利用效率，劃定縣域“生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)村建設(shè)空間”。生態(tài)保護(hù)空間主要用于生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保育。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間：面積主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，包括永久基本農(nóng)田紅線區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)。城鎮(zhèn)村建設(shè)空間是承載人口居住、從事工商業(yè)活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、重點(diǎn)項(xiàng)目布局的主要區(qū)域。

（4）統(tǒng)一信息平臺(tái)。建立信息聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大項(xiàng)目、土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等空間等業(yè)務(wù)子系統(tǒng)。依托工作信息平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫(kù)，整合各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)接口數(shù)據(jù)，基于發(fā)展總體規(guī)劃“一張藍(lán)圖”規(guī)劃成果，建立具有電子政務(wù)、綜合監(jiān)管、共享互通等功能的綜合化信息服務(wù)。

（5）統(tǒng)一管理機(jī)制。建立支撐“多規(guī)合一”運(yùn)行的管理機(jī)制。完善建設(shè)項(xiàng)目生成機(jī)制，結(jié)合信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，打造項(xiàng)目選址、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、用地審批的一站式服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)間無(wú)縫連接。完善規(guī)劃控制線管控機(jī)制，通過(guò)制定政府規(guī)章等形式規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和延續(xù)性。完善“一張藍(lán)圖”和“一個(gè)平臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌專項(xiàng)規(guī)劃編制審查模式，完善業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的監(jiān)督、考核和監(jiān)管機(jī)制。

5　結(jié)論與展望

“多規(guī)合一”是從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)角度推進(jìn)的規(guī)劃體系改革，如何有效地將“多規(guī)合一”應(yīng)用于實(shí)踐，未來(lái)需從如下兩個(gè)層面完善：首先從法律層面明確“多規(guī)合一”在我國(guó)規(guī)劃體系中的作用與地位，確立審批主體、審批流程、實(shí)施主體等，統(tǒng)一細(xì)化編制導(dǎo)則和細(xì)則。其次細(xì)化相關(guān)政策方案，如土地利用規(guī)劃編制與審批機(jī)制，生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)等配套支撐政策。

“多規(guī)合一”2.0版本更是突出了生態(tài)環(huán)境的基本制約與保障作用，落實(shí)底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展空間，優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)。做到以空間約束為基，劃定城市發(fā)展底線；以資源控制為尺，確定城市發(fā)展規(guī)模；以環(huán)境質(zhì)量為規(guī)，優(yōu)化城市發(fā)展結(jié)構(gòu)。從規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、空間布局、信息平臺(tái)、管理機(jī)制五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)市縣的多規(guī)融合。

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The Pilot Project Construction of Multiple Planning Integration Based on Integrally-Planned Development of Resources and Environment: Taking Huojia County as an Example

LI Wangfeng1，2*， MAO Lei1，2， WU Zhenfu3， JI Haibo1，2， XU Jieyu1，2， ZHANG Ting1，2， ZHAO Xiaofei1，2
（1. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Holdings Environment Settlements Institute， Beijing 100083；2. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Tongheng Urban Planning and Design Institute， Beijing 100085；3. The People’s Government of Huojia County， Huojia County 453800 ）

Abstract:Multiple planning integration is planning system reform of cities and counties driving by national top design. As one of the 28 pilot cities， Huojia County is typical case of under-development and agricultural districts. The paper analyzed the main problems of the urban development and construction， including conflicts and differences among multiple-planning，discordance between resources-environment and urban development. At the same time， the paper highlighted the checks and security of ecological environment under space constraints and resources carrying. In the end ， the paper proposed reflecting multiple-planning coordination from bottom line control， scale constraint and environment guarantee and realizing multipleplanning coordination from spatial arrangement， information platform and management mechanism. Besides， the paper provided strategy adjustments of multiple-planning coordination.

Keywords:multiple planning integration； resources and environment； planning and coordination； pilot project for construction； Huojia County

中圖分類號(hào)：X321；TU982.2

文章編號(hào)：1674-6252（2016）03-0035-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.035

作者簡(jiǎn)介：毛磊（1981—），男，工程師，碩士，北京清控人居環(huán)境研究院生態(tài)環(huán)境所副所長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃、水系統(tǒng)規(guī)劃、資源能源利用規(guī)劃等。