新經(jīng)濟(jì)背景下如何實(shí)現(xiàn)中國土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展

劉巖

摘 要：中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過高速發(fā)展之后，進(jìn)入了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)，對(duì)于社會(huì)有了一個(gè)階段性與戰(zhàn)略性的定們，從而為構(gòu)建小康社會(huì)提供了重要的實(shí)現(xiàn)途徑，因而對(duì)于我國土地管理制度的創(chuàng)新顯得更為重要。

關(guān)鍵詞：新經(jīng)濟(jì)；中國土地；管理制度；創(chuàng)新發(fā)展

作為有著“農(nóng)業(yè)大國”之稱的中國，土地既是最為重要的也是最根本的一種資源，早在上個(gè)世紀(jì)八十年代開始，就已經(jīng)實(shí)行了土地管理制度，但隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，在實(shí)施土地管理制度過程中漸漸的出現(xiàn)諸多的問題，需要不斷的對(duì)其制度改善，從而促進(jìn)在新經(jīng)濟(jì)背景下，我國土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展。

一、目前中國的土地管理制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）對(duì)土地管理缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃

在我國目前的土地管理制度過程中，往往只注重短期的利益，而忽略了對(duì)土地的長期發(fā)展利益，從而形成一種對(duì)土地進(jìn)行無節(jié)制的利用，對(duì)于土地的管理，應(yīng)當(dāng)既要滿足當(dāng)代人的使用需求，也要為后代的利益所考慮。

（二）忽略環(huán)境生態(tài)問題

在最近幾年的發(fā)展過程中，由于對(duì)土地的過度開發(fā)利用，從而導(dǎo)致了人與自然的平衡，引發(fā)了一定的生態(tài)危機(jī)，嚴(yán)重的影響到了我們的生存與發(fā)展，并且沒有采取相應(yīng)的措施與改善方法。

（三）土地管理制度的不完善

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地管理制度呈現(xiàn)出不健全、不完善的形態(tài)，如比較明顯的就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問題，對(duì)于集體所有權(quán)的行駛不夠明確，從而對(duì)農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)業(yè)起到了一定的限制。

二、中國的土地管理中產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)建立起比較完善的土地管理制度，而目前我國的土地實(shí)行著社會(huì)主義公有制，成為了土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)，對(duì)于土地的管理，主要體現(xiàn)在了土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新方面。

（一）城市有償使用的制度

在1980年之前，我國的城市土地是實(shí)行一種無償、無限期、無流動(dòng)的土地管理制度，然而在1987年開始，最先由一些試點(diǎn)開始實(shí)行征收土地使用費(fèi)，如深圳，并且頒布了相關(guān)的法律，其中明確規(guī)定了土地使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓，并且對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂、金融、住宅等不同的經(jīng)營用地的有償制度。這種制度的建立成為了我國土地管理制度中的最大創(chuàng)新制度，為我國的土地管理發(fā)展起到了不可替代的關(guān)鍵性作用。

（二）產(chǎn)權(quán)分離，建立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)制度

對(duì)于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變革，從農(nóng)民私有制到集中統(tǒng)一使用制度，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，在1982年實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，使得所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生了分離，有效的提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，再到1995年時(shí)，相關(guān)法律明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)可以依法有償轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的二次分離。這種產(chǎn)權(quán)分離的制度，使得我國農(nóng)村土地管理制度有了一個(gè)根本性的創(chuàng)新，在解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的同時(shí)，有效的確保了農(nóng)民的利益。

（三）實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)原則，建立集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

在我國的很多城市都開始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)與研究，并且得到了大力支持，這一制度將有效的推進(jìn)了對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)以及完成城鄉(xiāng)一體化的以一次重要?jiǎng)?chuàng)新。如在1996年蘇州市就頒布了有關(guān)當(dāng)?shù)貙?duì)于農(nóng)村集體相聚量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)條例，并且把其集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。

三、土地市場管理制度的創(chuàng)新

（一）建立一種城市土地儲(chǔ)備與出讓供給制度

土地的儲(chǔ)備制度是在實(shí)施城市土地管理與經(jīng)營過程中的重要制度之一，同時(shí)也是我國城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我國第一家的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立。而國家早在2007年就已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，從而把土地儲(chǔ)備制度上升到法律的層面上，為我國的土地管理規(guī)范化提供了制度保障。并且這種制度已經(jīng)成了了我國城市土地開發(fā)與房地產(chǎn)開發(fā)的首要管理制度。

（二）集體建設(shè)用地與指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場體系的創(chuàng)建

在2008年第十七屆三中全會(huì)中提出，要漸漸的建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并且對(duì)于同地同權(quán)的概念進(jìn)行明確化，指出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的改革方向。而在同年的10月，在成都與重慶分別產(chǎn)生了我國第一家的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所與農(nóng)村土地交易所，第一次創(chuàng)建了集體建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)交易的市場。

（三）健全土地市場管理制度

從改革開放期初土地管理制度的建立，經(jīng)過多年的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)漸漸的形成了自己的土地市場結(jié)構(gòu)體系，并且建立起了比較完善的土地市場管理制度，如交易的主體、對(duì)象、價(jià)格、信息等多個(gè)方面。

四、保護(hù)耕地的土地管理制度

對(duì)于耕地的保護(hù)既是我國土地管理的首要任務(wù)，也是土地進(jìn)行合理利用的管理重點(diǎn)。在土地管理制度實(shí)施過程中，我國采取了以下幾種措施。

（一）建立起最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

根據(jù)我國的耕地保護(hù)制度的形成以及發(fā)展過程，可以分為弱保護(hù)期、較強(qiáng)保護(hù)期、強(qiáng)保護(hù)期與嚴(yán)格保護(hù)期，其中嚴(yán)格保護(hù)期是從2004年開始到至今，制度的建立核心就是對(duì)農(nóng)田的保護(hù)制度、以及用途管理制度、耕地的占補(bǔ)平衡制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的掛鉤制度等這些方面。早在1986年國家就通過相關(guān)的法律法規(guī)，明確的提出了，把珍惜與合理利用每一寸土地，并且要落實(shí)保護(hù)好耕地作為我國的基本國策；在1994年國務(wù)院審議通過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，這一法律條例標(biāo)志著我國的農(nóng)田保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)法制的軌道。

（二）不斷健全土地利用規(guī)劃與實(shí)施

我國在重新構(gòu)建土地分類的體系過程中，分別把2000年、2010年以及2020年對(duì)我國的土地進(jìn)行了一個(gè)總體的規(guī)劃，并且在全國省市以及縣鄉(xiāng)等五級(jí)土地的利用進(jìn)行了整體的規(guī)劃，從而對(duì)于全國的土地結(jié)構(gòu)、分布、強(qiáng)度等資源進(jìn)行了合理優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了各類用地的平衡，有效保護(hù)耕地的同時(shí)，保障了建設(shè)用地的需求。

（三）建立工業(yè)用地的管理制度

隨著各地為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)采用零低價(jià)的出讓土地方式來達(dá)到招商引資的目的。從而在一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)與流失。因此，在2004年國務(wù)院頒布了工業(yè)用地的具體模式，隨之在2006年并對(duì)工業(yè)土地使用樹的出讓最低價(jià)設(shè)置了一定的標(biāo)準(zhǔn)，并且需要一律采用“招拍掛”的方式來進(jìn)行出讓，確立“先土地后項(xiàng)目”的這樣一種模式。而在各地則強(qiáng)合當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾砬闆r，出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則與管理的標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步的完善了工業(yè)用地的管理制度。

五、發(fā)展創(chuàng)新土地管理制度措施

（一）城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管體制

隨著我國的土地管理呈現(xiàn)出這樣一種變化過程，由城鄉(xiāng)土地多頭分散分管漸漸的由城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，最后再由國土資源集中進(jìn)行統(tǒng)一的管理。這種全國土地資源統(tǒng)一管理的制度體制，決定著國家土地管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作，形成一種五級(jí)土地集中統(tǒng)一管理的體制。

（二）土地垂直管理與土地監(jiān)察制度

在2003年底我國實(shí)行了省以下土地的垂直管理體制，這種分級(jí)的管理體制，既可以讓地方的土地管理部門在業(yè)務(wù)上得到上級(jí)土地管理部門的指導(dǎo)，同時(shí)又可以讓地方土地管理部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，按照相關(guān)法律要求代行國有土地資產(chǎn)管理的職能。

六、如何更好的實(shí)現(xiàn)土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展

（一）不斷完善土地管理體制

可以有效的運(yùn)用新公共管理理念，強(qiáng)化服務(wù)理念，從而建立起適合于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制的土地管理制度，從而有效的促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置與合理利用，維護(hù)好使用者的權(quán)益，使得土地管理制度更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與精細(xì)化。

（二）運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理念，健全土地產(chǎn)權(quán)制度

要先從法律上來不斷完善土地產(chǎn)權(quán)的管理制度，并且加快推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法，以及土地儲(chǔ)備制度中的缺陷，對(duì)于城市用地進(jìn)行適時(shí)的創(chuàng)新規(guī)劃，切實(shí)解決土地管理實(shí)施過程中有關(guān)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的問題，如常見的小產(chǎn)權(quán)房、土地違法、土地發(fā)展權(quán)等問題。

（三）堅(jiān)持公平與效率原則

在實(shí)施的發(fā)展過程中，要建立起一種主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、同地同權(quán)的競爭有序的城鄉(xiāng)土地管理市場，全面形成保障土地市場運(yùn)行的法律體系。

（四）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理論

在進(jìn)行土地管理制度發(fā)展的過程中，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的多樣化利用，使得土地健康、安全的發(fā)展，并且完成土地利用分區(qū)，形成一定的全國差異化土地供給與利用的制度，堅(jiān)持以人為本，可持續(xù)發(fā)展的利用土地。

總之，土地的管理與人民的切身利益、民族發(fā)展有著直接的關(guān)系，因此，在新的經(jīng)濟(jì)背景下，需要不斷的加強(qiáng)和促進(jìn)土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展，并且進(jìn)一步完善土地管理的相關(guān)法律法規(guī)制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力發(fā)揮好土地管理的主體作用，推進(jìn)土地管理制度的改革創(chuàng)新，并針對(duì)具體實(shí)施過程中所產(chǎn)生的問題采取積極的解決方法。

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