論我國行政合同及其糾紛解決路徑

韓雪

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072）

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論我國行政合同及其糾紛解決路徑

韓雪

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072）

摘要：隨著改革開放政策的深入推進(jìn)，政府的職能從之前的全面管理控制逐步轉(zhuǎn)變到更廣泛的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，行政方式也隨之發(fā)生變化。行政合同這種帶有協(xié)商性質(zhì)的行政手段也在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得以普遍應(yīng)用。政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政合同成為現(xiàn)代社會(huì)公權(quán)與私權(quán)矛盾的敏感地帶。解決行政合同糾紛，實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的合法權(quán)益與社會(huì)公共利益的平衡，成為理論研究的重要議題。本文將對(duì)行政合同及其糾紛解決現(xiàn)狀進(jìn)一步梳理，為行政合同糾紛提供多元化的解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政合同；糾紛；解決路徑

行政合同是伴隨著西方福利國家經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張而產(chǎn)生的，隨著現(xiàn)代民主行政理念的深入推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)參與、協(xié)商的行政合同日益成為一種普遍的行政方式，在實(shí)現(xiàn)行政職能和公共管理目標(biāo)等方面發(fā)揮了很大的作用。

一、行政合同的界定

在行政合同的界定方面，不同的國家因?yàn)榉蓚鹘y(tǒng)的不同而在判斷標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)別。例如，法國行政法認(rèn)為，“公務(wù)關(guān)聯(lián)性”、“以執(zhí)行公務(wù)為目的”是行政合同的基本特征。同屬于大陸法系的德國行政合同理論則以“契約標(biāo)的論”為核心，認(rèn)為，行政合同是一種設(shè)立、變更和終止公法上法律關(guān)系的合意，是獨(dú)立于行政行為體系的法律行為。[1]與大陸法系不同，英美法系國家受普通法傳統(tǒng)的影響，并未將行政合同與民事合同相區(qū)分，一般將采購合同稱之為政府合同。但在司法實(shí)踐中，法院通過對(duì)合同中是否涉及行政管理或公共規(guī)制等公法因素(public element)進(jìn)行判定，確定這些政府合同是否屬于公法合同從而適用于司法審查。

在我國, 受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，行政合同雖然在實(shí)踐中普遍大量存在，但對(duì)于行政合同的研究卻主要借鑒于西方的相關(guān)理論，眾說紛紜，并未形成獨(dú)立的行政合同理論和立法體系。對(duì)行政合同的界定，我國學(xué)界相對(duì)有影響力的學(xué)說主要有 “行政目的論”和“行政關(guān)系論”兩種?！靶姓康恼摗闭J(rèn)為，行政合同是行政主體與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)所達(dá)成的合約，而該合約正以實(shí)施行政管理為目的。[2]“行政目的論”以“行政合同的行政管理目的”為界定標(biāo)準(zhǔn)，并無法區(qū)分于政府與相對(duì)人簽訂的一些以實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)為目的的民事合同，因而受到有關(guān)學(xué)者詬病。而“行政法律關(guān)系論”受德國“契約標(biāo)的理論”的影響，認(rèn)為行政合同是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間達(dá)成的關(guān)于設(shè)立、變更或消滅行政法律關(guān)系的協(xié)議。[3]“行政法律關(guān)系論”從行政合同內(nèi)容的角度出發(fā)，與行政法學(xué)對(duì)行政法調(diào)整范圍理論相契合，也是我國行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)。受我國行政合同理論研究和司法實(shí)踐的影響，2014年新修訂的《行政訴訟法》首次將行政合同納入了受案范圍。最高人民法院在其后出臺(tái)的《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的第十一條中明確地概括了行政合同的定義。根據(jù)該條規(guī)定，“行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。”并列舉了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議這兩種典型的行政合同類型,對(duì)實(shí)務(wù)中大量不同的行政合同進(jìn)行了兜底規(guī)定。從定義上來講，《行政訴訟法》上所指的“行政協(xié)議”即為學(xué)理上所講的行政合同。司法解釋從主體、目的、法律關(guān)系幾個(gè)角度界定了行政合同的內(nèi)涵，表明了行政合同兼具行政性與契約性的雙重屬性，這是界定行政合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政合同糾紛及其類型

行政合同糾紛一般是指行政合同主體在行政合同的締結(jié)、生效、履行的過程中產(chǎn)生的沖突。由于行政合同兼具契約型與合同性的雙重屬性，行政合同糾紛也由此可分為因合同本身引起的糾紛和因行政關(guān)系引起的糾紛兩種類型。

因合同關(guān)系本身發(fā)生的糾紛，也主要表現(xiàn)為因行政合同雙方當(dāng)事人不履行或不適當(dāng)履行行政合同的權(quán)利義務(wù)而引發(fā)的矛盾、沖突。由于違約主體的不同，一般可分為為“行政主體違約”和“行政相對(duì)人違約”兩種糾紛形式。前者主要是指因行政主體不履行或不適當(dāng)履行合同義務(wù)而產(chǎn)生的糾紛，如不履行給付義務(wù)或合同附隨義務(wù)等行為。而后者則具體表現(xiàn)為相對(duì)人未履行行政合同義務(wù)或未能按照行政合同要求履行義務(wù)等違約行為引起的糾紛。行政合同中的行政關(guān)系是區(qū)別于一般民事合同關(guān)系的重要體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為中行政主體所享有的行政優(yōu)益權(quán)，包括對(duì)行政合同履行的指揮、檢查和監(jiān)督權(quán)，為維護(hù)公共利益而享有的單方合同解除權(quán)以及對(duì)行政合同義務(wù)的相對(duì)人違約行為的行政處罰權(quán)等。因行政關(guān)系引起的行政合同糾紛主要是指因行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)而引起的糾紛，主要表現(xiàn)為行政侵權(quán)行為引發(fā)的糾紛，具體包括因行政主體選擇當(dāng)事人而產(chǎn)生的糾紛，因行政主體違法行使或?yàn)E用指揮、監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生的糾紛，因行使合同單方面變更、解除權(quán)而發(fā)生的糾紛等。區(qū)分行政合同糾紛的不同類型，對(duì)行政合同糾紛的法律適用和解決途徑均具有重要的意義。如因合同的權(quán)利義務(wù)的履行引發(fā)的糾紛，在司法實(shí)務(wù)中可適用民法規(guī)則，而因行政主體行使行政特權(quán)而產(chǎn)生的糾紛，則一般適用于行政法規(guī)則。另外，在糾紛解決方式上，行政合同糾紛與行政糾紛，也必然適用于不同的解決途徑。如因行政主體違約的糾紛就既可以通過行政訴訟程序，也可以通過司法調(diào)解的方式解決。

三、我國行政合同糾紛解決途徑

我國行政合同尚無統(tǒng)一立法，關(guān)于其糾紛也沒有形成一套成熟有效的解決機(jī)制。長期以來，立法上關(guān)于行政合同的糾紛解決方式，還主要散布于一些單行法規(guī)的零碎規(guī)定中，對(duì)于行政合同的司法救濟(jì)，相關(guān)司法解釋規(guī)定不明，救濟(jì)途徑混亂。2014年《行政訴訟法》的修改，使行政訴訟成為行政合同的終局救濟(jì)手段，這對(duì)行政合同制度來說是立法上的一大進(jìn)步。

（一）我國行政合同糾紛解決的訴訟路徑。

我國新修的《行政訴訟法》在第十二條的第十一款，將“行政相對(duì)人認(rèn)為的行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”的具體行政行為作為人民法院受理的案件類型之一。這是《行政訴訟法》第一次將行政政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議的糾紛納入行政訴訟的范疇。并于最高院的司法解釋的第十一條中進(jìn)一步界定了行政合同的定義，指出行政合同區(qū)分與一般民事合同的幾大要素：（1）行政合同以實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)為目的；（2）行政合同的主體一方為具有法定職權(quán)的行政主體，另一方為公民、法人或者其他組織；（3）行政合同的內(nèi)容表現(xiàn)為行政法上權(quán)利義務(wù)。該條為行政合同的界定和法律適用提供了依據(jù)。另外，在行政合同具體內(nèi)容上，該司法解釋通過“其他行政協(xié)議”的兜底性規(guī)定，明確了行政訴訟制度對(duì)行政合同的全面適用。這為行政合同的爭(zhēng)議提供了明確權(quán)威的解決途徑，解決了以往行政合同司法救濟(jì)中，行政訴訟與民事訴訟救濟(jì)混亂，法律適用不明的問題，是我國行政訴訟立法的一大進(jìn)步。

（二）我國行政合同糾紛解決的非訴訟路徑。

除了行政訴訟這一終極糾紛解決手段之外，在實(shí)務(wù)中，還存在著大量的非訴訟解決方式，主要表現(xiàn)為行政仲裁制度、行政復(fù)議制度和調(diào)解制度等。其法律依據(jù)多為一些零散的法律規(guī)定，針對(duì)于不同的行政合同類型，適用于不同的糾紛解決路徑。

1.行政仲裁。行政仲裁是在行政合同糾紛中適用范圍較廣的一種糾紛解決方式，依據(jù)具體的法律規(guī)定，對(duì)于不同的行政合同，仲裁結(jié)果產(chǎn)生不同的法律效力：有的仲裁可與訴訟程序相銜接，而有的仲裁則產(chǎn)生終局性的效力。如聘任制公務(wù)員與其所在機(jī)關(guān)因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的,可依據(jù)《公務(wù)員法》第一百條的相關(guān)規(guī)定向人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，當(dāng)事人對(duì)仲裁結(jié)果不服的，則可通過提起訴訟來解決糾紛。而全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營合同的雙方當(dāng)事人發(fā)生糾紛時(shí)，根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，雙方當(dāng)事人只能在仲裁和訴訟兩種救濟(jì)途徑中二選一。即使當(dāng)事人對(duì)仲裁機(jī)關(guān)的裁決不服的，也只能向上級(jí)仲裁機(jī)關(guān)提起復(fù)議申請(qǐng)，上一級(jí)仲裁機(jī)關(guān)作出的復(fù)議裁決往往為終局裁決。

2.行政復(fù)議。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種行政監(jiān)督制度。行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體所作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的，均可依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)對(duì)申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、合理性進(jìn)行審查，并作出相關(guān)決定。這是對(duì)行政相對(duì)人的一種重要的救濟(jì)制度，具有普遍性和高效性。在《行政訴訟法》修改之前，行政合同作為一種具體行政行為，行政復(fù)議制度也成為其重要的救濟(jì)手段。依據(jù)《行政復(fù)議法》相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)承包合同等具體的行政合同均被納入了行政復(fù)議的救濟(jì)范疇。

3.調(diào)解。調(diào)解制度因?yàn)槠潇`活、高效的特性在我國的糾紛解決中起著越來越重要的作用。依據(jù)調(diào)解主體，我國的調(diào)解體系包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解和司法調(diào)解等幾個(gè)方面。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國現(xiàn)有的一些行政合同的糾紛可以通過調(diào)解的方式解決，但這里的調(diào)解一般是指人民調(diào)解或政府調(diào)解等，對(duì)司法調(diào)解的直接立法規(guī)定相對(duì)欠缺。如，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五十一條的相關(guān)規(guī)定，因土地承包經(jīng)營合同發(fā)生糾紛的，合同雙方當(dāng)事人可“請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決?！?/p>

我國的相關(guān)法律雖然規(guī)定了一些行政合同糾紛可通過調(diào)解程序解決。但調(diào)解制度對(duì)于所有的行政合同是否具有普遍適用性，相關(guān)立法并沒有明確規(guī)定。新修《行政訴訟法》雖然依然堅(jiān)持“行政案件不適用于調(diào)解制度”，但對(duì)于“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”做了例外性規(guī)定。作者認(rèn)為，行政合同作為一種柔性執(zhí)法方式，是行政主體行使自由裁量權(quán)的重要表現(xiàn)，因此行政合同糾紛可通過司法調(diào)解的方式解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]游永貴：《論行政合同的概念和特性》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期。

[2]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，1999年版，第251頁。

[3]楊解君：《行政法學(xué)》，中國方正出版社，2002年版，第346頁。

中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）06-0065-02

作者簡(jiǎn)介：韓雪（19 89-），女，漢族，河南南陽人，法律碩士，單位：四川省社會(huì)科學(xué)院，研究方向:司法制度與訴訟法。