針對行政執(zhí)法人員行動邏輯完善相對人程序性權(quán)利

任必識

摘要：讀罷呂尚敏老師的《行政執(zhí)法人員的行動邏輯》一書，收獲頗多。以往的行政法學(xué)研究多數(shù)集中在行政行為上，而極少關(guān)注行政執(zhí)法人員這一個個單獨的執(zhí)法個體，認為行政執(zhí)法人員既然處在行政機關(guān)的層級結(jié)構(gòu)當(dāng)中，就能自然而然地以本集體的共同目標(biāo)為導(dǎo)向進行具體的行政執(zhí)法行為。然而就法理而言，任何制度只有以人作為研究的重心和最終落腳點，這種制度的安排才能是有效的。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法人員；相對人程序性權(quán)利

由于行政行為結(jié)果理論觀念的持續(xù)影響和我國行政組織法的欠發(fā)達等原因，行政法學(xué)理論往往漠視行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的主體地位。而呂尚敏的研究則將重點放在執(zhí)法者的執(zhí)法環(huán)境分析之上。她認為，盡管法律為執(zhí)法者預(yù)設(shè)了多種行為模式，但執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法活動當(dāng)中有自己的行為模式，法律只是他們需要考慮的多種因素之一，法律要想實現(xiàn)對執(zhí)法者的最大控制權(quán)，就要盡量壓制其他變量對執(zhí)法者人員的作用強度。

本文僅就各種規(guī)范性變量和非規(guī)范性變量中的相對人的“抗辯”進行論述。針對行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中采取的行為模式進行描述分析，針對這些可能出現(xiàn)的阻礙法律實施的行為模式，針對性的提出設(shè)置相對人程序性權(quán)利的構(gòu)想，以期使法律成為行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中首要考慮和遵循的因素，進而達到行政法治?！缎姓?zhí)法人員的行動邏輯》原文最終的解決辦法是完善我國的行政組織法，通過改善行政組織法的規(guī)范體系和內(nèi)容以及行政組織法的基本理論觀念實現(xiàn)法律對行政執(zhí)法行為的統(tǒng)治。而本文的著重從相對人的程序性權(quán)利方面，加大法律對執(zhí)法人進行行政執(zhí)法行為的影響，實現(xiàn)行政法治。而對行政組織法的問題不予討論。

現(xiàn)代行政法平衡理論主張改變相對人作為行政法律關(guān)系客體的局面，而將相對人作為行政法律關(guān)系的另一方主體，形成行政權(quán)——公民權(quán)的基本行政法律關(guān)系格局。行政權(quán)和公民權(quán)在實體法上不對等、不平衡，但并不影響在程序法上公民擁有更多的程序性權(quán)利，與行政機關(guān)形成兩方相互對抗的行政法律關(guān)系，使相對人更加積極有效的參與到行政法的運行過程中。而聯(lián)系到本文，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中除了法律以外還受到上級意志、司法審查、代議機關(guān)的監(jiān)督、行政相對人的抗辯、行政習(xí)慣與經(jīng)驗、自然情感、利益誘導(dǎo)、大眾傳媒的輿論等多種因素的影響。前面已經(jīng)講到，要實現(xiàn)法律對行政執(zhí)法人員的絕對控制和影響，就要在動態(tài)的行政執(zhí)法過行程中實現(xiàn)法律對其他不利于行政法治的因素的壓制。從相對人的抗辯這一角度來講，首先，要擴大抗辯這一概念。原文中的抗辯僅指相對人陳述和申辯的權(quán)利，而本文要將這種權(quán)利擴大到相對人所有的程序性權(quán)利。其次，當(dāng)事人擁有更多的程序性權(quán)利之后，能夠積極主動的參與到行政執(zhí)法活動當(dāng)中，對行政權(quán)力起到制約和的作用，促使行政執(zhí)法人員更加關(guān)注相對人的利益。通過立法為相對人設(shè)置更多的程序性權(quán)利，使相對人對行政機關(guān)的對抗法律化、規(guī)范化，動態(tài)的、及時的監(jiān)督和制約行政權(quán)力，最終達到行政法治的目標(biāo)。

一、卷宗查閱權(quán)

由于卷宗是一個行政機關(guān)或者行政執(zhí)法人員據(jù)以作出某種行政決定得根據(jù)，是記載行政程序事項的文本，當(dāng)然廣義上也包括各種證據(jù)。所以，對于相對人的知情權(quán)，亦或是權(quán)利救濟時作為證據(jù)使用都具有重要意義。卷宗查閱權(quán)源于行政程序法中的行政公開原則，也是憲法規(guī)定的民眾知情權(quán)的重要內(nèi)容。比如在行政許可案件當(dāng)中，公平競爭的相對人有必要知道行政機關(guān)將一般禁止的事項授權(quán)另一方從事?lián)宰鞒鰶Q定的卷宗，以維護自己的知情權(quán)和進行權(quán)利救濟?，F(xiàn)實當(dāng)中，行政及法人員出于各種心理，特別是在這一行政決定是枉法作出的情況下，往往會想盡各種辦法，使相對人的卷宗查閱權(quán)難以得到維護。比如，單純的直接拒絕查閱、長時間不予答復(fù)說明、以相對人所要查閱的卷宗涉密等理由拒絕查閱。針對行政執(zhí)法人員的這種行為模式，法律應(yīng)當(dāng)充分的保護相對人的之一權(quán)利。具體措施包括：第一，規(guī)定相對人提出卷宗查閱要求后行政機關(guān)作出答復(fù)的最短時間，而且這種答復(fù)必須是書面答復(fù)。第二，如果對相對人提出的卷宗查閱要求予以拒絕，必須書面說明理由。第三，對相對人卷宗查閱的方式應(yīng)該予以多樣化，包括照相、復(fù)印、摘抄等方式，本著方便相對人的原則充分保護相對人的卷宗查閱權(quán)。

二、獲得通知權(quán)

獲得通知權(quán)是相對人參與到行政過程中的前提條件，當(dāng)然也是實現(xiàn)和維護其他權(quán)利的前提條件。然而現(xiàn)實當(dāng)中，行政執(zhí)法人員基于理由依據(jù)不夠充分、害怕相對人維權(quán)等原因，在作出具體行政行為后想方設(shè)法不讓相對人知曉，或者盡量推遲相對人獲知具體行政行為的時間，亦或是出于某種目的控制相對人獲知行政決定的時間。所以法律要對相對人的獲得通知權(quán)予以維護。第一，通知必須在合理的期限內(nèi)進行，有些執(zhí)法人員在做出一些行為之前確實通知到了相對人，但是往往通知的比較晚，沒有給相對人做準(zhǔn)備留有足夠的時間。第二，通知的內(nèi)容必須充分，必須包含與行政相對人的切身利益有直接聯(lián)系的信息。第三，應(yīng)當(dāng)以方便相對人的方式送達相對人，具體是何種方式也可以由相對人和行政機關(guān)共同協(xié)商。

三、陳述權(quán)

陳述權(quán)是指行政相對人向行政機關(guān)以及行政執(zhí)法人員表達自己對案件事實以及適用法律問題的意見和看法。據(jù)此行政執(zhí)法人員能夠通過案件親歷者的表述了解案件情況，是維護相對人合法利益的良好途徑。由于我國的傳統(tǒng)遵循坦白從寬，抗拒從嚴(yán)的政策，對相對人的陳述申辯權(quán)長期處于漠視的狀態(tài)。而現(xiàn)實當(dāng)中，執(zhí)法人員往往對相對人的陳述和表達置之不理?；蛘呤菍ο鄬θ说年愂錾贽q不予考慮，仍然以自己的意志作出行政決定。所以法律要對相對人的陳述權(quán)予以保護。第一，只要相對人對執(zhí)法人員作了陳述就應(yīng)當(dāng)記錄在案，形成筆錄，并應(yīng)該對相對人提交的書面陳述申辯意見出具證明收到的收據(jù)。第二，不應(yīng)該嚴(yán)格要求相對人作出陳述申辯的方式形式，應(yīng)當(dāng)方便相對人，相對人以口頭方式進行申辯的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)及時予以記錄。第三，在作出具體行政行為時，正式的文書上應(yīng)當(dāng)對相對人的陳述申辯的采納情況予以說明，不予采納的也要說明理由。

四、拒絕權(quán)

拒絕權(quán)是指當(dāng)行政執(zhí)法人員作出的具體行政行為存在重大且明顯的違法事由的時候，法律所賦予相對人的一種不待有權(quán)機關(guān)撤銷或者宣布該行政行為無效就能夠通過自己的判斷對該行為采取不履行、不合作的行為的權(quán)利。盡管行政法律的完善以及監(jiān)督體制的完善使得行政執(zhí)法人員一般不會做出存在重大而且明顯的違法事由的行政行為，但為了充分維護相對人的合法利益，制約和監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，賦予相對人拒絕權(quán)仍然是非常必要的。我國的《行政處罰法》和《稅收征收管理法實施細則》都規(guī)定了相對人的拒絕權(quán)。這項權(quán)利應(yīng)該在更多的法律中得以確立。除此之外，相對人還應(yīng)該享有一系列的申請權(quán)。

行政執(zhí)法人員是理性的經(jīng)濟人，在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，其執(zhí)法行為受到多種因素的影響。要達到行政法治，就要使法律成為行政權(quán)力運行的最高準(zhǔn)則，盡量壓制其他可能影響行政執(zhí)法人員依法行政的變量，而通過立法確立相對人的程序性權(quán)利，有助于相對人積極主動的參與到行政活動當(dāng)中，持續(xù)動態(tài)的促使行政執(zhí)法人員依法行政。所以，更好地針對行政執(zhí)法人員的行動邏輯維護相對人的程序性權(quán)利，符合平衡論理論要求，也是針對行政執(zhí)法人員的行動邏輯做出的有力回應(yīng)和措施。（作者單位：黑龍江大學(xué)研究生院）