探索公共行政精神的奧秘

張?zhí)m

摘要：公共行政，是一門具有政治回應性并且能解決社會問題的學科，歷來飽受爭議與挑戰(zhàn)。自1980年《新公共行政》誕生以后，弗雷德里克森教授一直以入世、批評、人文主義的精神關注著公共行政領域的一切變化和發(fā)展。弗氏認為，新公共行政不過是新瓶裝舊酒。因此，我們應該更加注重去思考公共行政所面臨的一些亟須解決的重大問題，怎樣高效并且和平的管理，即關于公共行政的信念、價值和習慣問題。其核心即圍繞公共行政理論的第三大支柱——公平，通過對“公共”、“治理”、“政治”等基本概念的理解，闡述公平的理論并結合美國的背景，運用倫理思考，最終回歸到“公民”自身。

關鍵詞：公共性；公平與社會公正；倫理

在新公共行政的發(fā)展歷程中，弗雷德里克森教授一直起著不可替代的作用。如果說沃爾多教授是新公共行政的首倡者和引領者，那么弗雷德里克森便是沖鋒者。然而繼弗雷德里克森教授于1980年發(fā)表《新公共行政》一文后，多次發(fā)表關于公共行政理論與現(xiàn)實解決問題的諸多著作和論文，《公共行政的精神》反映了他的核心研究取向。此書作為探索公共行政的“靈魂與心臟”的一部專著，對“公平”及其相關理念做出了進一步的闡釋。

一、探索“公共行政的精神”的研究主題

公共行政的精神所研究的，是公共管理領域的一些核心問題：“公共”的內涵是什么；怎樣才能使公共行政在民主化浪潮中立足？如何處理效率、經濟和公平三者之間的關系；成為一個具有公共行政精神的人需要具備哪些素質；公共管理者為何要成為代表性公民。通過這些問題的思考與回答，加強對公共組織和公共背景下的公共行政工作的理解，強調公共行政在政府組織機構運轉中的重要作用，是本書的焦點所在。①

伴隨著政治與行政的分離，倡導以功績?yōu)榛A的公務員制度以來，“影子官僚”大量出現(xiàn)，如沃爾多所言，美國變成了一個行政國家。效率和效能的長期爭論，使得行政國家逐漸喪失了公共行政中的公共性，人們往往把政府行政等同于公共行政。且狹義的公共行政只注重效率和經濟問題的研究，這就使得社會公平的問題逐漸凸顯出來，騷亂、貧困、腐敗將愈發(fā)嚴重。怎么樣構造社會公平并且將公平的理論運用到實踐中去呢？此時，公民的精神重塑便愈發(fā)重要。

二、探索“公共行政的精神”研究緣由

美國雖然早在南北戰(zhàn)爭之后，就已經廢除了黑人奴隸制度，但是黑人僅僅獲取了法律或者憲法意義上的公民權，在實際生活當中，黑人與白人之間的種族隔離和種族歧視的問題依然嚴峻。除了政治上因為人頭稅、教育條件等問題導致選舉權等政治權利名存實亡之外，經濟上也有諸多不公平：失業(yè)率、居住區(qū)、享受公共設施資源等。諸多不公平激發(fā)了黑人自身的維權意識，1954年爆發(fā)的“布朗訴教育局”案中，聯(lián)邦法院認為種族隔離是天生的不平等，應該以單純的個人平等為基礎，從而實行了關于種族隔離的判決，推動了美國黑人民權運動的發(fā)展。繼而，美國的貧困問題和越南戰(zhàn)爭等社會狀況都加劇了美國社會的不公平現(xiàn)象。與此同時，美國的公共行政理論由于受生產力發(fā)展的沖擊，逐步趨向于工具的理性化，人們逐漸變得世俗化和功利化。對于官僚組織進行了猛烈的抨擊，這是一個人們對公共雇員充滿敵意，主張人員精簡，實行公共服務的契約外包、民營化和政府減負的時代，在這個時候，強調公共行政在改善政府組織和其他所有的公共組織的管理方面會發(fā)揮至關重要的作用，似乎是不合時宜的，但這恰恰是弗氏寫這本書的核心所在。②

三、探索“公共行政的精神”實質內涵

把公共行政視為一種專業(yè)，特別是，作為一個學術研究領域，它以研究“追求公共利益的公共部門”的行為通則而廣為人知。公共行政與整個政治和社會理論內容緊密聯(lián)系，且實踐者只具有學理知識是不夠的，這種理解是一種智慧。③因此，對于公共行政靈魂與精神的探索，應當從公共行政的領域、任務、范圍、變革、倫理、道德取向等多方面來分析。

弗氏在此書中，首先探討了“公共”的涵義并做出了相關論述，其次對公共行政中的公平和社會公正問題進行探索，最后結合二戰(zhàn)期間歐洲人對待猶太人的不同的態(tài)度及公共行政中的公眾和民主政府中公民精神之間的特殊關系對公共行政的倫理問題進行了歸納。

（一）“公共”性

公共一詞的古典含義源自古希臘，“pubes”、“koinon”分別表示“成熟”或對“相互關系”的理解。在公共行政領域，我們總是用“政府”代替“公共”，而公共行政領域的許多學者，包括博茲曼、馬修斯、斯蒂爾曼、帕特南、倫納迪及南內提均已告訴我們，公共（Public）與政府（Government）是不同的。政府意味著國家，而“公共”則是一個前政府的概念，人民常用它來描述在私人生活之外發(fā)生的、和市場追求利潤相區(qū)別的行為的一系列集體活動。④

正如杜威所言，公共似乎已經消失。立法者盡情的制定法律、官員花費很長時間執(zhí)行法律、法官竭盡所能處理案件，但是，他們并不知道，所謂的“公共”在哪里?；蛟S可以理解為，由于缺乏一種公共的哲學，人們對此問題的理解通常劃分為私人事務和公共事務的區(qū)分，二者之間的最顯著的區(qū)別在于，人的行為僅僅是以自我為中心還是以他人為中心，會對他人產生影響。當人的行為會對他人的福利產生影響時，就需要一種“公共的力量”來制約。當把公共區(qū)分為“實踐的公共”與“理念的公共”時，因為后者模棱兩可，因此也無法判斷前者是什么。因為我們不能把公共的概念直接付諸行動予以運作。關于社會科學中人們提出的關于公共的五種一般性理論：公共是利益集團（多元主義的觀點）、公共是理性選擇者（公共選擇的觀點）、公共事被代表者（立法的觀點）、公共是顧客（服務提供的觀點）、公共是公民。⑤但各有利弊。因此，公共行政包含國家的活動，但是也扎根于國家之中。但是，其范圍很大，并且應該更大。此外，還應包括集體公共行為的行政和執(zhí)行的各種表現(xiàn)形式。

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》中提到，“這是一本關于治理，而不是關于政治的書?！毙滦偷墓芾砝碚?、組織理論和管理技術的發(fā)展，實際上反映了公共行政的適應性和創(chuàng)造性。而對于治理這一主要理念，使得公共行政與政府、政治、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離。而作為治理的公共行政，在某種程度上是麥迪遜主義的，結合存在的四種認同的治理的概念整合而言，治理是在關系鏈條錯綜交叉的網絡中，通過把各種利害關系的人結合在一起，為達到某種公共目的而高效、合法的制訂政策并執(zhí)行政策，在此網絡與過程中，控制是松散的，權力是分散的，決策中心是多元的?！爸卫肀旧砑仁且环N政治的事業(yè)，也是一種道德的事業(yè)——它是某種超越專才和理性的、尊重和有限責任的秩序井然的世界的能力之外的東西，是超越公共管理之外的東西?！雹抟廖乃购腿f姆斯累這樣描述道。治理需要強有力的政治組織，同樣也需要強有力的行政組織。而且，為了使其延續(xù)和發(fā)展，我們必須能夠控制交易的過程，必須確保組織機構的秩序，必須維持民主合法性的道德基礎。

（二）公平與社會公正

長期以來，效率和經濟作為美國公共行政理論兩大支柱，分別代表了公共行政實踐的理論基礎與目標，但僅僅如此是不夠的，必須要加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能充分發(fā)揮其政治回應性，與公民建立良好的互動關系。亞里士多德認為，正義分為法律的正義和公平的正義，公平優(yōu)先于合理，只適用法律而不考慮公平將導致無效的正義。羅爾斯認為，社會結構和社會政策應當如此建構：它們允許存在的任何不平等有利于社會地位低下的群體。因此，公平和正義便使得公民的“參與”與“對話”顯得尤為重要。

無論是在古典、主流的行政理論家那里，或相當一部分行政實務者那里，都習慣于把“效率”視為公共行政的最終目的。在他們看來，公共行政的起點是效率，最終目的也是效率。固然，任何領域的管理，都是要通過對組織所擁有的稀有資源（人力、物力、財力、信息、權力等）進行有效的配置和利用，從而實現(xiàn)用較少的投入換取更大的產出，公共行政組織也不例外。在這一點上，效率主義并無可厚非。但問題在于：效率是否是公共行政唯一的最終目的？公共行政除了追求效率之外是否還有其他的價值追求？⑦答案無疑是否定的，對于公平與平等的追求，不僅僅使得公共事務的處理更加合理，還給我們帶來了無限的尊嚴與榮耀。

（三）倫理和公民精神

當今社會，政府腐敗層出不窮。在之前美國的倫理改革運動中，人們經常把腐敗同官僚制聯(lián)系在一起。里根政府作為最腐敗的一屆政府，我們發(fā)現(xiàn)，一旦公民看到腐敗，政府的合法性便將普遍降低，他們并不區(qū)分政治任命的官員和公務員的行為。事實表明，從事腐敗的不是官僚而是政治任命的官員。但當一個官員犯罪時，所有的公共官員都將受到懲罰。因此，民主與倫理成為了關鍵之處，它的核心問題便是責任。無論是由司法部門還是立法部門對此作出裁決，我們的最終目的不是消除腐敗和不道德，而是減輕它的程度。

丹麥和納粹對于猶太人的不同的態(tài)度無疑是一個永恒的值得思考的話題，我們也無法評判官僚職業(yè)主義和道德英雄，比較道德的真理和民主的義務沒有國界，且涵義不同。但我們可以肯定的是，公共管理者的工作必須理解并學習更深層次的道德取向的指導，我們要真心實意的關心公民并和公民一起工作；我們必須關愛和相信我們的憲法與法律；我們既要對良好的管理充滿激情，也要對正義充滿激情。⑧這就是“樂善好施”。如果沒有樂善好施，公共行政將只是所謂的被人們稱之為“政府的工作”，索然無味，相反，一旦有了它，公共行政便具有了價值。因此，公共行政的精神是立足于對所有公民倫理和道德精神基礎之上的。

四、探索“公共行政的精神”發(fā)現(xiàn)和啟示

對于公共行政管理的作用歸納出的結論，是不能普遍適用于所有公共行政的環(huán)境中的。對于公共行政的執(zhí)行需要維護公民權利，提高公民的公共行政精神。公共行政的領域不僅僅局限于國家，其任務在于高質量、高效益、經濟且公平地組織和管理所有具有公共性質的機構。范圍是執(zhí)行公共政策，為了全體公民的共同利益而守護政體的價值。期間，應加強政府變革的方式和公民的參與度，并注意公平的實施，構建基于樂善好施基礎之上的公共行政的精神。⑨

圍繞公共行政的核心問題而言，我國作為經濟飛速發(fā)展的發(fā)展中國家，應多加注意公平的重要性，在國際上樹立積極、負責任的大國形象。加強公民精神的塑造，提高公民的政治回應性。構建社會公平的政府，并提高政府的行政能力，改善過去以效率為目標的方式，注重過程的公平和保護弱勢群體。

我們必須加強行政精神的建設——公平、正義、民主和公共服務。而對于政府治理而言，要加強對于行政權力的管理，不僅要制約和有效監(jiān)督，更要予以保護；構建公民與行政人員暢通的信息渠道，加強培養(yǎng)民眾的自發(fā)參與和治理；我們渴望，最終達到政府與公民平等化的行政。⑩（作者單位：河南大學）

注解：

① 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第2頁

② 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第2頁

③ 普爾·H·阿普爾比：《公共行政與民主》，第346頁

④ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第196頁

⑤ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第28頁

⑥ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第83頁

⑦ 張成福.：《論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思》[J].中國行政管理

⑧ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第204頁

⑨ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年第十一章

⑩ 張成福.：《論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思》[J].中國行政管理