溫州農(nóng)村“兩權”改革啟示

唐如鈺

業(yè)務覆蓋廣、惠及農(nóng)戶多、盤活資金大的農(nóng)村金融創(chuàng)新模式惠及溫州。

今年3月，央行等多部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》（下稱“兩個辦法”），從貸款管理、貸款對象、配套支持、風險補償和試點評估等諸多方面，對落實“兩權”抵押貸款作出明確要求。這將對我國農(nóng)村金融及“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

2015年12月，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定，這意味著“兩權”抵押貸款在試點地區(qū)得到了法律授權。數(shù)十年的農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，加速“活”過來。

這一重大改革早有先聲，浙江溫州等地已經(jīng)先行先試20余年。溫州市銀監(jiān)局局長趙秀樂告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，溫州農(nóng)房抵押貸款始于1990年代，當時基于農(nóng)戶的融資需求，溫州樂清市農(nóng)信社大膽邁出了第一步。20多年來，溫州已然形成了一套業(yè)務覆蓋廣、惠及農(nóng)戶多、盤活資金大的農(nóng)村金融創(chuàng)新模式。

溫州農(nóng)村“兩權”抵押貸款能先行試水，首先是因其強有力的地方政策依靠。

提前試水

1990年代，溫州商業(yè)氣氛濃厚、民間金融發(fā)達，不少農(nóng)戶開始從純農(nóng)耕向經(jīng)營小作坊、小工廠轉型。而經(jīng)營需要資金，農(nóng)戶便拿著自家的農(nóng)房向民間借貸機構抵押借款。

民間需求大增后，為鼓勵農(nóng)民經(jīng)商、助其解決融資問題，在溫州當?shù)卣臓款^下，當?shù)剞r(nóng)信社開辦了農(nóng)房抵押貸款的業(yè)務。此后，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務便在溫州蓬勃發(fā)展起來。

由于物權法和擔保法不允許宅基地的使用權、所有權作為財產(chǎn)抵押，要解決農(nóng)民融資需求，又不能打破前述“紅線”，溫州市政府頂著壓力為該區(qū)域的農(nóng)房抵押、流通開辟了一條通道。

為有序推進工作，溫州市政府直接指導和協(xié)調(diào)農(nóng)房抵押。涉及到逾期農(nóng)房產(chǎn)權處置、拍賣等可能抵觸現(xiàn)行法律的問題時，市政府往往在不逾越“紅線”的前提下，盡力協(xié)調(diào)各部門立案、處置。

以樂清為例，當?shù)卣茉缇椭贫恕稗r(nóng)對農(nóng)轉移，地隨房走”的抵押物處置規(guī)則。2009年，樂清重啟了農(nóng)房抵押登記業(yè)務，并出臺了相關文件。

樂清農(nóng)辦一名官員稱，該文件可謂是溫州2012年《關于推進農(nóng)房抵押貸款的實施辦法》的超前版，允許農(nóng)戶在持有農(nóng)房“房產(chǎn)證”和集體土地使用權證的情況下，向金融機構申請抵押貸款，其抵押產(chǎn)權可在樂清縣域范圍的農(nóng)業(yè)戶口間流通。而該“房產(chǎn)證”，主要是由當?shù)卣c村委會聯(lián)合認可頒發(fā)的一種宅基地使用權憑證，目前僅適用于樂清縣域范圍，“市縣政府對此很堅持。”

由此，樂清建立起了農(nóng)房抵押貸款體系和產(chǎn)權流轉市場。截至目前，樂清縣域內(nèi)辦理了存量農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的銀行已超過15家，全市農(nóng)房抵押貸款余額約410億元，惠及農(nóng)戶7257家，貸款不良率為1.56%。

除了盤活資金額大、惠及農(nóng)戶多之外，樂清農(nóng)房抵押貸款還有流程簡化、放款迅速的特點，樂清市農(nóng)商銀行更是以“3天承諾制度”聞名。

樂清的土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，也頗為超前。早在2013年，樂清便發(fā)放了首筆土地經(jīng)營權抵押貸款。

去年11月，為了讓農(nóng)民與銀行有章可依，人民銀行樂清支行與當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門共同出臺了《樂清市農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款管理辦法（試行）》。三個月后，樂清果蔬農(nóng)戶章財富就以247畝耕地經(jīng)營權作為抵押，向銀行申請到了當?shù)厥坠P土地經(jīng)營權抵押大額度貸款160萬元。

示范意義

溫州農(nóng)村“兩權”抵押貸款能先行試水，首先是因其強有力的地方政策依靠。去年12月，全國人大常委會在給予各試點“兩權”抵押的法律授權后，各地政府所需承擔的風險已遠低于當年的溫州。

風控不因流程快速而松懈。樂清市各商業(yè)銀行對農(nóng)房抵押申請人有著嚴格的“兩房三書”要求，即申請人必須擁有前述“房產(chǎn)證”、土地證、抵押物非唯一住房確認書、村集體同意抵押物處置證明書、被處置人不再申請宅基地承諾書。當以上資料完整時，銀行方受理審核該農(nóng)戶申請。

同樣，農(nóng)戶在申請土地經(jīng)營權抵押貸款時，須在當?shù)氐耐恋爻邪芾聿块T進行土地經(jīng)營權抵押登記，在“確權”后方可提出申請。

樂清市政府規(guī)定，農(nóng)房抵押貸款申請人必須為還款人，杜絕借助鄉(xiāng)親鄰居等的農(nóng)房來“騙貸”;各銀行均將農(nóng)戶所經(jīng)營項目、收入情況、自有資金等作為第一還款來源。并且，銀行還差別對待抵押產(chǎn)權，要求對變現(xiàn)能力弱的抵押產(chǎn)權，抵押率不超過其估值的60%。

不僅如此，為避免農(nóng)房重復抵押造成過度借貸等風險，樂清還要求農(nóng)戶在簽訂貸款合同后，須及時向房管登記機構報備。據(jù)了解，至2016年3月，樂清農(nóng)房抵押貸款的不良率為1.56%，低于溫州平均不良率2.86個百分點。

趙秀樂認為，回看溫州近20年的探索，其超前的“兩權”抵押模式或許在全國范圍內(nèi)有著一定的示范意義，“可以因地制宜，有所取舍?！?/p>

三大難點

多位受訪人士對記者坦言，溫州模式也不是萬能的，但溫州走過的彎路，有過的難點，很多也是全國性難題，值得參考。

其一，抵押產(chǎn)權處置難，其根本原因在于缺乏法律保護。

以農(nóng)房為例，雖然溫州當?shù)卣罅χС帧皟勺C三書”制度落地，但其抵押仍受到諸多法律限制;立案、處置、拍賣時更涉及到諸多不可逾越的“紅線”。

其二，土地經(jīng)營權抵押評估難、抵押率低。我國農(nóng)地承包是多年一簽，但租金卻是一年一付，因而在所承包土地未來多年租金尚未支付的情況下，農(nóng)戶難以向銀行申請到滿足其需求的貸款。

一位沿海省份金融辦官員說：“比如農(nóng)戶土地承包了30年，但其租金仍是年付。由此，銀行無法認同農(nóng)戶有30年的承包權，只能按照其具有一年承包權進行價值評估?！?/p>

雖然農(nóng)地上的附加品如大棚、農(nóng)作物等也可隨之作為抵押，但農(nóng)地附屬物系非不動產(chǎn)，農(nóng)作物更是受到自然因素和市場風險的影響，抵押價值充滿不確定性，抵押率偏低。

其三，單戶貸款額度小，這一問題更是全國普遍存在。其根本原因，仍是產(chǎn)權的評估難度大，以及農(nóng)房、土地抵押處置困難。

以樂清市農(nóng)商銀行為例，截至今年1月，其農(nóng)房抵押貸款業(yè)務共支持農(nóng)戶2000余戶，戶均貸款為70萬元。雖惠及農(nóng)戶多，但鑒于溫州民間經(jīng)商氣氛活躍，當?shù)夭簧俎r(nóng)戶早已脫離農(nóng)耕轉而經(jīng)商，其從事生意涉及手工作坊、餐飲、農(nóng)家樂、咖啡廳、工業(yè)，等等，融資需求巨大。并且，當?shù)匾策€有一批種植經(jīng)營大戶，幾十萬元貸款難以滿足其生產(chǎn)、經(jīng)營。