延安新區(qū)建設(shè)應(yīng)正確處理七個(gè)關(guān)系

□文/張軍紅（中共延安市委黨校　陜西·延安）

?

延安新區(qū)建設(shè)應(yīng)正確處理七個(gè)關(guān)系

□文/張軍紅
（中共延安市委黨校陜西·延安）

［提要］新區(qū)是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，對(duì)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、完善功能布局、改善人居環(huán)境、展示發(fā)展形象等具有十分重要的作用。延安做出“上山建城、興建新區(qū)”的重大戰(zhàn)略決策，這既是延安城市科學(xué)發(fā)展的歷史選擇，也是提升延安城市品位的需要，更是打造國(guó)家優(yōu)秀旅游城市的客觀要求。為此，在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)正確處理好七個(gè)方面的關(guān)系，以確保新區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：延安；新區(qū)建設(shè)；關(guān)系

收錄日期：2016年3月13日

改革開(kāi)放以來(lái)，延安人民在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)拼搏、銳意進(jìn)取，全力克服前進(jìn)道路上的各種困難，使全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，我們也清醒的看到延安老城區(qū)地處寶塔山、清涼山、鳳凰山三山環(huán)抱，延河和汾川河兩水相繞的“Y”字形河谷地帶，由于受到地形和空間的限制，黨政機(jī)關(guān)辦公區(qū)、工礦企業(yè)駐地區(qū)、居民休閑住宅區(qū)與革命舊址保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期混雜在一起，路網(wǎng)布局和走向只能沿溝道延伸，城市的發(fā)展空間逼仄與局促，是典型的“線”型城市。除此之外，由于經(jīng)濟(jì)落后、生活貧困以及受傳統(tǒng)居住習(xí)慣的影響，居民以溝為界、依河而居，隨著城市人口的不斷增多，而城區(qū)空間有限，許多居民被迫住到山上，使周邊山體上層層疊疊布滿了窯洞和平房，不僅居住條件差，而且安全隱患多，這不僅影響居民的生活質(zhì)量，而且也影響延安城市的整體形象。基于此，市委、市政府高瞻遠(yuǎn)矚，拓展發(fā)展思路，跳出延安看延安，本著為220多萬(wàn)延安人民謀福祉，為延安城市發(fā)展尋載體，以及對(duì)延安革命遺址進(jìn)行妥善保護(hù)與修復(fù)的良好愿望出發(fā)，做出“上山建城、興建新區(qū)”的重大戰(zhàn)略決策。

然而，由于新區(qū)建設(shè)涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，并且由于建設(shè)宏觀規(guī)劃范圍廣、基礎(chǔ)設(shè)施工程多、建設(shè)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、人口聚集速度慢等因素的影響，不可避免地會(huì)對(duì)人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一系列的影響，結(jié)合我國(guó)各地兄弟城市新區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在延安新區(qū)建設(shè)過(guò)程中必須正確處理好以下幾個(gè)關(guān)系：

一、在整體戰(zhàn)略布局上，要正確處理新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造的關(guān)系

新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造作為城市發(fā)展的兩個(gè)經(jīng)常性內(nèi)在動(dòng)因，使城市在舊城不斷被改造與新區(qū)不斷被開(kāi)發(fā)的交替過(guò)程中實(shí)現(xiàn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和質(zhì)量的逐步提高。然而，這兩者的關(guān)系處理是否得當(dāng)，將影響到未來(lái)城市的整體布局與新舊區(qū)能否協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，延安的老城區(qū)，36平方公里的建成區(qū)容納了近50萬(wàn)人口，部分區(qū)塊人口密度達(dá)到每平方公里1.47萬(wàn)人，超出8，000～10，000人的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。加之生產(chǎn)區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、住宅區(qū)、革命舊址長(zhǎng)期混雜扭結(jié)在一起，導(dǎo)致人口密集、交通擁擠、用地緊張、污染嚴(yán)重、人居環(huán)境差，急需進(jìn)行改造。與此同時(shí)，新區(qū)承載著延安的未來(lái)與希望，稀釋老區(qū)的人口密度靠新區(qū)，發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)靠新區(qū)，改善招商引資的環(huán)境靠新區(qū)，為旅游業(yè)的發(fā)展壯大騰挪空間靠新區(qū)。但是，近年來(lái)延安由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)“新常態(tài)”、石油資源可采儲(chǔ)量接近峰值與能源價(jià)格大幅下跌三重作用的疊加影響，導(dǎo)致延安經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，地方財(cái)政收入大幅減少。2014年，延安地方財(cái)政收入比2013年僅增加了12.7億元。那么，在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面前，在政府資金和精力有限的情況下，新區(qū)開(kāi)發(fā)和老區(qū)改造哪個(gè)更重要和應(yīng)該先行，需要慎重考慮。建設(shè)新區(qū)投資相對(duì)巨大，歷時(shí)相對(duì)漫長(zhǎng)；而老區(qū)改造牽涉產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議多，移民搬遷安置費(fèi)用大。如果投入較大精力和財(cái)力用于老區(qū)改造，則會(huì)延緩新區(qū)建設(shè)的步伐；一味地發(fā)展新區(qū)建設(shè)新區(qū)，又會(huì)使老區(qū)長(zhǎng)期積累的矛盾和問(wèn)題進(jìn)一步激化。

基于以上分析，延安未來(lái)的城市發(fā)展在財(cái)政資金的使用上要給二者確定科學(xué)合理的分配比例，實(shí)現(xiàn)新區(qū)建設(shè)與老區(qū)改造的相互促進(jìn)和諧統(tǒng)一。一方面要堅(jiān)定不移實(shí)施“中疏外擴(kuò)、上山建城”戰(zhàn)略，加快完善新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，使新區(qū)初具現(xiàn)代城市功能，打造城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎；另一方面要圍繞“中國(guó)革命圣地、歷史文化名城、優(yōu)秀旅游城市”定位，繼續(xù)推進(jìn)三大片區(qū)改造，疏解老城密度，保護(hù)革命舊址，逐步將老城建成博物館城。

二、在工程建設(shè)時(shí)序上，要正確處理速度與質(zhì)量的關(guān)系

延安新區(qū)工程是目前世界上在濕陷性黃土地區(qū)“平山、填溝、造地、建城”規(guī)模最大、難點(diǎn)最多、情況最為復(fù)雜的巖土工程之一。市委、市政府規(guī)劃用10年時(shí)間，繞開(kāi)耕地紅線制約，在城市周邊的溝壑地帶規(guī)劃出78.5平方公里的控制范圍，整理出45平方公里的可建設(shè)用地，建造一個(gè)兩倍于目前老城區(qū)的新城。時(shí)間緊、任務(wù)重，這就要求在新區(qū)的具體建設(shè)時(shí)序上注重速度與質(zhì)量的統(tǒng)一，正確處理好兩個(gè)概念的辯證關(guān)系。

為此，在工程質(zhì)量上，要按照科學(xué)論證規(guī)劃的要求，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃，邀請(qǐng)知名專家論證。目前，北區(qū)一期巖土工程正在全面展開(kāi)，二期巖土工程前期工作將于2015年內(nèi)啟動(dòng)實(shí)施，要加大施工進(jìn)程中對(duì)黃土濕陷性問(wèn)題、填方區(qū)建筑物承載問(wèn)題、填方區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定性問(wèn)題、施工區(qū)揚(yáng)塵控制問(wèn)題的研究，確保新區(qū)建設(shè)工程的質(zhì)量和老區(qū)生態(tài)環(huán)境的安全。與此同時(shí)，在工程推進(jìn)的速度上，要充分發(fā)揚(yáng)延安革命老區(qū)人民吃苦耐勞，不怕困難，勇于奮斗的創(chuàng)業(yè)精神，以超常規(guī)的方式加快新區(qū)建設(shè)的步伐。做到既要尊重客觀自然規(guī)律，循序漸進(jìn)，又要充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)建設(shè)速度和建設(shè)質(zhì)量的統(tǒng)一。力爭(zhēng)在2021年建黨一百周年的時(shí)候，把一個(gè)歷史與現(xiàn)代相輝映，城市格局完備、管理先進(jìn)的新延安，呈現(xiàn)在全黨和全國(guó)人民面前。

三、在基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

由于政府自身精力和能力的有限，如果直接投資新區(qū)建設(shè)，難免身陷微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)之中，影響其基本職能的履行與發(fā)揮，因此新區(qū)建設(shè)應(yīng)合理確定政府作用的邊界。另外，新區(qū)建設(shè)投資規(guī)模巨大，財(cái)政無(wú)力全部包攬，所以應(yīng)樹(shù)立“經(jīng)營(yíng)城市”的理念，采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，多渠道籌融資。只有把政府“有形的手”與市場(chǎng)“無(wú)形的手”這兩者的作用充分發(fā)揮，新區(qū)建設(shè)的投融資環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。第一，市委、市政府在新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)上要根據(jù)延安的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平進(jìn)行科學(xué)投入。在目前石油產(chǎn)業(yè)對(duì)市域整體經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用日益減弱的情勢(shì)下，延安地方財(cái)政收入增幅趨緩，因此新區(qū)建設(shè)要合理控制借貸比例，做到借貸良性循環(huán)；第二，延安新區(qū)要做好自身的內(nèi)涵挖潛。對(duì)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)權(quán)、冠名權(quán)、使用權(quán)可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等多種方式，使負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為財(cái)富，獲得收益后，再做投資；第三，新區(qū)北區(qū)建設(shè)，通過(guò)平山填溝所創(chuàng)造的10萬(wàn)畝建設(shè)用地，本身就是一筆巨額財(cái)富?？衫闷滗N售價(jià)值彌補(bǔ)造地成本，或償還造地所形成的各種負(fù)債，并使其盈利達(dá)到最大化；第四，注意加強(qiáng)吸引外資對(duì)新區(qū)開(kāi)發(fā)的投入。可采取多種投資形式，廣泛吸引港澳臺(tái)和沿海企業(yè)的資金投入，加強(qiáng)合資合作，利益分成，從而獲得新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金；第五，可按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，將新區(qū)土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、無(wú)形資產(chǎn)以及新區(qū)其他資源作為商品，將其重新組織和優(yōu)化配置后推向市場(chǎng)，籌集建設(shè)資金。通過(guò)上述方式激發(fā)社會(huì)各方的投資熱情，形成新區(qū)投資主體多元化，達(dá)到用小量政府投資撬動(dòng)大量社會(huì)資本參與新區(qū)建設(shè)的目的，逐步形成以政府投入為基礎(chǔ)，社會(huì)投入為主體的多元化、開(kāi)放型的投資格局。

四、在宏觀布局規(guī)劃上，要正確處理專家設(shè)計(jì)與群眾建議的關(guān)系

新區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，是新區(qū)各項(xiàng)建設(shè)的綜合性部署，它旨在制定新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定新區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排新區(qū)的各類用地和空間資源，實(shí)現(xiàn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而延安新區(qū)的宏觀布局規(guī)劃應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，延安新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須以規(guī)劃先行為原則，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)規(guī)劃，要邀請(qǐng)知名專家，實(shí)地踏勘，科學(xué)設(shè)計(jì)；第二，新區(qū)是讓延安人民居住的，它的規(guī)劃設(shè)計(jì)與群眾生活息息相關(guān)，因此要充分考慮延安本土的歷史文化、民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素，從自身實(shí)際情況出發(fā)，使新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)做到既具科學(xué)性又具實(shí)用性；第三，新區(qū)在大力推進(jìn)水、電、路、氣、暖等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要不斷增強(qiáng)城市的綜合服務(wù)功能。有序?qū)嵤┕δ苄耘涮醉?xiàng)目建設(shè)，把商貿(mào)、學(xué)校、醫(yī)院、休閑等作為建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，滿足新區(qū)人口不斷增長(zhǎng)所帶來(lái)的就醫(yī)就診、餐飲購(gòu)物、文化教育、休閑娛樂(lè)等綜合型消費(fèi)需求，極大地改善和提高居民的生活質(zhì)量和生活環(huán)境；第四，新區(qū)管委會(huì)應(yīng)廣泛征集市民的意見(jiàn)，比如哪個(gè)地方需要建立個(gè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，哪個(gè)地方的交通道路需要延伸打通，哪個(gè)地方應(yīng)設(shè)立一個(gè)公交站點(diǎn)，等等。只有真正把群眾提出的問(wèn)題一個(gè)個(gè)解決了，新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才會(huì)日趨完善。只有把新區(qū)建設(shè)成適宜創(chuàng)業(yè)和生活居住的“生態(tài)城市”，人民群眾生活的幸福指數(shù)才能得到真正提升。

五、在主題文化選擇上，要正確處理本土歷史文化與現(xiàn)代城市文明的關(guān)系

一味追求城市現(xiàn)代化的發(fā)展方式正在使今天很多富有歷史意義的城市結(jié)構(gòu)、城市意象和城市景觀遭到破壞，城市的本土歷史文化正在逐漸地被消磨殆盡，使各個(gè)城市之間同質(zhì)化的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，出現(xiàn)城市空間環(huán)境形象平淡、雷同等諸多問(wèn)題。

延安是典型的山城，老城區(qū)由于一些體現(xiàn)城市功能的專項(xiàng)規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)塊的城市設(shè)計(jì)、具體項(xiàng)目的單元框架的缺失，導(dǎo)致城市主干道兩側(cè)住宅多，缺少大型文化中心等體現(xiàn)延安城市文化和品位的特色景觀建筑，以及代表城市形象的標(biāo)志性建筑，城市建筑物的形態(tài)、色彩、功能、文化內(nèi)涵單調(diào)，缺乏城市獨(dú)有風(fēng)貌和文脈特色。加之，住宅小區(qū)個(gè)性化設(shè)計(jì)和外部裝修與現(xiàn)代化城市的預(yù)期目標(biāo)有一定差距，缺乏視覺(jué)沖擊力。而延安新區(qū)的定位是行政集中、適宜人居、商業(yè)聚集的特色文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新地、生態(tài)文明城市示范地和現(xiàn)代生活風(fēng)尚文明引領(lǐng)地。這就要求延安新區(qū)建設(shè)，在主題文化選擇上要注意保護(hù)和延續(xù)延安本土的歷史民俗文化，只有這樣才能有效地避免新區(qū)文化歸屬感缺失與城市精神模糊的危機(jī)。為此，未來(lái)的新區(qū)建設(shè)要打造一批精品工程、標(biāo)志性建筑的布局和實(shí)施要提前規(guī)劃，同時(shí)加大城市綠化、美化、凈化工程的配套建設(shè)，建筑風(fēng)格可借鑒中國(guó)延安干部學(xué)院、延安火車站、延安大學(xué)六排窯洞等這些能充分體現(xiàn)陜北歷史文化元素的特色建筑。這樣，延安的城市品位才會(huì)極大地提升，形成具有濃郁文化特色和獨(dú)特山地景觀的生態(tài)新城形象。

六、在土地資源利用上，要正確處理節(jié)約建設(shè)用地與加快城市發(fā)展的關(guān)系

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，在我國(guó)許多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、居民住宅小區(qū)建設(shè)的用地需求量越來(lái)越大，使城市快速發(fā)展與有限的土地資源之間的矛盾越凸顯。延安的人均建設(shè)用地僅有72平方米，遠(yuǎn)低于120平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。一般城市半徑每增加1公里，可增加建設(shè)用地1萬(wàn)畝以上，而延安的黃土高原地形地貌決定了城市半徑每增加1公里，只能增加建設(shè)用地不足700畝，所以延安的城市擴(kuò)張必須向立體拓展，通過(guò)“上山建城”來(lái)解決這一問(wèn)題。延安新區(qū)建設(shè)通過(guò)爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)低丘緩坡開(kāi)發(fā)指標(biāo)，不僅不占用建設(shè)用地指標(biāo)，還為延安加快推進(jìn)城市建設(shè)節(jié)約了建設(shè)用地指標(biāo)，而且新增了土地。

但是，這并不意味著延安現(xiàn)在的城市發(fā)展就有了足夠的土地，我們就可以肆意妄為、鋪張浪費(fèi)。相反，我們?cè)诩涌煨聟^(qū)發(fā)展的同時(shí)，要節(jié)約使用建設(shè)用地，目前北區(qū)平整出來(lái)的10萬(wàn)畝土地，一是要認(rèn)真細(xì)致地做好土地出讓工作，確保融資與土地出讓的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；二是要科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督。對(duì)將建和在建的工程項(xiàng)目如市級(jí)行政中心、市民服務(wù)中心、3所中小學(xué)校、政法系統(tǒng)業(yè)務(wù)用房、醫(yī)院、干部職工住房、保障房和中國(guó)石油博物館、延安歷史博物館、城市規(guī)劃展覽館等項(xiàng)目在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督，確保提高土地利用率，做到在加快城市發(fā)展的同時(shí)節(jié)約建設(shè)用地。

七、在城市拓展過(guò)程中，要正確處理保護(hù)文化遺產(chǎn)與擴(kuò)張城市規(guī)模的關(guān)系

延安歷史悠久，是中華民族五千年?duì)N爛文化的發(fā)祥地之一。延安城區(qū)及周邊山體上散落的古文化遺址、古墓葬、石窟、石刻、古建筑數(shù)量眾多。以毛澤東為首的老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家在延安戰(zhàn)斗生活了13個(gè)春秋，也留下了眾多珍貴的革命舊址和文物，僅城區(qū)就有棗園、楊家?guī)X、王家坪、西北局、橋溝魯藝等186處革命舊址。但是，近年來(lái)隨著城市的快速發(fā)展，革命舊址周邊環(huán)境不斷被侵占，許多紅色文化遺跡被蠶食，保護(hù)革命舊址和歷史文化名城的難度和壓力日益增大。受狹長(zhǎng)溝道地形的影響，城區(qū)建筑密度過(guò)大，容積率過(guò)高，高層建筑逐年增多，不僅許多紅色文化遺跡被淹沒(méi)了，而且也遮擋了周邊山體景觀，甚至連延安的標(biāo)志性建筑寶塔山也在局部地方從人們的視線中逐漸消失，嚴(yán)重影響了延安旅游城市的形象。

由此可見(jiàn)，延安保護(hù)文化遺產(chǎn)與城市規(guī)模擴(kuò)張的矛盾日益凸顯。保護(hù)文化遺產(chǎn)是延安延續(xù)歷史文脈、保護(hù)傳承和利用好歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要；城市規(guī)模擴(kuò)張是延安向現(xiàn)代化城市發(fā)展的必由之路。因此，延安在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，一方面要通過(guò)新區(qū)的修建疏減老城區(qū)的人口密度，盡力保護(hù)老城區(qū)內(nèi)的革命舊址，恢復(fù)延安老城區(qū)的歷史風(fēng)貌；另一方面新區(qū)在建設(shè)拓展的過(guò)程中，要注意加強(qiáng)對(duì)周邊山體上古文化遺址和革命舊址的保護(hù)。例如，正在建設(shè)的連接新老城區(qū)的東十里鋪、杜家溝等5條連接道路要盡力避開(kāi)延安的老城墻遺址。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］張軍紅.從“12341”現(xiàn)象看延安經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的思路與對(duì)策［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2013. 7.

［2］嚴(yán)漢平.新區(qū)建設(shè)是延安城市發(fā)展的必然選擇［N］.延安日?qǐng)?bào)，2013. 12. 18.

［3］徐長(zhǎng)玉.延安新區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考［N］.延安日?qǐng)?bào)，2013. 10. 1.

［4］安樹(shù)偉，張晉晉.舊城改造與新區(qū)建設(shè)比較研究——基于政府視角［J］.城市發(fā)展研究，2011. 4.

［5］彭高峰，蔣芳芳，陳勇.新區(qū)建設(shè)帶動(dòng)舊城改造優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)［J］.城市規(guī)劃，2004. 2.

［6］李勛來(lái).城市新區(qū)建設(shè)的融資模式與渠道選擇［J］.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2005. 4.

［7］金志豐，陸效平.無(wú)錫市新區(qū)建設(shè)空間擴(kuò)展研究［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2011. 11.

中圖分類號(hào)：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A