城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理機(jī)制構(gòu)建

康晨++季正矩

摘 要： 鄉(xiāng)村治理是指基于政治治理的視角，對(duì)國(guó)家在“鄉(xiāng)政村治”方面的機(jī)制研究，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)工程，不僅是政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)?；谖覈?guó)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的實(shí)際，研究新時(shí)期構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機(jī)制具有重要意義。建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，可知我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，有針對(duì)性地提出構(gòu)建新時(shí)期鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化； 鄉(xiāng)村治理； 機(jī)制； 建議

中圖分類(lèi)號(hào)： D08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.002

村一直是社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域。[1] 近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些地區(qū)村的格局正在發(fā)生變化，主要是村的合并，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化對(duì)城郊地區(qū)村莊的影響，使得一些村莊的空間、人口發(fā)生較大變化，出現(xiàn)了傳統(tǒng)村莊整合、村委會(huì)變居委會(huì)等。對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理提出了新挑戰(zhàn)。2014年中央一號(hào)文件指出：“要不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，提高農(nóng)村社會(huì)管理科學(xué)化水平，建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制?！盵2] 因此，應(yīng)將構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制作為破除城鄉(xiāng)二元體制、創(chuàng)新我國(guó)社會(huì)治理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，增強(qiáng)國(guó)家治理能力打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要意義

（一）鄉(xiāng)村治理是社會(huì)管理的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村是我國(guó)最基層的政權(quán)組織?！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。”因此，加強(qiáng)社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。目前，我國(guó)共有9億農(nóng)民，其中2.3億農(nóng)民工，[3] “農(nóng)民是最大的主體，農(nóng)村是最大的社區(qū)”[4]這一國(guó)情，決定了要維護(hù)和保障農(nóng)村的社會(huì)公正和社會(huì)秩序，只有通過(guò)制定規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)政策和法規(guī)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)有效管理，才能化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，處理農(nóng)村社會(huì)的利益關(guān)系，培育合理的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村治理是社會(huì)穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)

世界城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村的治理是社會(huì)穩(wěn)定和諧的前提。構(gòu)建和諧社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村，關(guān)鍵在于強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)治理。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，城鄉(xiāng)之間人、財(cái)、物、信息和文化等社會(huì)要素流動(dòng)加快，帶來(lái)了一系列新的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民在新的社會(huì)條件下思想觀念發(fā)生變化，城鄉(xiāng)利益格局調(diào)整帶來(lái)一系列的社會(huì)變革，這些問(wèn)題關(guān)系農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的切身利益。如果處理不好，很容易使矛盾激化，影響本地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定，影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村的建設(shè)，影響建設(shè)小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖。

（三）鄉(xiāng)村治理是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基石

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快，從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看，我國(guó)正由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，從社會(huì)形態(tài)看，正從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。農(nóng)村社會(huì)各種要素正發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)入新的發(fā)展階段，也帶來(lái)一系列新的變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)加快，生產(chǎn)資源整合加速，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式向集約化、規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化快速發(fā)展，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、合作社等的出現(xiàn)，以及工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使得農(nóng)村社會(huì)管理對(duì)象更加多元化。同時(shí)，我們也看到，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的差距依然存在，甚至還在擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大，“三農(nóng)”問(wèn)題依然突出。因此，要促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展動(dòng)力，必須構(gòu)建與之相匹配的鄉(xiāng)村治理模式。

（四）鄉(xiāng)村治理是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)

我國(guó)歷史悠久的農(nóng)耕文明表明，城鄉(xiāng)之間自古在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域有著割不開(kāi)的“血緣”關(guān)系。實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步，離不開(kāi)優(yōu)秀文化的影響，離不開(kāi)農(nóng)民的安居樂(lè)業(yè)，也離不開(kāi)農(nóng)村安定的社會(huì)環(huán)境。通過(guò)鄉(xiāng)村治理，強(qiáng)化農(nóng)村文化、風(fēng)俗、法制、社會(huì)治安等諸多方面建設(shè)，繼承鄉(xiāng)土基因、傳承鄉(xiāng)土文化、繁榮農(nóng)村文明，農(nóng)村精神文明才能獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（五）鄉(xiāng)村治理是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必然要求

黨的十八大提出：“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)?！盵5] 我們必須真正重視農(nóng)村，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。以保障和改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加快健全基本公共服務(wù)體系，“形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”[5]，提高人民物質(zhì)文化生活水平，解決好農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，真正實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

二、建國(guó)以來(lái)鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展

1949年以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理大致分為“國(guó)家鄉(xiāng)村管控”、“政社合一”等四個(gè)階段：

（一）農(nóng)業(yè)合作化下的“國(guó)家鄉(xiāng)村管控”治理模式

建國(guó)初期到農(nóng)業(yè)合作化之初，在國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的思路下，村只是作為鄉(xiāng)人民政府的下屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)而存在，完全在國(guó)家的管控之下開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)。1952年頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定，行政村與鄉(xiāng)為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)為村人民代表大會(huì)和村人民政府。當(dāng)時(shí)全國(guó)各省設(shè)置有所區(qū)別，有的省在縣以下設(shè)區(qū)、行政村（鄉(xiāng)）和自然村三級(jí)，有的省只設(shè)鄉(xiāng)村二級(jí)。1954年頒布的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》要求，各地要在普選的基礎(chǔ)上，整頓和健全鄉(xiāng)政權(quán)組織、民主制度及工作方法。1954年憲法明確規(guī)定：“我國(guó)的農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！雹偃∠姓褰ㄖ?，統(tǒng)一為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，同時(shí)農(nóng)村的“區(qū)”改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，并由鄉(xiāng)政府指導(dǎo)檢查，行政村設(shè)置沒(méi)有法律依據(jù)。

這一階段的村級(jí)組織已經(jīng)改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，實(shí)際上行使了村組織職權(quán)，是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村直接管理，不僅保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，并完成國(guó)家在農(nóng)村的政治任務(wù)。

（二）人民公社下的“政社合一”治理模式

從1958年到1983年，我國(guó)處于“政社合一”的鄉(xiāng)村治理的模式。1958年8月《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》公布后，建立了人民公社。人民公社實(shí)行政社合一體制，一般是一鄉(xiāng)一社，村一級(jí)組織改為生產(chǎn)大隊(duì)或管理區(qū)。與此同時(shí)，國(guó)家又在公社下放財(cái)政、銀行、糧食、商業(yè)等基層機(jī)構(gòu)，“政社合一”體制基本確立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)原來(lái)約74萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改為23000多個(gè)人民公社，其中入社農(nóng)戶(hù)約1.2億個(gè)，入社率達(dá)99%以上。[6]1962年頒布的《農(nóng)村人民公社條例》明確規(guī)定：“生產(chǎn)大隊(duì)的權(quán)力機(jī)關(guān)是生產(chǎn)大隊(duì)社員大會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)社員大會(huì)?！雹诠绲纳玳L(zhǎng)就是鄉(xiāng)長(zhǎng)，公社是集體經(jīng)濟(jì)的組織者，也是基層政權(quán)的管理組織，承擔(dān)著原來(lái)鄉(xiāng)人民政府的行政職能。

人民公社體制為核心的鄉(xiāng)村治理模式是這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理模式的典型特征。

（三）改革開(kāi)放后的“村民自治”模式

黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開(kāi)放路線，我國(guó)鄉(xiāng)村治理逐步進(jìn)入村民自治時(shí)期，即由我國(guó)憲法確立了村民委員會(huì)的法律地位和基本方向?！蛾P(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)布后，我國(guó)基層主要開(kāi)展了政社分開(kāi)、組建鄉(xiāng)政府和選舉鄉(xiāng)人大代表的工作。截至1985年，全國(guó)組建79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)和9140個(gè)鎮(zhèn)，建立了948628個(gè)村民委員會(huì)和588多萬(wàn)個(gè)村民組。[7]同時(shí)，在廣西實(shí)行的以“民主管理、民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督”①為內(nèi)容，農(nóng)民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”為方式的村民自治模式迅速在全國(guó)推廣。

“村民自治”使基層民主政治建設(shè)朝著制度化、規(guī)范化和程序化方向穩(wěn)步推進(jìn)，使農(nóng)戶(hù)成了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)村的面貌大為改觀。

（四）城鎮(zhèn)化背景下的多元治理模式

這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，在國(guó)家倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的要求下，鄉(xiāng)村治理具有更高的自治性和民主性，并加快完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)村的公共事業(yè)。1998年，根據(jù)黨的十五大精神和《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、保證農(nóng)民群眾直接民主權(quán)利、依法辦理自己的事情的指示》，《村組法（試行）》的修訂工作緊鑼密鼓地進(jìn)行。1998年6月，中共中央頒布的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》中指出，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項(xiàng)民主制度的程序要求。隨著2006年我國(guó)開(kāi)始全面取消農(nóng)業(yè)稅，全國(guó)開(kāi)展了以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為首要目標(biāo)、以稅費(fèi)改革配套措施為主的鄉(xiāng)村體制改革。旨在減輕地方政府的財(cái)政壓力，使其真正履行“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)管理，搞好公共服務(wù)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”的基本職能。[8]

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)村發(fā)展還面臨許多新問(wèn)題與挑戰(zhàn)。如何促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理更加完善、農(nóng)村發(fā)展更加美好，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)關(guān)于“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的治理目標(biāo)②，這給當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村研究者提出了新的課題和要求。

三、城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期。但同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)管理也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。即鄉(xiāng)村如何治理是新時(shí)期必須面對(duì)的問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理面臨的機(jī)遇

1. 城鎮(zhèn)化促進(jìn)了人口流動(dòng)，緩解了人地矛盾，增加了農(nóng)民收入。城鎮(zhèn)化促進(jìn)了人口流動(dòng)，緩解了人地矛盾，增加了農(nóng)民收入，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，隨著人口的增加，耕地面積的減少，人地矛盾日趨緊張，要增加農(nóng)民收入，必須走出單一的農(nóng)業(yè)收入困境，城鎮(zhèn)化時(shí)代帶來(lái)問(wèn)題的同時(shí)也提供了機(jī)遇，調(diào)查表明，城鎮(zhèn)化促使人口流動(dòng)加快，農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城打工不僅增加了收入，而且，打工收入在農(nóng)民的家庭收入當(dāng)中占據(jù)了重要比重，從統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，高達(dá)45%的農(nóng)戶(hù)，打工收入占到七成以上（ 見(jiàn)圖1），農(nóng)民收入增加，農(nóng)村的消費(fèi)也增加了，資金回流到農(nóng)村，也促進(jìn)了農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

大量農(nóng)民走出鄉(xiāng)村，為土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化專(zhuān)業(yè)化創(chuàng)造了條件，從調(diào)查情況來(lái)看，外出打工后承包地流轉(zhuǎn)給企業(yè)的占52%左右，留家人耕種的占24.5%左右，租與他人耕種的占14.2%左右。（ 見(jiàn)圖2）

2. 農(nóng)民收入增長(zhǎng)有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)有效治理農(nóng)村發(fā)揮了極其重要的作用。在城市化的過(guò)程中，農(nóng)民收入增長(zhǎng)了，這不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也關(guān)系到農(nóng)村的社會(huì)治理與穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化為農(nóng)民提供外出務(wù)工和經(jīng)商的機(jī)會(huì)。美國(guó)學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中指出：“大多數(shù)現(xiàn)代化中國(guó)家的農(nóng)村相對(duì)穩(wěn)定，這恰恰得益于都市化從外部為農(nóng)村提供了橫向流動(dòng)的機(jī)會(huì)。”[8] 大量農(nóng)民外出掙錢(qián)，彌補(bǔ)土地收入不足，提高了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，減輕了鄉(xiāng)村治理的壓力。

3. 城鎮(zhèn)化促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的變遷，構(gòu)建新的社會(huì)治理秩序。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)孕育著自由、平等、法治的民主意識(shí)，城鎮(zhèn)化促進(jìn)了信息的交流，農(nóng)民接受信息和文明的速度加快，對(duì)他們價(jià)值觀念、生產(chǎn)方式、行為模式上產(chǎn)生重要的影響，促進(jìn)鄉(xiāng)村法治和自治秩序的建立。農(nóng)民流動(dòng)改變著人們的社會(huì)特性。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》一書(shū)中指出：“血緣是身份社會(huì)的基礎(chǔ)，而地緣是契約社會(huì)的基礎(chǔ)，契約是陌生人中所做的規(guī)定?！盵9] 農(nóng)民進(jìn)城之后接受現(xiàn)代化的契約制度，改變?cè)械男袨榉绞胶陀^念，生產(chǎn)車(chē)間的勞動(dòng)分工、規(guī)章秩序滲透著統(tǒng)一的規(guī)則和法則，增強(qiáng)了農(nóng)民的法治規(guī)則意識(shí)。有利于公民文化的形成，這些都深刻地影響著農(nóng)村社會(huì)治理的變遷。

（二）城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)

1. 農(nóng)村市場(chǎng)結(jié)構(gòu)面臨新變化。一方面在城鄉(xiāng)資源要素交換關(guān)系中，由于市場(chǎng)配置作用以及農(nóng)村的基礎(chǔ)條件的制約，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化給農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來(lái)的壓力遠(yuǎn)大于動(dòng)力，不但沒(méi)有為農(nóng)村帶來(lái)直接推動(dòng)力，反而使原本缺乏的土地等生產(chǎn)要素從農(nóng)村流向城市。另一方面，在社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)上，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的日益擴(kuò)大，深化了農(nóng)村分工分業(yè)，使得土地發(fā)包方與承包方、家庭成員與主要?jiǎng)趧?dòng)力、農(nóng)村黨組織與黨員、村委會(huì)與村民相互分離，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生前所未有的變化。

2. 新型農(nóng)村社區(qū)治理呈現(xiàn)新動(dòng)向。在農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程繼而影響了原有的社會(huì)治理模式。例如在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)化速度加快，同時(shí)居住條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)相應(yīng)的發(fā)生變化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理已無(wú)法適應(yīng)。有的地方實(shí)施村莊合并、村改居后，村委會(huì)、黨支部和集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，管理主體的變化導(dǎo)致鄉(xiāng)村處于無(wú)序狀態(tài)。

3.城鄉(xiāng)流動(dòng)人口公共服務(wù)和社會(huì)管理面臨新問(wèn)題。目前，國(guó)家正在進(jìn)行一系列城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，但原有城鄉(xiāng)分割的制度影響依然存在，公共服務(wù)不均等的問(wèn)題依然沒(méi)有根本解決，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然沒(méi)有享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，城鄉(xiāng)身份差異依然存在。同時(shí)，勞動(dòng)力的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，雖然加快了一些地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)富余勞動(dòng)力就業(yè)，但原有的鄉(xiāng)村治理方式無(wú)法適應(yīng)新情況，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

4. 農(nóng)民社會(huì)意識(shí)發(fā)生深刻變化。我國(guó)全民普法活動(dòng)已進(jìn)入“六五普法”的驗(yàn)收階段，隨著全社會(huì)民主法治意識(shí)的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的民主覺(jué)悟、法制觀念、參與意識(shí)以及行動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，各種維權(quán)事件此起彼伏，越來(lái)越多的農(nóng)民從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)、從消極走向積極，在政治生活中日益活躍和成熟起來(lái)，提高了對(duì)國(guó)家大政方針、自身經(jīng)濟(jì)利益以及民主權(quán)利的關(guān)注度，鄉(xiāng)村利益矛盾復(fù)雜化、訴求多樣化日益顯現(xiàn)。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理新機(jī)制的構(gòu)建

鄉(xiāng)村治理關(guān)系著我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)小康社會(huì)宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，它是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。需各地因地制宜，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，探索適合自身發(fā)展的鄉(xiāng)村治理道路。

（一）推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

農(nóng)業(yè)是立國(guó)之本，強(qiáng)國(guó)之基，是鄉(xiāng)村發(fā)展的前提，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，切實(shí)保護(hù)好基本農(nóng)田，培育和推廣糧食新品種，保證糧食播種面積。二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極發(fā)展無(wú)公害、綠色、有機(jī)食品，按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的要求，促進(jìn)農(nóng)、林、牧、漁協(xié)調(diào)發(fā)展。三是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式。加快推進(jìn)科技進(jìn)步，加大農(nóng)作物優(yōu)良品種和先進(jìn)實(shí)用生產(chǎn)技術(shù)的推廣力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化。四是健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證以及信息服務(wù)等服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，將城市資本和農(nóng)民所有權(quán)相結(jié)合，強(qiáng)化對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換。

（二）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)關(guān)系是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和前提。一是在深化土地制度改革、健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，組建農(nóng)村土地合作社和土地股份合作公司，發(fā)展規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。二是深化集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，采取股份合作制等方式，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。三是加強(qiáng)多元的農(nóng)業(yè)組織模式、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等方面的探索，妥善處理集體與社員、鄰里之間的產(chǎn)權(quán)糾紛。

（三）大力培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體

培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力、保障鄉(xiāng)村治理的重要因素。一是加快培育具有科學(xué)文化素質(zhì)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、具備一定經(jīng)營(yíng)管理能力的新型職業(yè)農(nóng)民，提高鄉(xiāng)村治理主體素質(zhì)。二是通過(guò)完善農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理制度和運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)和支持專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并提供信貸、財(cái)稅和登記等服務(wù)，服務(wù)社會(huì)管理與生產(chǎn)，提高鄉(xiāng)村治理效率，降低鄉(xiāng)村治理成本。三是構(gòu)建龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)戶(hù)一體的產(chǎn)業(yè)化組織模式，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，改善營(yíng)銷(xiāo)手段和方式，實(shí)現(xiàn)利益共享新機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

（四）健全村民自治制度

村民自治制度是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。一是積極推進(jìn)完善基層行政體制改革，科學(xué)劃分基層政府、社區(qū)在基層管理服務(wù)上承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，推動(dòng)群眾工作隊(duì)伍和社區(qū)自治組織體系有機(jī)銜接。引導(dǎo)各地在實(shí)踐中探索建立基層政府評(píng)估評(píng)議制度，發(fā)揮群眾的自主作用與政府在基層治理中的主導(dǎo)作用。二是完善村民自治。在民主選舉實(shí)踐中，以推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化為前提。堅(jiān)持民主集中、科學(xué)效能的基本原則，通過(guò)直接選舉、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的形式，堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議，確保選舉民主管理、公正有序。三是要推進(jìn)基層民主協(xié)商。依托村黨組織和自治組織，通過(guò)村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、專(zhuān)業(yè)合作社等組織不定期召開(kāi)會(huì)議，暢通與駐區(qū)單位、社會(huì)組織等溝通交流的渠道，溝通協(xié)商解決問(wèn)題，改善鄉(xiāng)村治理軟環(huán)境。

（五）合理配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源

強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)職能，建立高效、規(guī)范、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村基層治理體系是保障。一是實(shí)施扁平化、網(wǎng)格化服務(wù)管理，建立社會(huì)組織廣泛參與，以黨組織為主導(dǎo)，自治組織為主體的新型管理服務(wù)體系。二是探索政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)行的公共服務(wù)供給機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為基層發(fā)展創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。三是深入開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體制改革創(chuàng)新試點(diǎn)。推動(dòng)醫(yī)療、社保、文化、體育等基本公共服務(wù)向基層傾斜，提高服務(wù)質(zhì)量與效益，進(jìn)一步整合人口、就業(yè)等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]