全面從嚴(yán)治黨語境下基層黨組織法治建設(shè)探析

徐風(fēng)娟

[摘要]“四個(gè)全面”是黨當(dāng)前治國理政開啟的新篇章，它為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)指明了現(xiàn)實(shí)路徑。如果說全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國是共同推進(jìn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的“鳥之兩翼、車之雙輪”，那么全面從嚴(yán)治黨就是各項(xiàng)工作順利進(jìn)行的根本保證，它為實(shí)現(xiàn)各個(gè)目標(biāo)保駕護(hù)航。從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是要提高黨員群體的法治思維，保持黨員優(yōu)良工作作風(fēng)。基層黨組織作為黨團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾、貫徹黨的路線方針政策的“客戶端”，其實(shí)現(xiàn)法治化可以在貫徹全面從嚴(yán)治黨思想、強(qiáng)化機(jī)關(guān)黨員法治思維方面起核心作用。在全面從嚴(yán)治黨語境下，針對(duì)目前基層黨組織法治建設(shè)中存在的問題，并結(jié)合學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層黨組織建設(shè)要求，探析基層黨組織法治建設(shè)中相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]從嚴(yán)治黨；黨組織；法治；對(duì)策

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力發(fā)揮的核心，它作為黨與人民群眾之間的紐帶，是黨一切工作的基礎(chǔ)?；鶎狱h組織建設(shè)關(guān)系到黨先進(jìn)性、廉潔性、科學(xué)性的提高。加強(qiáng)黨組織建設(shè)能有效保障黨組織隊(duì)伍切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，帶領(lǐng)各族人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。黨的十八大報(bào)告中，第一次提出要建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織，確保黨組織更好的肩負(fù)著執(zhí)政為民、造福一方的重要使命。新時(shí)期，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治。其中“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題。黨和法的關(guān)系處理得好，則法治興、黨興、國家興。處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！币蚨鎻膰?yán)治黨成為黨加強(qiáng)自身建設(shè)的關(guān)鍵，“全面從嚴(yán)”也成為國家機(jī)關(guān)黨組織建設(shè)的新常態(tài)?；鶎狱h組織的法治建設(shè)可以看作是法治型政黨在基層的發(fā)展和延伸。進(jìn)行基層黨組織法治建設(shè)，是在適應(yīng)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨環(huán)境下，促使廣大黨員干部能運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題，提高依法辦事、依法行政能力。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)推進(jìn)基層黨組織法治建設(shè)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊崇法治、掌握法律和捍衛(wèi)法治，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平。

一、加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)的必要性

在全面推行依法治國，建設(shè)法治國家的大背景下，加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨對(duì)其提出的時(shí)代訴求。2014年中共中央辦公廳頒布的《2014—2018年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》中明確強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委（黨組）要嚴(yán)格落實(shí)從嚴(yán)治黨責(zé)任，認(rèn)真履行抓班子帶隊(duì)伍職責(zé)，堅(jiān)持以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求干部、以嚴(yán)的措施管理干部、以嚴(yán)的紀(jì)律約束干部，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行駛權(quán)力的制約和監(jiān)督?！庇纱丝梢?，基層黨組織作為黨在社會(huì)基層領(lǐng)導(dǎo)工作治理的代表，肩負(fù)著落實(shí)國家具體法治工作的重任，是全面推進(jìn)依法治國的組織保障。必須始終把加強(qiáng)黨的基層組織法治建設(shè)擺在突出位置，全面配合國家的法治工作。

加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)歸根到底是基于人民群眾對(duì)法治中國的期望。社會(huì)主義法治道路的建設(shè)過程中，人民群眾永遠(yuǎn)占據(jù)主體地位。堅(jiān)持法治根本上是為了服務(wù)人民、造福人民和保護(hù)人民。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平的不斷提高，人民群眾的公平意識(shí)、法律意識(shí)、民主意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)等不斷提高，進(jìn)而對(duì)實(shí)現(xiàn)公正法治的和諧社會(huì)提出更高的期望?；鶎狱h組織作為國家與人民群眾間的橋梁和紐帶，更有責(zé)任和義務(wù)去貫徹實(shí)施國家法治政策，為廣大人民群眾構(gòu)建完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ苇h(huán)境。新時(shí)期人民群眾對(duì)法治的訴求，致使基層黨組織務(wù)必自覺尊重憲法和法律權(quán)威，依法履行職責(zé)義務(wù)，支持國家法治工作。

此外，黨的十八大報(bào)告指出，要把建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨，作為新形勢(shì)下全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的新要求和新部署。如果說加強(qiáng)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)，是重在強(qiáng)化機(jī)關(guān)黨員的學(xué)習(xí)分析能力；推進(jìn)創(chuàng)新型黨組織建設(shè)，目的在于不斷更新黨員工作者的工作理念，創(chuàng)新黨建工作新平臺(tái)；強(qiáng)化服務(wù)型黨組織建設(shè)，旨在提高機(jī)關(guān)黨組織和黨員服務(wù)意識(shí)。那么，進(jìn)行基礎(chǔ)黨組織法治建設(shè)可以看作是黨建工作科學(xué)化的新命題，是全面推進(jìn)依法治國、從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義，同時(shí)也是對(duì)建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織的補(bǔ)充和保障。因而，加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)，要求立足于全面依法治國的環(huán)境中，塑造深層次的法治組織文化，促使廣大黨員干部能運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題，提高依法治黨，依法行政能力。

二、目前基層黨組織法治建設(shè)中存在的問題

基層黨組織法治建設(shè)，就是要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格黨員管理，培育具有法律素質(zhì)，能運(yùn)用法律思維處理問題的黨員隊(duì)伍，鍛造一支本領(lǐng)過硬，依法行政的干部隊(duì)伍。在這個(gè)長期而復(fù)雜的過程中，必須結(jié)合各地基層實(shí)際，克服各種因素的阻礙，厘清各主體之間的關(guān)系，把法治工作全面精準(zhǔn)落實(shí)。但是，在實(shí)際操作中，由于當(dāng)前法治環(huán)境有待完善、個(gè)別黨員自身法律意識(shí)淡薄等原因，基層黨組織法治建設(shè)面臨著各種問題的困擾。

（一）個(gè)別黨員法律意識(shí)淡薄，法治思維欠缺，依法辦事能力不足

目前在基層黨組織中，黨員干部總體的法治意識(shí)和依法辦事能力不斷提高。但仍有個(gè)別黨員長期存在思想上的惰性，平時(shí)不注意法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和普及，只是一味接受傳統(tǒng)的文件學(xué)習(xí)、會(huì)議學(xué)習(xí)方式，缺乏學(xué)習(xí)法律知識(shí)的主動(dòng)性和積極性。一旦遇到問題，由于缺少對(duì)法律知識(shí)和法律手段的掌握，他們很難運(yùn)用法律思維進(jìn)行處理和解決問題，依法辦事能力明顯不足。而且，法律意識(shí)淡薄容易滋生黨員工作作風(fēng)上的腐敗，進(jìn)而出現(xiàn)以言代法，以權(quán)壓法，蠻橫專權(quán)等現(xiàn)象。黨從貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，到反對(duì)“四風(fēng)”走好群眾路線；從“老虎”“蒼蠅”一起打，到黨政、高校、國企巡視全覆蓋，就是要用黨規(guī)黨紀(jì)，法律法規(guī)來全面約束黨員工作者的行為，武裝黨員的黨規(guī)法律意識(shí)。盡管國家對(duì)黨員思想意識(shí)、個(gè)人素質(zhì)、工作作風(fēng)等都嚴(yán)格要求，但在基層黨組織中，不乏有個(gè)別黨員只是盡量避免觸及，缺少對(duì)法治的信仰和敬畏，加劇了基層黨組織法治建設(shè)的困難。

（二）法治體系建設(shè)不夠完善，法治環(huán)境仍需改善

黨的十八屆四中全會(huì)中提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。由法制體系建設(shè)向法治體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨執(zhí)政方式的全面創(chuàng)新。法治體系的內(nèi)容相較于法制體系更加明確，涵蓋了法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。各個(gè)內(nèi)涵之間關(guān)系更加協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，從而構(gòu)成一個(gè)呈縱向的動(dòng)態(tài)法制運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，基礎(chǔ)是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。但目前實(shí)際操作運(yùn)行過程中，法治的權(quán)威尚未在社會(huì)成員中完全樹立，法治體系建設(shè)存在漏洞。例如在立法階段，還存在著“部門立法”現(xiàn)象，影響立法質(zhì)量；執(zhí)法部門也尚未建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)不清，造成不文明執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、牟利型執(zhí)法、司法判決執(zhí)行難等問題；而且由于缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督考核制度，造成在法律實(shí)施過程中很難對(duì)執(zhí)法者作出合理的激勵(lì)或獎(jiǎng)懲。

此外，“正確看待依法行政、公正司法，全面有效地轉(zhuǎn)變政府職能，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境”，是我國當(dāng)前法治建設(shè)中亟需解決的問題?？貦?quán)是法治環(huán)境的立足之地，即必須從法律和制度上對(duì)各級(jí)國家權(quán)力的實(shí)際掌握者加以有效制約與控制。當(dāng)前，基層黨組織受國家法規(guī)黨紀(jì)的約束和治理，雖在其權(quán)力的制度設(shè)定和職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面進(jìn)行各種限制，但由于我國的法治體系并不完善，法律知識(shí)的普及和法制宣傳教育工作仍有缺陷，法治環(huán)境也仍需改善，還不能給基層黨組織的法治建立一個(gè)完整準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和模式。

（三）基層法制工作機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)薄弱

法制工作機(jī)構(gòu)職責(zé)就是負(fù)責(zé)各級(jí)政府部門的法制工作，是各級(jí)機(jī)關(guān)組織在實(shí)施依法行政工作方面的參謀、助手和行政事務(wù)方面的法律顧問?；鶎狱h組織進(jìn)行法制化建設(shè)，必然離不開法制機(jī)構(gòu)或相關(guān)法制部門的協(xié)助和監(jiān)督。無論是承擔(dān)行政執(zhí)法指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，檢查法律法規(guī)的執(zhí)行情況，還是承擔(dān)行政執(zhí)法培訓(xùn)和行政執(zhí)法資格管理責(zé)任，都需要黨組織法制機(jī)構(gòu)自身具有深厚的法律知識(shí)。目前我國基層黨組織法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，仍處于不斷探索前進(jìn)和不斷積累經(jīng)驗(yàn)的階段，其發(fā)展現(xiàn)狀與承擔(dān)法律“參謀”、“顧問”的工作不相適應(yīng)。特別是專業(yè)的法制人員呈現(xiàn)欠缺的狀態(tài)，致使基層實(shí)際負(fù)責(zé)法治工作的人員素質(zhì)參差不齊，隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力存在偏差，依法辦事水平有待提高。且法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與工作隊(duì)伍也處在磨合適應(yīng)階段，兩者不能實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，這都對(duì)基層黨組織法治建設(shè)造成困擾。一些基層黨組織由于法制機(jī)構(gòu)、法制人員、工作經(jīng)費(fèi)等不到位，造成法制宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)、督查等方面的工作往往力不從心，基層依法治理工作力量顯得尤為薄弱。

三、關(guān)于加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)，優(yōu)化法治環(huán)境

知法、懂法、用法，是任何一名黨員干部當(dāng)下必須所具備的基本素質(zhì)，黨員干部需從法治認(rèn)知、法治認(rèn)同到法治信仰三個(gè)階段來逐步提升自己的法治思維?；鶎狱h員工作者是弘揚(yáng)法治文化的主體，要提高黨組織依法執(zhí)政和依法辦事的能力需要他們的全力推進(jìn)。因此，在基層黨組織中，必須加強(qiáng)法治宣傳，運(yùn)用多種形式的宣傳方式，拓寬黨員工作者學(xué)習(xí)法律知識(shí)的渠道。可以通過組織建立相應(yīng)的法治學(xué)習(xí)和法律培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，精準(zhǔn)直接地給黨員干部灌輸法治思想和法律知識(shí)，樹立基層黨員工作者的法治信仰。同時(shí)，要建立與黨員工作者法律知識(shí)學(xué)習(xí)相關(guān)的考試考核制度，用考核的方式檢查和督促基層黨組織學(xué)習(xí)法律的積極性。此外，基層黨組織法治建設(shè)，需確保各項(xiàng)決策和改革措施的科學(xué)化、程序化和民主化，塑造一個(gè)優(yōu)良的法治環(huán)境，將傳統(tǒng)的人治思想，特權(quán)思想全部從個(gè)別黨員的意識(shí)中祛除。黨組織領(lǐng)導(dǎo)工作要嚴(yán)格依照法律授權(quán)來行使權(quán)力，提高基層法治質(zhì)量。

（二）完善制度機(jī)制，構(gòu)建高效統(tǒng)一的工作平臺(tái)

完善的制度可以隨時(shí)鞭策和激勵(lì)基層黨員工作者遵守紀(jì)律、努力學(xué)習(xí)、勤奮工作。制度本身要有程序性，為基層黨組織的工作和活動(dòng)提供可供遵循的依據(jù)。習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)的講話中指出，“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人”。對(duì)于基層黨組織來說，制度不在于多，在于精，在于務(wù)實(shí)管用。其制定過程必須廣泛聽取黨員干部意見，增加制度的認(rèn)同，做到制度面前人人平等，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。首先要建立權(quán)責(zé)明晰、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行機(jī)制，保障基層法治建設(shè)有條不紊的進(jìn)行；其次要建立科學(xué)民主、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的決策機(jī)制，增強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)中的準(zhǔn)確性和科學(xué)性；最后還要完善準(zhǔn)確及時(shí)的信息公開機(jī)制，保障基層黨組織的工作時(shí)刻接受組織內(nèi)外的監(jiān)督考察。通過構(gòu)建高效統(tǒng)一的工作平臺(tái)，促使基層黨組織法治工作實(shí)現(xiàn)“行政提速、服務(wù)提質(zhì)、制度提效、隊(duì)伍提素、形象提升”的良好工作局面。

（三）建立評(píng)估體系，嚴(yán)肅考核監(jiān)督

全面從嚴(yán)治黨語境下基層黨組織法治建設(shè)，目前并沒有一個(gè)固定統(tǒng)一的模式，各地方的差異性造成黨組織建設(shè)資源的多樣化。當(dāng)前隨著全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的深入，各地基層黨組織建設(shè)呈現(xiàn)各自的特色，在法治化建設(shè)上形式互相借鑒，趨勢(shì)開始走向統(tǒng)一。建立法治評(píng)估體系，需要高素質(zhì)的評(píng)價(jià)主體，可由行內(nèi)專家負(fù)責(zé)，包括遴選的政府官員、執(zhí)法官員以及專業(yè)的法律專業(yè)人士等，提高評(píng)估基層黨組織建設(shè)法治建設(shè)的質(zhì)量和水平。此外，還要形成合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，采取正確的評(píng)價(jià)方式，整合評(píng)價(jià)技術(shù)，建立一套包含法治理念、法治隊(duì)伍、法治能力、法治內(nèi)容和法制體制等綜合評(píng)估體系。基層黨組織法治化建設(shè)離不開內(nèi)部與外界的雙重監(jiān)督，通過法治工作的透明化，引起業(yè)內(nèi)外的共同關(guān)注，既可以得到業(yè)內(nèi)的指導(dǎo)幫助，又可以在外界群眾的監(jiān)督評(píng)價(jià)下積極推進(jìn)。

總之，加強(qiáng)基層黨組織法治建設(shè)，是著眼于建設(shè)法治中國，全面從嚴(yán)治黨的需要，其本質(zhì)還是立足于人民群眾對(duì)法治社會(huì)的訴求?；鶎狱h組織作為推進(jìn)法治建設(shè)工作的關(guān)鍵，要充分發(fā)揮紐帶作用，將人民群眾的法治訴求落實(shí)于實(shí)際的工作過程，運(yùn)用法治方式解決基層矛盾糾紛，切實(shí)實(shí)現(xiàn)依靠法律服務(wù)人民、保護(hù)人民和造福人民。因此，基層黨組織法治建設(shè)必須充分考慮過程的長期性和復(fù)雜性，基于人民群眾實(shí)際生活需要，時(shí)刻與國家法治政策相適應(yīng)，遵循法治工作科學(xué)化原則，合理配置法治資源。通過不斷積累經(jīng)驗(yàn)，求實(shí)創(chuàng)新，解決矛盾，以保持基層黨組織各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

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