美國陸上油氣出讓管理程序分析

王升輝，吳裕根，孫婷婷，丁　鋒，卜小平

(1．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)外語學院，北京 100083)

美國陸上油氣出讓管理程序分析

王升輝1，吳裕根1，孫婷婷2，丁鋒1，卜小平1

(1．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)外語學院，北京 100083)

摘要：美國油氣資源出讓政策經(jīng)過一百多年的改革和發(fā)展一直在逐步完善，其先進的經(jīng)驗值得我們借鑒。本文對美國聯(lián)邦陸上油氣資源出讓管理從資源規(guī)劃、區(qū)塊評估、租賃競標到繳費的整個流程進行了全程分析，結合我國實際提出了適合當前油氣資源區(qū)塊出讓工作發(fā)展的具有創(chuàng)新性的政策建議，為我國油氣資源管理市場化進程提供了有力參考。

關鍵詞：美國陸上油氣；競標租賃；管理程序；建議

美國陸上分為聯(lián)邦、州縣市、印第安和私有土地四種類型。聯(lián)邦政府擁有陸地面積的30%(283萬km2)，州縣市土地占15%(141萬km2)，印第安土地占4%(36萬km2)，私人土地占51%(470萬km2)(圖1)。內務部下屬的土地管理局(BLM)被授權管理與聯(lián)邦土地相關的石油和天然氣資源。

聯(lián)邦土地的油氣資源管理程序主要分為兩部分：一是以規(guī)劃優(yōu)選區(qū)塊、組織租賃競標的方式租賃油氣資源并收取相應費用；二是通過批準許可和執(zhí)法檢查的方式進行后期管理，申請人在競得租賃區(qū)塊后經(jīng)過土地管理局等相關部門的許可才能進行相應的勘探開發(fā)活動[1]。

根據(jù)1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》規(guī)定，所有聯(lián)邦的陸上土地必須以口頭競標的形式進行競爭性租賃，只有在無人肯出等于或高于條例修正案規(guī)定的最低標底金額時，才可以采用非競爭性方式進行租賃。競爭性租賃中每個區(qū)塊最大的面積為2560英畝，阿拉斯加除外(5760英畝)，非競爭性租賃區(qū)塊的最大面積為10240英畝[2]。競爭性租賃要經(jīng)過資源規(guī)劃、政策與環(huán)境分析、公告及修訂等程序后方可進行。

1資源規(guī)劃

土地管理局根據(jù)土地利用規(guī)劃中制定的資源管理計劃進行合格區(qū)塊的選取并制定資源規(guī)劃(RMP)。資源規(guī)劃草案中將附上針對每項管理備選方案的地圖，顯示禁止租賃區(qū)域、開放區(qū)域及附加條件開放區(qū)域。

圖1美國陸上土地占有比例
(資料來源：根據(jù)美國能源署2016年1月數(shù)據(jù)整理)

2國家環(huán)境政策法分析

完成資源規(guī)劃制定工作后，土地管理局需要對資源規(guī)劃進行國家環(huán)境政策法(NEPA)分析。將國家環(huán)境政策法分析加入規(guī)劃過程，確定國家環(huán)境政策法的適用對象(CX)，確定對區(qū)域的現(xiàn)有分析的充分完整，生成一份國家環(huán)境政策法分析充分性文檔(DNA)，完成一個環(huán)境評估(EA)，生成無明顯影響(FONSI)報告后，著手編制一份環(huán)境影響聲明(EIS)，找出重大的潛在影響。

3環(huán)境影響報告

環(huán)境影響報告書(EIS)應明確提出為避免或減少不利影響以及提高環(huán)境的質量的合理方案，說明管理備選方案的預期環(huán)境、經(jīng)濟和社會影響。主要內容包括目的和需求、包含計劃行動的替代方案、受到影響的環(huán)境范圍、具體的環(huán)境影響[3]。土地管理局對環(huán)境影響報告書草案多次征詢意見并修改后，由美國環(huán)境保護署審查所有的環(huán)境影響報告書。土地管理局必須準備一個“決定記錄”，記錄下環(huán)境影響報告書準備及形成的全過程。

4信息公開

完成環(huán)境影響報告書后，在具有合格土地的情況下，土地管理局對符合條件的租讓區(qū)塊進行編號，并至少在每季度組織口頭競標。土地管理局各州的辦公室在開始競標90日前發(fā)布競爭性租賃公告，在聯(lián)邦公報和州土地管理局網(wǎng)站上粘貼租賃地塊及附屬信息[4]。

所有的公眾和社會團體均可針對未進行充分國家環(huán)境政策法分析或不符合其他特定法律(如瀕危物種法、地下水或國家歷史保護區(qū))的區(qū)塊提出反對。在租賃拍賣前15日內提出反對意見的，土地管理局可考慮支持反對意見(從租賃計劃中撤回這些區(qū)塊)、否認反對意見或將該區(qū)塊訴諸日后裁決。其他未提出反對意見的區(qū)塊，將進入拍賣程序。

5租賃競標

5.1租賃競標資格

依據(jù)1920年的《礦藏土地租賃法》規(guī)定，陸上石油天然氣的租賃主體包括：任何美國成年公民；代表美國未成年人利益的法定監(jiān)護人或受托人(但未成年人不得取得該租賃許可)；根據(jù)美國法律規(guī)定由公民和組織成立的協(xié)會、公司等；外國人可以通過持有某公司的股權獲取相關利益(僅當該國法律不否認美國公民享有同樣的特權時)[5]。

5.2租賃競標程序

競標通過口頭競標的方式進行。競標者首先進行登記，取得一個競標號碼，出具一份聲明，同意競標成功即構成具有法律約束力的承諾。競標開始后，競拍的地塊出讓給口頭拍賣中出價最高的競拍者。

土地管理局最低可接受的價格為2美元/英畝，在競標中給出了最高價格的合格投標人向土地管理局提交一份合法簽署的競標表格，并支付最低競價價款和第一年的預付租金及管理費等。在出讓日之后的十個工作日內向土地管理局支付其余的租金，租賃期限一般年限為5～10年[6]。在租賃拍賣中未收到報價的登記地塊也可以通過2年的非競爭性租賃方式進行出讓。在拍賣結束首個工作日后收到的申請，土地管理局以先到先得原則進行授予。

6繳費

6.1紅利

政府與競得區(qū)塊的承租人簽訂的合同規(guī)定繳納紅利的形式和方法。紅利有兩種形式：一是簽約紅利，通過招標拍賣的方式確定，在租賃合同簽訂時繳納；二是現(xiàn)金紅利，各州的規(guī)定不盡相同，根據(jù)生產(chǎn)年限進行繳納。如密歇根州規(guī)定，在油氣合同簽約的第六年，油氣開發(fā)企業(yè)要按照油氣田的面積以每年每英畝10美元的比率繳納現(xiàn)金紅利，此后每一年按照每英畝增加5美元的標準繳納現(xiàn)金紅利，直至第十年，十年后油氣開發(fā)企業(yè)按照每英畝每年30美元的標準繳納紅利[7]。

6.2礦區(qū)使用費

礦區(qū)使用費也被稱為礦區(qū)租金，一般按照油氣田的礦區(qū)使用面積從量征收。陸上油氣田的礦區(qū)使用費，根據(jù)該地區(qū)油藏品位、埋深、地質條件等，從每英畝每年2～30美元不等進行繳納[8]。每年必須要準時支付年租金，直到生產(chǎn)出油氣產(chǎn)品需要支付權利金時為止。

6.3權利金

權利金的費率一般由聯(lián)邦或州政府的立法規(guī)定一個最低標準，具體的征收比率由油氣田的所有者和油氣公司談判決定。聯(lián)邦土地油氣區(qū)塊的權利金根據(jù)地區(qū)情況不同比例略有浮動，總體比例約為12.5%。

以上即為美國聯(lián)邦陸上油氣區(qū)塊競標租賃的主要程序(圖2)，美國聯(lián)邦土地制度與我國土地公有制具有很高的相似性，其可借鑒度較高。

圖2　美國聯(lián)邦陸上油氣區(qū)塊競標租賃流程

7對我國油氣資源出讓管理的建議

7.1區(qū)塊退出機制設計

由于歷史發(fā)展等原因，國內當前油氣區(qū)塊主要掌握在國有的四大油公司手里，由于缺乏有效競爭，存在著勘查開發(fā)成本高、效率低等一系列問題。為了搞活區(qū)塊、增大退出力度，我國采取了一系列方法和手段著力解決圈而不探的問題，當前主要是依靠限定最低勘查投入的方式來提高勘查成本，但收效有限。推動我國油氣資源勘查開發(fā)市場化進程，首先要解決油氣區(qū)塊市場化的問題。針對于區(qū)塊退出，建議從以下幾個方面入手。

1)設定合理持有成本。美國對出讓的區(qū)塊征收紅利、權利金和租金等，隨著持有年限的增加，租金加倍，通過經(jīng)濟手段管理油氣區(qū)塊。比如水深小于400m的海上區(qū)塊，簽訂的為8年(5+3)的租賃合同，承租人在前5年的租金保持不變，第6年為前5年的2倍，第7年為前5年的3倍，以此類推。如租賃期間有油氣產(chǎn)出，則重新計算租金標準，部分區(qū)塊在油氣生產(chǎn)階段甚至不收取租金，只收取權利金。油氣勘查期的租金遞增制度可以增強作業(yè)者勘查積極性，有效防止圈而不探現(xiàn)象的發(fā)生。

建議提高我國現(xiàn)有的探礦權使用費標準(也可以用租賃的方式收取租金)，并施行使用費遞增制度。

2)限制勘查年限。美國對于保持油氣區(qū)塊的市場化運作非常重視。為了增加區(qū)塊流動性和活力，出臺了一系列法律，從制度上保障油氣區(qū)塊的高效開發(fā)。美國對聯(lián)邦陸上及海域的油氣區(qū)塊以租賃的方式進行出讓，一般簽訂5～10年(給予一定延長期)的合同。超過合同規(guī)定期限，只要沒有油氣產(chǎn)出，立即終止合同，收回該區(qū)塊所有權利，作業(yè)公司無條件退出，一切損失由作業(yè)公司自己承擔。同時，要完成約定的復墾及恢復治理方案，否則保證金(保證金一般遠高于恢復治理費用)不予退還。如金額不足以完成恢復治理工作，則追繳罰款甚至訴諸法律。

我國正常油氣區(qū)塊勘查時間一般為1～5年，即使是地質環(huán)境較為復雜的區(qū)塊，勘查年限也不會超過10年。如果在10年內仍沒有油氣發(fā)現(xiàn)，無法產(chǎn)出油氣，只能說明兩個問題：一是該區(qū)域油氣資源量或賦存條件等無法滿足當前開發(fā)條件；二是該作業(yè)公司從技術設備到經(jīng)驗能力等各方面無法滿足當前勘查工作要求。無論基于何種原因，本區(qū)塊都不再適合該公司繼續(xù)作業(yè)，應予以收回。鑒于此，建議我國油氣探礦權首次設立的批準年限為5年，根據(jù)實際情況(如地質條件復雜等)允許1次延續(xù)，延續(xù)時間為3～5年，之后不再延續(xù)，延續(xù)期間租金遞增。如到期后仍無油氣產(chǎn)出，立即全部收回，絕不可采取按實際收費比例退出制度。

3)取消最低勘查投入限制。企業(yè)的勘查投入應為自主行為，由企業(yè)自身決定，限定或提高勘查投入，并不能從根本上解決問題。對于區(qū)塊退出后再進入的其他企業(yè)也同樣施加了巨大壓力，易造成因勘查任務過高而無法履行結果。對企業(yè)本身沒有任何益處，而國家也沒有從中受益。在油氣督查工作中，要對勘查投入進行檢查，增加了不必要的工作量，耗費了人力物力和財力。建議完全取消最低勘查投入要求。

7.2競爭性出讓措施方法

1)出臺油氣出讓相關法律法規(guī)。盡快出臺《油氣區(qū)塊出讓管理辦法》，確認出讓方式，規(guī)范出讓行為，使出讓工作有法可依。

2)制定出讓規(guī)劃。做好頂層設計，制定礦業(yè)權出讓三年、五年和十年規(guī)劃，并向社會公開發(fā)布。使出讓工作在規(guī)劃引領下有序進行，有利于申請人結合自己的生產(chǎn)經(jīng)營，制定自身計劃。

3)建立規(guī)劃出讓油氣區(qū)塊信息庫。建立油氣資源信息匯交相關法律制度，依法設立或確認油氣資源信息匯交管理機構和發(fā)布機構。在充分收集整理適合出讓區(qū)塊油氣資源相關信息的基礎上，加強綜合地質研究，掌握勘探潛力。根據(jù)區(qū)塊的勘探潛力、勘探程度、作業(yè)條件等進行分類并成庫。

4)制定區(qū)塊出讓面積標準。出讓區(qū)塊面積的限定可以規(guī)范競爭性租賃行為，利于管理與監(jiān)督，促進有效競爭，實現(xiàn)國家利益最大化。美國1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》競爭性租賃中每個區(qū)塊最大的面積約為10km2，阿拉斯加除外(約23km2)，非競爭性租賃區(qū)塊的最大面積約為21km2。建議我國依據(jù)不同地質條件及勘探開發(fā)井網(wǎng)布置需求，合理設定出讓區(qū)塊的面積，執(zhí)行統(tǒng)一標準。

5)確立出讓方式。我國油氣資源當前以授予礦業(yè)權的形式賦予企業(yè)勘查開發(fā)的權利。在法律層面，礦業(yè)權屬于物權，在取消作業(yè)公司礦業(yè)權的問題上存在法律抵觸。美國聯(lián)邦土地政策與我國土地公有制政策十分相似，美國對油氣區(qū)塊以租賃的形式進行出讓，既符合法律邏輯，又有效保證國家利益，值得借鑒。

建議我國以簽訂租賃合同進行租賃的方式出讓油氣礦業(yè)權。結合我國社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、油氣賦存水平等因素，應用模型計算和類比分析等方法合理設計租金額度，建立遞增租金制度。對于租金上繳不及時的現(xiàn)象，同樣要制定到期未繳租金罰款的遞增制度，超過一定期限，直接按租賃合同要求取消作業(yè)者相應權利并終止合同，不可施行按比例退出政策。同時，為了保證出讓過程的公開、公平、公正，建議采用口頭競標的方式出讓油氣區(qū)塊租賃權，不應以比較勘查投入費用高低的方式進行競標。

6)取消勘查資質。我國《礦產(chǎn)資源法》第一章第三條規(guī)定“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質條件”，而我國當前只有四大國有油公司具有該資質。該項規(guī)定限制了油氣產(chǎn)業(yè)的市場化進程。美國對于進入油氣工業(yè)的主體沒有資質限制，只要與土地所有者(包括聯(lián)邦和私人)達成租約協(xié)議，并符合環(huán)境保護要求，個人和公司都可以進入油氣開發(fā)領域。無論是聯(lián)邦政府還是州政府都沒有設定油氣勘探開發(fā)企業(yè)的準入門檻和資質，鼓勵多元市場進入油氣勘探開發(fā)領域，并通過稅收調控等手段鼓勵中小企業(yè)進入油氣工業(yè)和加大勘查投入。建議取消油氣區(qū)塊競爭性出讓的資質準入限制。

7)國家權益與收費設計。我國當前油氣礦業(yè)權出讓后僅收取礦業(yè)權使用費，且收費標準較低。因持有成本低，圈而不探的問題突出，國家礦產(chǎn)資源權益也并未得到應有回報。美國油氣租賃中，承租人需要支付競標紅利、租金、權利金和保證金。競標紅利在競標時繳納，租金按照油氣田的礦區(qū)使用面積從量征收；權利金是油氣產(chǎn)出后國家所得的利潤分成，一般比例為12.5%；保證金是為了確保投標主體的財政實力以及處理油氣污染所交的押金。完善的費用標準體系，保障了美國聯(lián)邦油氣資源的應有權益，為油氣資源有序勘查開發(fā)及恢復治理增加了保障。建議我國研究設立油氣區(qū)塊出讓收費標準，對競標紅利、租金、權利金和保證金進行分類征收。

8)公眾參與。能源問題無論從生產(chǎn)角度還是消費角度，都與公眾息息相關。美國聯(lián)邦管理體現(xiàn)了極強的公眾參與性，一是公開能源勘查開發(fā)信息，提供公眾的討論平臺；二是在各項檢查工作中，鼓勵公眾參與并提供信息；三是鼓勵公眾和企業(yè)與政府管理部門溝通和協(xié)商，有利于提高后續(xù)作業(yè)行為審批的效率。建議我國公開礦業(yè)權出讓信息，建立交流平臺和渠道，增加溝通與協(xié)商，增強社會公眾參與度，確保我國油氣礦業(yè)權出讓工作的公平、公開、公正。

9)盤活轉讓市場。良好的礦業(yè)權轉讓市場環(huán)境，有利于礦業(yè)權高效流動與分配。美國油氣區(qū)塊租賃中，中標企業(yè)拿到租約后通過高度市場化的組織進行勘探作業(yè)，獲得發(fā)現(xiàn)后可將區(qū)塊轉讓給大的石油公司規(guī)模開發(fā)。通過充分的市場競爭，美國形成了以?？松梨?、雪佛龍等實力雄厚的大公司擁有為主，上千家中小型石油公司活躍的開發(fā)格局。我國在油氣礦業(yè)權轉讓管理上已邁出堅實的步伐，建議繼續(xù)開放油氣礦業(yè)權轉讓市場，鼓勵轉讓行為，用市場手段讓油氣礦業(yè)權合理分配組合。

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The analysis of The United States onshore oil and gas bidding management program

WANG Sheng-hui1，WU Yu-gen1，SUN Ting-ting2，DING Feng1，BO Xiao-ping1

(1.Strategic Research Center of Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.School of Foreign Language，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:Through one hundred years of reform and development，The U.S.oil and gas resource bidding policy have been gradually perfect，The advanced experience is worth our using for reference.The whole process of the U.S.federal continental oil and gas resources bidding program include the resource planning，block evaluation，leasing bid to capture and expend were analyzed in this paper.The Innovative policy suggestionsthat suitable for the current oil and gas resources block bidding worksuggestions with the reality of our countrywere put forward.It’s provides strong reference to the marketization of oil and gas resource management in our country.

Key words：onshore oil and gas in the United States；bidding for the lease；management procedures；advice

收稿日期：2015-09-20

中圖分類號：F416.22

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)05-0029-04