省管縣體制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對(duì)策

王倩

一、省管縣的財(cái)政問題分析

省管縣解決地方財(cái)政困難的實(shí)現(xiàn)必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)條件：一是“擴(kuò)權(quán)”確實(shí)促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)能解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

但是在實(shí)施省管縣的過程中也產(chǎn)生了以下幾個(gè)方面的主要問題：一是削弱了市級(jí)政府的調(diào)控能力。財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離導(dǎo)致下級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府的調(diào)控力下降，而縣級(jí)政府更多的會(huì)對(duì)自己財(cái)政大權(quán)的掌握者“獻(xiàn)殷勤”。二是市縣間稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇。財(cái)權(quán)是地方政府的命門，我國(guó)實(shí)施的是稅收返還是的財(cái)政體系，這樣對(duì)于市縣兩級(jí)政府而言對(duì)稅收的競(jìng)爭(zhēng)必然加劇。三是“省管縣”財(cái)政改革后，省級(jí)部門一下要面對(duì)幾十個(gè)縣和市，無論是溝通、統(tǒng)計(jì)、部署，還是實(shí)施、監(jiān)督，都很難到位，難度加大。[1]四是權(quán)利擴(kuò)大與監(jiān)管脫節(jié)，政府對(duì)社會(huì)規(guī)制效率會(huì)下降。省管縣實(shí)施之后省級(jí)政府的權(quán)利必然加大，但是在人事安排并沒有大幅度增加因此必然導(dǎo)致監(jiān)管部到位；另一方面省政府直接面對(duì)的縣級(jí)政府增多，也可能導(dǎo)致行政效率大幅度下降，行政人員工作壓力加劇。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題分析

轉(zhuǎn)移支付可以劃分為兩大類：一是一般性轉(zhuǎn)移支付，是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出，資金由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財(cái)政配套；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。[2]

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同樣存在問題。首先，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金可能被挪用。地方政府在本級(jí)財(cái)力緊張的情況下，不配套、少配套、截留挪用專項(xiàng)資金現(xiàn)象屢見不鮮。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的擠占挪用可能是一個(gè)國(guó)際普遍現(xiàn)象。1998～2001年中央政府對(duì)地方的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為例進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并沒有用在指定項(xiàng)目上，而是被轉(zhuǎn)移到其他用途，存在相當(dāng)比例的漏損[3]。其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能成為地方的可支配財(cái)力，其配套要求甚至加大地方財(cái)政壓力，不利于地方緩解財(cái)政壓力。第三，中央政府處于信息劣勢(shì)，并不了解地方真實(shí)情況，加上受尋租行為、人情因素的影響，使得立項(xiàng)審批、項(xiàng)目確定和范圍選擇不盡合理，具有很強(qiáng)的隨意性，從而出臺(tái)一些明顯不符合地方實(shí)際情況的補(bǔ)助項(xiàng)目。

三、省管縣體制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策

通過省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有利于省內(nèi)各地區(qū)均衡發(fā)展省管縣對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、價(jià)格都產(chǎn)生了影響。據(jù)調(diào)查河北省三河燕郊鎮(zhèn)原本是人口不到3萬的小鎮(zhèn)。通過省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持，加強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)日漸完善?，F(xiàn)在越來越多的北京市民在此購(gòu)買了房產(chǎn)，各類經(jīng)濟(jì)資源源源不斷流入。目前為止該鎮(zhèn)已成為常駐人口25萬、建成區(qū)面積42平方公里的準(zhǔn)中等城市。以此我們可以清楚的看到通過省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促使了貧困縣的迅速崛起。[4]

省管縣體制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)加強(qiáng)以下方面的改革：

一是地方政府績(jī)效考核體制的轉(zhuǎn)型，從注重GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)導(dǎo)向的考核體制向注重民生和可持續(xù)發(fā)展的考核體制轉(zhuǎn)變，從而影響地方政府的支出偏好。[5]

二是明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，大幅歸并項(xiàng)目種類，壓縮項(xiàng)目數(shù)量，集中資金進(jìn)一步向教育、醫(yī)療、社保和“三農(nóng)”等民生領(lǐng)域傾斜，避免“撒胡椒面”而降低資金的使用效益。同時(shí)，項(xiàng)目調(diào)整必須經(jīng)過科學(xué)論證和法定審批程序，防止受尋租和人情因素的影響。

三是加緊推出以基本公共服務(wù)均等化為立法宗旨的《轉(zhuǎn)移支付法》，修改《預(yù)算法》，對(duì)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)原則、模式選擇、資金來源、分配辦法、監(jiān)督管理等做出相應(yīng)的法律規(guī)范性要求，把對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督納入法制軌道。

四是考慮在人大財(cái)經(jīng)委中設(shè)立“撥款委員會(huì)”，直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)審批轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、資金的申請(qǐng)，監(jiān)督資金使用情況，評(píng)估資金使用效益，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付中的違法違規(guī)行為依法提出處理意見，必要情況下移送司法部門予以查處。[6]

五是充分發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒體的力量，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)公示制度，搭建社會(huì)公眾和新聞媒體監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金使用的平臺(tái)，以期建立起縱橫交錯(cuò)、銜接有序的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金分配的公正性和使用的有效性。[7]

參考文獻(xiàn)：

[1]葛云松.物權(quán)行為理論研究[J].中外法學(xué)，2004（3）.

[2]中華人民共和國(guó)財(cái)政部.稅收返還和轉(zhuǎn)移支付[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345458.html.

[3]汪沖.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付漏損的理論分析與實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)[J].財(cái)經(jīng)研究，2007，（12）：58-67.

[4]畢超.河北省“省管縣”財(cái)政體制改革的效果[J].學(xué)術(shù)探討，2011，6.

[5]謝喬昕，孔劉柳.財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與地方政府規(guī)?！趨^(qū)域差異的視角[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2011，（4）：8-12.

[6]宋槿籬，李瑋.對(duì)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的幾點(diǎn)建議[J].法學(xué)雜志，2009，（3）：62-64.

[7]謝自鸞，楊洋.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中的政府行為選擇[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2007，（3）：112-113.