請(qǐng)廢止這個(gè)“法外之刑”

廖保平

在銳意推進(jìn)法治建設(shè)的今天，不應(yīng)該有這種明顯違法的法規(guī)和行為存在，它只會(huì)消減法律的權(quán)威，助生腐敗的溫床，于世并無(wú)補(bǔ)益。

一封包含108人聯(lián)名的建議信，5月4日被寄往全國(guó)人大常委會(huì)，建議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。

聯(lián)名者包括了全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆等學(xué)者、律師和婦女權(quán)利工作者等。

建議信認(rèn)為，收容教育由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，沒(méi)有檢察院和法院的介入，與《憲法》精神相違背，且違反了《立法法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等上位法，建議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。

特殊歷史背景催生《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》

收容教育全稱(chēng)《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》，為何備受詬??？因?yàn)樗?guī)定“對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施”，且收容教育期限為6個(gè)月至2年。

所以講它是個(gè)“辦法”，并不是一般的法律，它是針對(duì)一個(gè)獨(dú)特群體的“辦法”，其誕生有著比較特殊的歷史背景。

即上個(gè)世紀(jì)90年代初，中國(guó)社會(huì)邁入改革開(kāi)放初期，社會(huì)上賣(mài)淫嫖娼人員泛濫（比之今時(shí)則不可同日而語(yǔ)），也帶來(lái)了一些社會(huì)問(wèn)題，如性病的傳播等，這樣一來(lái)，全國(guó)上下都急了，都說(shuō)要“好好管一管”。

1991年9月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》，同日公布實(shí)施。

《決定》第四條規(guī)定：“賣(mài)淫、嫖娼的，依照《治安管理處罰條例》第三十條的規(guī)定處罰；對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年”。

據(jù)此，1993年9月4日國(guó)務(wù)院公布實(shí)施了《收容教育辦法》，更加細(xì)化可操作。2000年3月30日公安部又公布實(shí)施了《收容教育所管理法》，使得針對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員的收容教育更成體系。

這樣一部行政法規(guī)的用意是好的，要“維護(hù)社會(huì)治安秩序”，“凈化社會(huì)風(fēng)氣”，“遏制性病蔓延”，可是，這部法規(guī)對(duì)抑制賣(mài)淫嫖娼行為有多大的作用，則值得探討?？梢钥隙ǖ氖牵@部法規(guī)不足以根除賣(mài)淫嫖娼行為，甚至可能因?yàn)楦瘮』蚱渌?，并沒(méi)有減少賣(mài)淫嫖娼行為。

收容教育成執(zhí)法人員腐敗溫床

實(shí)際上，很多賣(mài)淫女處于社會(huì)底層，受教育程度偏低，為生計(jì)所迫，有內(nèi)在的賣(mài)淫動(dòng)力。

有些甚至是被脅迫賣(mài)淫，老板在后面有極大的利益驅(qū)動(dòng)，收容教育制度難以從根本上矯治其違法行為。賣(mài)淫女在收教所不可能學(xué)到什么立身技能，一定比例的賣(mài)淫女走出收教所后仍會(huì)重操舊業(yè)，償還罰款債務(wù)及勞教費(fèi)用。

此外，《收容教育辦法》賦予了公安機(jī)關(guān)極大的裁量權(quán)，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)有決定收容教育的權(quán)力；并規(guī)定收容教育所也由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理；對(duì)“不服”的，還可以延長(zhǎng)收教期限。

一言以蔽之，“自偵自審自判自執(zhí)”，難以受到上下、同級(jí)和公眾的監(jiān)督，個(gè)別地方，收容教育成為公安機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員牟利斂財(cái)?shù)墓ぞ?，即：交高額罰款，不開(kāi)收據(jù)，放人；不交罰款就直接收容教育。

而且，極少數(shù)公安機(jī)關(guān)借用這些權(quán)力，與組織賣(mài)淫的團(tuán)伙，結(jié)成利益同盟，玩起了“縱寇”游戲——交了保護(hù)費(fèi)就可以賣(mài)，不交保護(hù)費(fèi)就打，這儼然成了公開(kāi)的潛規(guī)則，客觀上形成了執(zhí)法人員腐敗的溫床，助長(zhǎng)了社會(huì)歪風(fēng)邪氣。

收容教育是“法外之刑”

《收容教育辦法》的合法性則長(zhǎng)期以來(lái)受到質(zhì)疑，收容教育事關(guān)人身自由，關(guān)系到人的基本權(quán)利，在沒(méi)有經(jīng)司法審判程序，沒(méi)有回避、沒(méi)有辯護(hù)、沒(méi)有舉證質(zhì)證、沒(méi)有上訴，就剝奪公民半年到兩年的人身自由，是對(duì)公民權(quán)利的嚴(yán)重侵犯。

正如一直鼓呼廢止《收容教育辦法》全國(guó)政協(xié)委員朱征夫所言，刑法對(duì)輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑，六個(gè)月以下的拘役，和不予關(guān)押的管制。

而賣(mài)淫嫖娼只是違法行為，并不構(gòu)成犯罪，卻動(dòng)輒可以關(guān)六個(gè)月到兩年，比對(duì)犯罪行為的處罰還重。這顯然顛倒了一般違法行為與刑事犯罪行為之間的處罰邏輯。在刑法上，可能被限制兩年人身自由的犯罪行為，要么危害國(guó)家安全或公共安全，要么侵害他人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，賣(mài)淫嫖娼很難說(shuō)有這么大的危害。

說(shuō)到底，收容教育是“法外之刑”，它是不經(jīng)審判機(jī)關(guān)審判，而是行政機(jī)關(guān)依規(guī)定來(lái)對(duì)人施“刑”，既違反程序公正，也違背實(shí)體公正，是不符合現(xiàn)代文明社會(huì)規(guī)則的，是對(duì)現(xiàn)代文明的逆流，是對(duì)人身自由的貶低，根本上是對(duì)人的基本權(quán)利的輕蔑。

事實(shí)上，在今天中國(guó)的法律架構(gòu)當(dāng)中，《收容教育辦法》已經(jīng)嚴(yán)重地違反上位法。2000年頒布的《立法法》第8條規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。”《收容教育辦法》對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員限制人身自由的規(guī)定超越了《立法法》的立法授權(quán)。

根據(jù)《行政處罰法》第十條規(guī)定：行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！妒杖萁逃k法》違反上述規(guī)定。

即便《收容教育辦法》不廢止，收容教育賣(mài)淫嫖娼人員6個(gè)月至兩年的處罰，也應(yīng)該“形同虛設(shè)”，因?yàn)樾碌摹吨伟补芾硖幜P法》第六十六條已經(jīng)明確規(guī)定，“賣(mài)淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場(chǎng)所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！备鶕?jù)新法，即便情節(jié)嚴(yán)重，也不得限制人身自由超過(guò)十五日，更不能對(duì)人處以半年到兩年的人身自由限制。

因此，無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)，都應(yīng)該廢止《收容教育辦法》，在銳意推進(jìn)法治建設(shè)的今天，更不應(yīng)該有這種明顯違法的法規(guī)和行為存在，它只會(huì)消減法律的權(quán)威，助生腐敗的溫床，于世并無(wú)補(bǔ)益。而且今后還要吸取“治亂世用重典”的教訓(xùn)，無(wú)論什么情況，都應(yīng)該秉持有法可依，合法合理，精神和程序皆正義。