《資產(chǎn)評估法》的立法變革與作用機理實現(xiàn)路徑的探討

如何推動《資產(chǎn)評估法》的有效實施，成為理論界和實務(wù)界探討的熱點。作者從管理體制、業(yè)務(wù)性質(zhì)、委托人、評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)管理和行業(yè)協(xié)會等方面分析了《資產(chǎn)評估法》取得的重大突破?！顿Y產(chǎn)評估法》統(tǒng)一了不同專業(yè)的評估管理，使其統(tǒng)一于同一法律準繩之下，有利于各評估專業(yè)機構(gòu)制定統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)標準，有利于各評估行業(yè)協(xié)會制定統(tǒng)一的規(guī)則，也有利于明確各相關(guān)當事方的法定責任。作者建議，政府、評估行業(yè)協(xié)會以及評估機構(gòu)和評估人員應(yīng)在其權(quán)限范圍內(nèi)積極推動《資產(chǎn)評估法》的有效實施，使其更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟、行政和法律等領(lǐng)域。

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》。在此之前，我國資產(chǎn)評估行業(yè)的規(guī)范文件主要有1991年國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院第91號令），2001年以來財政部和中國資產(chǎn)評估協(xié)會頒布的各項資產(chǎn)評估準則以及《證券法》、《公司法》等法律，但在時效性、強制性和針對性等方面尚有不足。作為資產(chǎn)評估行業(yè)第一部基本大法，《資產(chǎn)評估法》的出臺，對于維護社會主義市場經(jīng)濟秩序、保護國有資產(chǎn)和公共利益、促進資產(chǎn)評估機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展以及規(guī)范資產(chǎn)評估人員的執(zhí)業(yè)行為等具有重要的意義。在全面深化改革的背景下，如何推動《資產(chǎn)評估法》的有效實施，如何使其更好地服務(wù)于國民經(jīng)濟發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，愈發(fā)成為理論界和實務(wù)界研究的熱點。

一、缺乏法律基礎(chǔ)導(dǎo)致執(zhí)業(yè)標準難以發(fā)揮作用

資產(chǎn)評估準則是指導(dǎo)評估實踐、保證評估質(zhì)量和維護評估行業(yè)聲譽的行業(yè)規(guī)范?；谖覈Y產(chǎn)評估行業(yè)的現(xiàn)實，評估準則與相關(guān)法律法規(guī)尚存在一定的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，評估準則效力不夠。我國部分評估準則體系中的具體準則、指南和估價規(guī)范等由行業(yè)協(xié)會自行發(fā)布，較之政府部門發(fā)布其效力大打折扣。此外，評估準則、行業(yè)規(guī)范等難以替代法律，因此違背評估準則規(guī)定出具虛假評估報告、侵害所有者權(quán)益的事件時有發(fā)生；第二，評估標準不統(tǒng)一。由于我國資產(chǎn)評估行業(yè)管理多頭、職業(yè)分割，造成不同的評估主管部門或其下屬行業(yè)協(xié)會根據(jù)各自專業(yè)需要分別制定不同的評估標準，使評估準則在關(guān)鍵參數(shù)的選擇和評估途徑應(yīng)用等方面存在諸多差異，進而導(dǎo)致評估結(jié)論的公允性受損；第三，評估法律規(guī)范不統(tǒng)一。評估法出臺前，資產(chǎn)評估所遵循的法律法規(guī)散見于不同領(lǐng)域的立法文件中，其中不乏有矛盾和沖突之處，致使評估的功能受到制約。我國評估準則的上述缺陷對《資產(chǎn)評估法》的制定具有一定的指引和借鑒作用。

二、《資產(chǎn)評估法》變革維度解析

（一）《資產(chǎn)評估法》的出臺過程

我國資產(chǎn)評估立法工作于2005年12月正式啟動，歷經(jīng)十年，經(jīng)過四次審議，《資產(chǎn)評估法》于2016年7月2日表決通過，并于2016年12月1日正式實施。評估法共八章五十五條，包括總則、評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員、評估程序等內(nèi)容，其出臺過程見表1。

（二）《資產(chǎn)評估法》的變革維度

《資產(chǎn)評估法》是我國經(jīng)濟領(lǐng)域一部重要的法律，是資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的一個重要里程碑，也是我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系建設(shè)的重要成果。其在管理體制、業(yè)務(wù)性質(zhì)、委托人、評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)管理和行業(yè)協(xié)會等方面取得了重大突破，特色鮮明。

1. 評估專業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)更加詳盡?！顿Y產(chǎn)評估法》中第十二條和第十三條分別細化了評估專業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)，并在第十四條中規(guī)定了評估專業(yè)人員的禁止行為。如評估專業(yè)人員可以要求委托人提供相關(guān)權(quán)屬證明、財會信息等資料以及必要的協(xié)助；評估專業(yè)人員可以拒絕非法干預(yù)并可以依法簽署評估報告；評估專業(yè)人員可以依法向有關(guān)國家機關(guān)或其他組織查閱從事業(yè)務(wù)所需的文件、證明和資料等。義務(wù)方面，評估專業(yè)人員應(yīng)當誠信，依法獨立、客觀、公正從事業(yè)務(wù)；評估專業(yè)人員應(yīng)當對評估活動中使用的有關(guān)文件、證明和資料的真實性、準確性和完整性進行核查和驗證；評估專業(yè)人員應(yīng)當完成規(guī)定的繼續(xù)教育，保持和提高專業(yè)能力等。這些規(guī)定有利于評估專業(yè)人員在評估活動中做出正確的職業(yè)判斷，保證評估結(jié)論的合法公允，降低自身的執(zhí)業(yè)風險，維護自身的合法權(quán)益，并充分保障評估專業(yè)作用的發(fā)揮和營造公平的市場環(huán)境。

表1 《資產(chǎn)評估法》的出臺過程

表2 資產(chǎn)評估法定業(yè)務(wù)與非法定業(yè)務(wù)的比較

2. 委托人和報告使用人的法律責任更加明確?！顿Y產(chǎn)評估法》第四章評估程序?qū)Y產(chǎn)評估委托制度做出了規(guī)定，明確了委托人相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，強調(diào)了委托人應(yīng)盡的職責。委托人的義務(wù)主要體現(xiàn)在評估程序合法履行的過程中：委托人應(yīng)當對其提供資料的真實性、完整性和合法性負責；委托人應(yīng)當按照合同的約定向評估機構(gòu)支付費用，不得以任何形式索要、收受回扣；委托人不得串通、唆使評估機構(gòu)或評估專業(yè)人員出具虛假評估報告等。委托人享有的權(quán)利主要包括有權(quán)自主選擇合法的評估機構(gòu)；有權(quán)要求相關(guān)當事人及與評估對象有利害關(guān)系的評估專業(yè)人員回避；有權(quán)要求評估機構(gòu)解釋其認為有異議的評估報告；有權(quán)向有關(guān)評估行業(yè)管理部門或行業(yè)協(xié)會投訴或舉報評估機構(gòu)或評估專業(yè)人員的違法行為等。上述規(guī)定厘清了評估機構(gòu)與委托人之間的關(guān)系，明確了相關(guān)當事人的權(quán)利和義務(wù)，有利于維護相關(guān)當事人的權(quán)益，創(chuàng)造和諧的評估職業(yè)環(huán)境。

3. 評估業(yè)務(wù)的執(zhí)行更加規(guī)范?！顿Y產(chǎn)評估法》在第三條中將資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)分為法定業(yè)務(wù)和非法定業(yè)務(wù)。法定業(yè)務(wù)指涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，是法律、行政法規(guī)規(guī)定必須評估的業(yè)務(wù)，對其的監(jiān)管要求也高于非法定評估業(yè)務(wù)。資產(chǎn)評估的法定業(yè)務(wù)與非法定評估業(yè)務(wù)的對比如表2所示。

這種對評估業(yè)務(wù)的劃分方式降低了評估專業(yè)人員的準入門檻，可以激發(fā)評估從業(yè)人員的專業(yè)活力，符合評估業(yè)務(wù)市場需求多元化的發(fā)展趨勢，平衡了評估各當事方的合法權(quán)益。同時，評估檔案保存期限的延長將促使評估專業(yè)人員為降低自身風險更為謹慎地執(zhí)業(yè)，使評估結(jié)果更能接受實踐的檢驗。

4. 評估職業(yè)渠道更加開闊。《資產(chǎn)評估法》第二章中以評估師和評估人員為界，拓寬了評估專業(yè)職業(yè)渠道。其一，評估師的報考條件放寬。評估法規(guī)定具有高等院校專科以上學(xué)歷的公民可以參加評估師資格全國統(tǒng)一考試，這有利于評估行業(yè)人員的積累；其二，資產(chǎn)評估專業(yè)人員范圍擴大。《資產(chǎn)評估法》還規(guī)定，評估專業(yè)人員除評估師外還包括具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員。此規(guī)定說明了進入評估領(lǐng)域的通道更加多元，降低了對評估專業(yè)人員的從業(yè)要求，將會為評估行業(yè)吸引更多的人才。此外，此舉在一定程度上可以緩解我國的就業(yè)問題，維護社會和諧穩(wěn)定。

5. 評估機構(gòu)的設(shè)置更加便利?！顿Y產(chǎn)評估法》第三章取消了評估機構(gòu)設(shè)立審批，放寬了評估機構(gòu)設(shè)立的基本條件，其改革措施主要有三個：一是放寬部分評估機構(gòu)人數(shù)的絕對數(shù)，對合伙制評估機構(gòu)所要求的評估師數(shù)量從最少5名降為2名；二是放寬評估機構(gòu)人數(shù)的相對數(shù)。不論合伙制評估機構(gòu)還是公司制評估機構(gòu)，評估法規(guī)定在保持最低人數(shù)不變的前提下，最多三分之一的股東可以為非評估師的評估專業(yè)人員；三是取消注冊資本的限制。上述措施降低了評估機構(gòu)設(shè)立的門檻，充分體現(xiàn)了國家“放管結(jié)合”的改革思想，可以均衡不同規(guī)模各類評估機構(gòu)的發(fā)展，降低了其運營成本，提高其運轉(zhuǎn)效率。

6. 評估行業(yè)協(xié)會的地位更加強化?！顿Y產(chǎn)評估法》第五章規(guī)定了資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會的市場定位、組織架構(gòu)、管理模式和人員構(gòu)成等，并賦予了協(xié)會更多的職能，如會員自律管理、準則制定、會員信用檔案、調(diào)解會員執(zhí)業(yè)糾紛、繼續(xù)教育和維護會員權(quán)益等職責。此外，《資產(chǎn)評估法》還要求評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員加入有關(guān)評估行業(yè)協(xié)會，享受相應(yīng)的權(quán)利并履行義務(wù)。以上規(guī)定強化了評估行業(yè)協(xié)會的法律地位和功能定位，體現(xiàn)了政府權(quán)力下放的改革思想，不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能，更有利于行業(yè)協(xié)會依法履行自律監(jiān)管職責，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟的發(fā)展。

圖1 《資產(chǎn)評估法》的作用機理

三、《資產(chǎn)評估法》作用機理的實現(xiàn)路徑

《資產(chǎn)評估法》對評估相關(guān)當事人、評估機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等方面的相關(guān)事項作了規(guī)定，在明確相關(guān)當事人權(quán)利和義務(wù)的同時，加大了對評估機構(gòu)和評估人員違法行為的處罰力度，強化了對評估執(zhí)業(yè)的法律約束，這有利于提高我國資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的質(zhì)量和水準。因此，政府、評估行業(yè)協(xié)會以及評估機構(gòu)和評估人員應(yīng)在其權(quán)限范圍內(nèi)積極推動《資產(chǎn)評估法》的有效實施，使其更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟、行政和法律等領(lǐng)域，以助力其戰(zhàn)略價值的實現(xiàn)?！顿Y產(chǎn)評估法》的作用機理如圖1所示。

（一）《資產(chǎn)評估法》的作用機理

《資產(chǎn)評估法》統(tǒng)一了不同專業(yè)的評估管理，使其統(tǒng)一于一條法律準繩之中，有利于各評估專業(yè)機構(gòu)制定統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)標準，有利于各評估行業(yè)協(xié)會制定統(tǒng)一的規(guī)則，也有利于明確各相關(guān)當事方的法定責任。除了服務(wù)于評估行業(yè)自身，《資產(chǎn)評估法》的戰(zhàn)略作用更應(yīng)體現(xiàn)在市場經(jīng)濟有序、行政治理和法律完善等領(lǐng)域。

1. 保障市場經(jīng)濟秩序的作用機理?！顿Y產(chǎn)評估法》的出臺，完善了國家強制力對市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)管領(lǐng)域，維護了評估行業(yè)的法律地位，使其在維護交易的公平合規(guī)、促進資本有效配置等方面發(fā)揮戰(zhàn)略價值。其作用機理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：對國有企業(yè)持續(xù)價值管理的定期重估作用，發(fā)現(xiàn)國企價值增長的真正源泉；對資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股和PPP的定價功能，使國企的杠桿保持在合理區(qū)間；對國有企業(yè)破產(chǎn)、兼并、收購和重組的價值保護機制，使僵尸企業(yè)在去產(chǎn)能的進程中有序退出，完善競爭機制；對輕資產(chǎn)企業(yè)價值的判斷作用，維護輕資產(chǎn)企業(yè)融資公平，降低其借貸成本；對金融不良資產(chǎn)等單項資產(chǎn)的風險防范作用，為去庫存提供價值指引。此外，在維護交易公平合規(guī)的基礎(chǔ)上，對于法定業(yè)務(wù)中涉及公共利益的業(yè)務(wù)，《資產(chǎn)評估法》的作用機理主要是維護社會分配的公平；對于非法定業(yè)務(wù)，其作用機理主要是保障中小投資者的權(quán)益不受侵犯。

2. 維護行政審批與政府治理改革的作用機理。《資產(chǎn)評估法》的突出特點是按照簡政放權(quán)、政社分開的要求，將更多原本歸屬于政府部門的管理權(quán)限下放，將行業(yè)協(xié)會放歸市場。此舉在促進資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展的同時，更能體現(xiàn)出政府權(quán)力下放的優(yōu)勢所在。通過簡政放權(quán)，原本由政府主導(dǎo)的審批等事務(wù)完全由評估行業(yè)協(xié)會管理，更大程度地發(fā)揮了評估行業(yè)的能動作用。這些實踐經(jīng)驗將會持續(xù)作用于我國的行政審批體制改革，并將助益于政府治理改革的完善思路和措施。

3. 完善中介行業(yè)法律體系的作用機理。資產(chǎn)評估已成為與會計和法律并駕齊驅(qū)的三大經(jīng)濟鑒證類中介服務(wù)行業(yè)之一?！顿Y產(chǎn)評估法》的出臺，使之與之前出臺并修訂的《會計法》、《注冊會計師法》和《律師法》構(gòu)成了我國中介服務(wù)行業(yè)的法律體系。其作用機理主要體現(xiàn)在與其他中介服務(wù)法律法規(guī)的聯(lián)動作用，凸顯評估行業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，揭示資產(chǎn)評估在中介行業(yè)高端專業(yè)的服務(wù)形象，并完善了我國中介服務(wù)行業(yè)的法律體系。此后，服務(wù)于我國市場經(jīng)濟的三大中介行業(yè)的司法審判將更趨公正，有法可依。

（二）《資產(chǎn)評估法》的實現(xiàn)路徑

1. 政府相關(guān)部門應(yīng)切實擔負對《資產(chǎn)評估法》的保障。首先應(yīng)做好《資產(chǎn)評估法》的解釋工作，保障公眾和評估人員正確理解其中條文的要義；其次應(yīng)加大對《資產(chǎn)評估法》的宣傳，保障社會充分認識到貫徹實施《資產(chǎn)評估法》的重要意義；最后應(yīng)使監(jiān)督工作落實到實處，通過行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)之間的相互監(jiān)督，以及社會媒體的監(jiān)督，保障評估工作切實做到有法必依。

2. 評估行業(yè)協(xié)會應(yīng)進一步強化其自律管理職能。在依法加強評估自律管理，配合相關(guān)部門依法建立相關(guān)管理制度之外，評估行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強與不同行業(yè)協(xié)會之間的通力合作，盡量避免業(yè)務(wù)重疊，并制定統(tǒng)一的評估準則和行業(yè)自律管理制度，強化考試管理、會員管理等核心職能。

3. 評估機構(gòu)和評估人員應(yīng)依法執(zhí)業(yè)，端正態(tài)度，積極學(xué)習和踐行《資產(chǎn)評估法》。評估機構(gòu)應(yīng)組織開展對評估人員的法制教育活動，并按照《資產(chǎn)評估法》中的規(guī)定完善其管理制度和機制，強化質(zhì)量控制和風險防范；評估專業(yè)人員應(yīng)嚴格按照《資產(chǎn)評估法》中的規(guī)定執(zhí)業(yè)，明確自身的權(quán)利和義務(wù)，在保證評估業(yè)務(wù)質(zhì)量的同時降低自身的職業(yè)風險。

上述實現(xiàn)路徑將會助力于《資產(chǎn)評估法》作用機理的有效實施及其戰(zhàn)略價值的實現(xiàn)。但必須正視的是，《資產(chǎn)評估法》并未從根本上解決我國評估行業(yè)間“五龍治水”的現(xiàn)實，《資產(chǎn)評估法》對于部門間溝通協(xié)作機制和信息共享機制的作用效果，期待實踐檢驗。此外，《資產(chǎn)評估法》對評估機構(gòu)的規(guī)定，在一定程度上對中小不動產(chǎn)評估機構(gòu)有一定的沖擊，這也是推動評估機構(gòu)組織體制改革的一個契機。

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本文得到國家社會科學(xué)基金一般項目“資本配置視角下國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施效果與制度完善研究”（14BJY151）和遼寧省社科規(guī)劃基金項目“基于內(nèi)部控制的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式研究”（L12DJY046）的資助。