環(huán)境保護行政監(jiān)管過程中的代執(zhí)行制度研究

高 燦，張勁毅，尹姝蒙

（昆明市東川區(qū)環(huán)境保護局，昆明 654100）

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環(huán)境保護行政監(jiān)管過程中的代執(zhí)行制度研究

高 燦，張勁毅，尹姝蒙

（昆明市東川區(qū)環(huán)境保護局，昆明 654100）

摘 要：法律體系和行政執(zhí)法能力建設(shè)是保護環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的有力保障。在環(huán)境保護法制體系中，代執(zhí)行是一項立足執(zhí)法的重要制度。但在我國環(huán)保監(jiān)管實踐中，代執(zhí)行作為保障行政執(zhí)法落實的強制執(zhí)行機制應(yīng)用并不廣泛。通過對代執(zhí)行內(nèi)涵、正當性、法律關(guān)系及其在環(huán)境監(jiān)管中的應(yīng)用進行探討，為提高行政執(zhí)法力度、加強環(huán)保法治建設(shè)資以一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：代執(zhí)行；環(huán)境保護；行政執(zhí)法；強制執(zhí)行；法律關(guān)系

為破解“以保護促發(fā)展、在發(fā)展中求保護”的難題，面對環(huán)境保護執(zhí)法實踐中普遍存在的執(zhí)法難到位、僅通過限期治理制度難以落實環(huán)保監(jiān)管政策的情況下，探索加強環(huán)境保護代執(zhí)行制度的建設(shè)，從而提高環(huán)保部門執(zhí)法能力、落實環(huán)境保護要求、達到監(jiān)管和執(zhí)法目的，有特殊的現(xiàn)實意義。

1　行政代執(zhí)行和環(huán)境保護行政代執(zhí)行的涵義

1.1行政代執(zhí)行

行政法學和執(zhí)法、司法實踐過程中的代執(zhí)行，在《中華人民共和國行政強制法》等成文法典中又稱為代履行，其涵義是：在行政機關(guān)作出一項包含執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為以后，行政相對人拒不履行該行政行為賦予的義務(wù)，或者是履行未能達到法定要求，而此項義務(wù)本身可以由他人代為履行以達到同一目的時，行政機關(guān)可以依法自己履行或者由第三方代為履行，由此履行發(fā)生的一切費用由行政相對人承擔［1］。行政代執(zhí)行是一種間接的行政強制執(zhí)行制度［2］。

代執(zhí)行在不同的國家稱謂不同，在日本、韓國一般都被稱為代執(zhí)行，在德國和我國臺灣地區(qū)則被稱為代履行［3］。我國2012年1月1日實施的《行政強制法》統(tǒng)一規(guī)定為代履行。代執(zhí)行和代履行兩個概念的內(nèi)涵和外延并非完全一致，在法學界也一直存在兩者并非一回事的觀點，本文采取其中較大多數(shù)的觀點——若無特別說明，則認為《行政強制法》等成文法典中明確的代履行就是行政法學當中的代執(zhí)行。

代執(zhí)行在立法架構(gòu)中與執(zhí)行罰、直接強制執(zhí)行共同構(gòu)成行政強制執(zhí)行的三種主要方式［4］。

1.2環(huán)境保護行政代執(zhí)行

環(huán)境保護行政代執(zhí)行是指在發(fā)生環(huán)境污染事件時，各級人民政府或者授權(quán)的環(huán)保行政部門針對污染事實責令行政相對人限期改正。這實際上是對行政相對人課以在一定期限內(nèi)整治恢復的義務(wù)，如果相對人逾期拒不履行或者不具備履行能力或者履行效果不符合國家有關(guān)規(guī)定的情況，環(huán)保行政部門有權(quán)按照國家有關(guān)規(guī)定代其履行，或通過一定的方式使第三人代其履行，因此產(chǎn)生的費用由義務(wù)人承擔。從性質(zhì)上看，環(huán)境保護代執(zhí)行屬于行政強制執(zhí)行制度的一種表現(xiàn)形式。

在環(huán)境保護法律體系中，代執(zhí)行和限期治理同為環(huán)保行政執(zhí)法的基本執(zhí)行制度，二者緊密相連［5］。限期治理是環(huán)保執(zhí)法部門采取強制執(zhí)行措施、落實監(jiān)管職能的基礎(chǔ)性手段，代執(zhí)行是在限期治理不能［4］的情況下夠彌間接性強制執(zhí)行，從而落實環(huán)境保護的要求、達到環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法的目的。

2　環(huán)境保護行政代執(zhí)行制度的立法實踐

代執(zhí)行是行政法上保障行政執(zhí)行效果落實的一個重要的強制執(zhí)行制度，行政機關(guān)履行強制執(zhí)行權(quán)的法律基礎(chǔ)是《行政訴訟法》規(guī)定的［6］，行政相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行或者依法強制執(zhí)行。該規(guī)定賦予了行政機關(guān)依法強制執(zhí)行的職權(quán)，這里所說的“依法”，應(yīng)當是依據(jù)狹義的法，即全國人大及其常委會制定的法律。

如下表所示，以《行政訴訟法》《行政強制法》為基礎(chǔ)，《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》和《放射性污染防治法》相關(guān)條文賦予了環(huán)保行政部門代執(zhí)行的職權(quán)，確立了環(huán)境保護行政代執(zhí)行制度。

3　環(huán)境保護行政代執(zhí)行中的法律關(guān)系

3.1行政機關(guān)與相對人的關(guān)系

行政機關(guān)即環(huán)境保護執(zhí)法機關(guān)，在實踐中可以是各級人民政府環(huán)保行政部門，也可以是依照國家法律、法規(guī)授權(quán)的履行環(huán)保執(zhí)法職能的機關(guān)，或者是受各級環(huán)保行政部門委托的從事環(huán)保執(zhí)法的組織。實踐中常見的是各級環(huán)境保護（廳）局與各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)?！端廴痉乐畏ā贰豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》明確將代執(zhí)行權(quán)賦予縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，即縣級及其以上級的環(huán)保部門。

行政相對人在代執(zhí)行中特指造成環(huán)境污染的排污者，或是其他依法應(yīng)對環(huán)境污染事件負責的組織或個人，是行政執(zhí)法機關(guān)作出的具體行政行為的相對人，即執(zhí)行義務(wù)人。行政機關(guān)和行政相對人是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。

3.2行政機關(guān)與代執(zhí)行人的關(guān)系

代執(zhí)行人即環(huán)保代執(zhí)行的執(zhí)行人，代替負有履行義務(wù)的行政相對人履行執(zhí)行義務(wù)。代執(zhí)行人可以是具備相應(yīng)的執(zhí)行能力、執(zhí)行條件和執(zhí)行資質(zhì)的組織，也可以是個人。

按照法律規(guī)定，當代執(zhí)行的條件成立時，行政機關(guān)可以自行代相對人履行，也可以通過一定的方式由第三人代相對人履行，故行政機關(guān)本身也可成為代執(zhí)行人。除行政機關(guān)作為代執(zhí)行人的情形外，代執(zhí)行人是依照國家有關(guān)規(guī)定具備執(zhí)行能力及相關(guān)資質(zhì)條件的第三方。

環(huán)境保護行政代執(zhí)行立法實踐表

值得研究的是第三方作為代執(zhí)行人的情況。該第三方與行政機關(guān)之間的法律關(guān)系，目前在學術(shù)界和行政實踐中尚存在爭議：1）認為兩者之間通過行政合同構(gòu)成司法上的委托代理關(guān)系，接近于民法上的承攬合同關(guān)系［7］，在這種委托代理中，行政機關(guān)與受其委托從事執(zhí)行任務(wù)人之間并無公權(quán)力的成分，基本上是一方出錢，一方出力的交易，第三方僅起到一個在民事合同調(diào)整下的行政助手的作用［8］；2）以“私人作為廣義上的編外行政人員或輔助機關(guān)進行活動，以協(xié)助執(zhí)行公務(wù)”［9］的行政協(xié)助概念為基礎(chǔ)，認為兩者之間構(gòu)成一種事實上的輔助行政的公法關(guān)系，第三方按照環(huán)境行政主體的委托和指令實施活動，過程中受所協(xié)助的行政機關(guān)監(jiān)督管理，并由行政機關(guān)對履行結(jié)構(gòu)負責。

3.3代執(zhí)行人與相對人的關(guān)系

從行政機關(guān)與代執(zhí)行人之間法律關(guān)系的分析可知，代執(zhí)行人與相對人在代執(zhí)行未開始時并無關(guān)系。甚至在代執(zhí)行行為開始后，由于代執(zhí)行人要么是行政機關(guān)本身，要么是受行政機關(guān)監(jiān)督和管理、執(zhí)行效果由行政機關(guān)負責的第三方，故代執(zhí)行人與相對人之間仍然未發(fā)生實質(zhì)的法律關(guān)系。當代執(zhí)行行為完成后，代執(zhí)行所發(fā)生的費用通過行政機關(guān)進行結(jié)算和給付，也未構(gòu)成代執(zhí)行人與相對人的直接法律關(guān)系。

4　環(huán)境保護行政代執(zhí)行制度構(gòu)成要件

以《行政訴訟法》（2014年11月修訂）和《行政強制法》為基礎(chǔ)，通過對各單行環(huán)保法律中有關(guān)代執(zhí)行規(guī)定的解析和對代執(zhí)行活動中法律關(guān)系的梳理，歸納環(huán)保代執(zhí)行制度的構(gòu)成為：

（1）代執(zhí)行的前提：代執(zhí)行發(fā)生的前提是環(huán)保部門必須作出責令環(huán)境管理相對人限期對環(huán)境污染進行整治恢復的行為，實踐中以責令限期治理為常見。該程序?qū)儆谛姓C關(guān)做出的具體行政行為，具有可執(zhí)行內(nèi)容。該行政行為的做出必須合法有效。

（2）代執(zhí)行的條件：行政相對人接到行政機關(guān)責令履行的告知后逾期不履行又不依法提起行政復議或行政訴訟等救濟措施，或者是相對人明確表示缺乏履行能力，或者相對人雖然進行了履行但履行的效果未達到國家相關(guān)規(guī)定的要求。同時該履行內(nèi)容能夠通過被代替履行而達到執(zhí)行目的。

（3）代執(zhí)行的主體：當代執(zhí)行的前提和條件具備時，行政機關(guān)有權(quán)自行代履行，或是通過委托代理、行政合同等方式由與相對人無利害關(guān)系的、具備相應(yīng)資質(zhì)條件的第三方作為代執(zhí)行人。

（4）代執(zhí)行的對象內(nèi)容：代執(zhí)行的履行內(nèi)容即環(huán)境污染的限期整治恢復，該履行內(nèi)容應(yīng)當符合環(huán)境保護各單行法對于環(huán)境污染內(nèi)容、程度和緊迫性的要求，同時具備可履行性、通過代履行能夠達到執(zhí)法目的。

（5）代執(zhí)行費用：在堅持“誰污染誰付費”原則的前提下，行政機關(guān)應(yīng)當從維護相對人信賴利益出發(fā)，本著誠實信用的宗旨據(jù)實核算收取代執(zhí)行費用。實踐中因為具備相應(yīng)資質(zhì)能力的第三人多屬營利性組織，故而應(yīng)允許第三人通過承攬代執(zhí)行業(yè)務(wù)獲取一定的利潤，該利潤應(yīng)以按市場評估屬合理范疇。

（6）代執(zhí)行程序：環(huán)境行政代執(zhí)行制度，可分解為公示催告、依法執(zhí)行、收取費用三個階段。告知、催告和公示程序符合相關(guān)行政法規(guī)，履行法定送達和法定時限的要求。代執(zhí)行人的選取、執(zhí)行過程的監(jiān)督管理和執(zhí)行費用核算收取貫徹公開、公正和公平的原則。

5　環(huán)境保護行政代執(zhí)行制度的現(xiàn)實意義

5.1代執(zhí)行的正當性

在我國環(huán)境保護法律體系中，限期治理和代執(zhí)行是加強環(huán)境監(jiān)管力度、保障環(huán)境保護執(zhí)法效果落到實處的兩大強制執(zhí)行制度。按照依法行政的要求，在出現(xiàn)環(huán)境違法行為、造成環(huán)境污染時，環(huán)保執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當履行告知程序，要求相對人停止違法行為，限期整治恢復。當限定期限到期、相對人沒有履行整治恢復義務(wù)，或者雖履行而未達到國家相關(guān)規(guī)定的要求時，將帶來兩類法律后果：1）依法應(yīng)當提起行政處罰或者提請人民政府關(guān)閉停產(chǎn)；2）可以由環(huán)保執(zhí)法機關(guān)代為履行或通過一定方式委托第三方代履行，履行發(fā)生的費用由相對人承擔。從立法者制度設(shè)計的角度看，將代執(zhí)行設(shè)置為限期治理不能的情況下、與執(zhí)行罰相并列的間接強制執(zhí)行制度有其合理性。

首先，執(zhí)行罰和申請人民法院執(zhí)行都是直接作用于行政相對人的強制執(zhí)行，從程度上來說，強制執(zhí)行的力度較大，是對相對人的財產(chǎn)權(quán)課以強制，迫使相對人履行整治恢復義務(wù)。尤其是在最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于刑法338條的司法解釋出臺后，因同種類環(huán)境違法行為被處以行政處罰達到2次以上即需追究刑事責任的法制背景下，比較起來，作為間接執(zhí)行的代執(zhí)行緩和得多，能降低相對人的抵觸，更有效地達到執(zhí)法目的。

其次，執(zhí)行罰和申請人民法院強制執(zhí)行的對象都是行政相對人的財產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，屬于事后罰，都不是直接針對環(huán)境污染事實本身的強制措施。而代執(zhí)行履行的內(nèi)容即是環(huán)境違法行為造成的污染事實，由代執(zhí)行人履行環(huán)境整治恢復義務(wù)，從而直接達到監(jiān)管目的。

5.2代執(zhí)行的必要性

《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》規(guī)定的行政代執(zhí)行制度主要基于上述兩類污染物的特殊性質(zhì)。尤其是危險廢物和放射性廢物的危害性和危險性較其他污染物更大，且要對這兩類污染物加以處置所需的技術(shù)能力、專業(yè)資質(zhì)非一般的污染單位所能及。因此，法律規(guī)定此類污染物的行政代執(zhí)行制度屬于理所當然。

《水污染防治法》確立此項制度是在水污染物排放總量居高不下、水環(huán)境惡化趨勢加劇、城鄉(xiāng)居民飲用水安全存在極大隱患、水體污染事故頻發(fā)的背景下應(yīng)運而生的。在危險廢物、放射性廢物和水環(huán)境污染事故中，當面對限期治理制度客觀不能、事后罰難以迅速對環(huán)境污染加以整治時，引入代執(zhí)行制度勢所必然。

5.3代執(zhí)行的趨勢性

由于經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，環(huán)境保護的形勢日益嚴峻，環(huán)境污染事件越來越具有緊迫性?！缎姓娭品ā返?2條規(guī)定：當要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關(guān)可以決定立即實施代履行；當事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當在事后立即通知當事人，并依法作出處理?？梢娏⒎ㄕ咴O(shè)定了一類可以適用行政代執(zhí)行的緊急事件，此類事件具有緊迫性，使得代執(zhí)行程序的啟動具有迫切的要求。

伴隨社會經(jīng)濟生活節(jié)奏的加快，對依法行政、高效行政提出了更高的要求。加強環(huán)境保護、努力建設(shè)生態(tài)文明，已經(jīng)成為我國物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明建設(shè)之后的又一項基本國策。具有較高的時效性的代執(zhí)行制度有利于提高環(huán)境執(zhí)法的效率，符合行政法制改革的方向，在各類污染防治領(lǐng)域的普遍適用將是大勢所趨。而環(huán)境保護代執(zhí)行制度的完善和落實對地方環(huán)境保護工作有著特殊的意義，立法機關(guān)、行政監(jiān)管部門和法學界都有必要對此傾注更多的研究。

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Discussion on Substitutive Performance System in Administrative Supervision of Environmental Protection

GAO Can， ZHANG Jin-yi， YIN Shu-meng
（Environmental Protection Bureau of Dongchuan District， Kunming 654100， China）

Abstract:The administrative substitutive performance is an important system which is based on administrative enforcement in legal system of environmental protection. Based on the connotation， the justness， the legal relations and the factual application of substitutive performance in environmental supervision， it provides use for reference in increasing the intensity of administrative performance and strengthening the construction for the rule of environment protection law.

Keywords:substitutive performance； environment protection； administrative enforcement； compulsory execution； legal relatio

中圖分類號：X32

文獻標志碼：A

文章編號：1006-5377（2016）05-0010-04