基本公共服務(wù)均等化的角度看大城市功能疏散

李越

摘要：近幾年，伴隨著城鎮(zhèn)化腳步的加快，越來(lái)越多的人來(lái)到城市生活，城鎮(zhèn)面積逐年擴(kuò)大，城市建設(shè)如火如荼的進(jìn)行著。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，大城市出現(xiàn)了諸如：人口擁擠、交通堵塞、住房緊張、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生惡化等不良病癥。與此同時(shí)，還有大量人口涌入大城市，而小城鎮(zhèn)對(duì)人才吸引能力還有待進(jìn)一步提升。其中最主要的原因，就是大城市承栽了過(guò)多的城市功能，地區(qū)城鎮(zhèn)之間的基本公共服務(wù)水平差距較大。為了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入到更高層次，我們必須疏解大城市的超過(guò)承載力部分的功能，發(fā)揮大城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用，做好小城鎮(zhèn)的基本公服務(wù)建設(shè)，減少區(qū)域間基本公共服務(wù)能力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；均等化；功能疏散

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）004-000119-02

一、引言

城鎮(zhèn)化建設(shè)是未來(lái)幾年內(nèi)我國(guó)順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的必經(jīng)之路，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提升人民生活方式的重要路徑之一。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們一直秉持著以人為核心的發(fā)展理念，堅(jiān)持以創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享為指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜，創(chuàng)建健康發(fā)展的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路。然而，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，由于大城市與中小城市在基本公共服務(wù)建設(shè)上的差距較大，還是造成了大城市承擔(dān)了過(guò)多的城市功能，造成大城市持續(xù)的人口激增和城市面積的不斷擴(kuò)大，引發(fā)了一系列的城市問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，小城鎮(zhèn)與大城市間基本公共服務(wù)的不均等，是導(dǎo)致大城市病發(fā)生的原因之一；而大城市無(wú)序的擴(kuò)張建設(shè)，對(duì)資金和資源壟斷行為，則加劇了小城鎮(zhèn)與大城市之間的基本服務(wù)差距，造成惡性循環(huán)。要改變這一現(xiàn)象，就要用改革和創(chuàng)新的精神，推動(dòng)大城市轉(zhuǎn)移部分功能，通過(guò)縮短小城鎮(zhèn)與大城市之間基本公共服務(wù)之間的距離來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的合理健康發(fā)展。

二、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

（一）大城市承載功能過(guò)大，影響大城市未來(lái)發(fā)展

城市的資源有限，從承載力角度來(lái)說(shuō)城市可以容納和承載的人口數(shù)量是有限的，城市可以承載的功能也是有限的。城市承載力是衡量城市對(duì)人類的最大承受負(fù)荷一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，是綜合了人類活動(dòng)、人口增長(zhǎng)、土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)發(fā)展水平等因素后對(duì)城市可容納度的評(píng)價(jià)，是結(jié)合資源承載力、環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)承載力、社會(huì)承載力在一起的一項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)。

以北京市為例，北京市作為中國(guó)大城市的代表，在過(guò)去就被賦予了過(guò)多的城市功能，其過(guò)多的功能對(duì)這座城市的發(fā)展起到了及其不好的發(fā)展影響。北京市內(nèi)存在大量的污染嚴(yán)重，技術(shù)水平含量低的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。這些低端的產(chǎn)業(yè)存在，不但對(duì)北京市的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生巨大的影響，還會(huì)擠壓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生存空間，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升，與北京政治文化中心的定位相背離。

（二）基本公共服務(wù)水平差距大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量待提高

基本公共服務(wù)的提供水平，在全國(guó)范圍內(nèi)差距很大?？偟膩?lái)說(shuō)體現(xiàn)在：東部沿海與內(nèi)陸地區(qū)的差距和城市與鄉(xiāng)村之間的差距。所謂基本公共服務(wù)，是指政府依據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，向全體社會(huì)成員所提供的，以滿足全體成員在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、就業(yè)與社會(huì)保障等方面的需求?；竟卜?wù)的供給水平關(guān)系到社會(huì)成員的生存權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、福利水平等，關(guān)系每個(gè)人的最基本社會(huì)生活，較高程度的基本公共服務(wù)供給水平，是人們選擇生活空間的重要衡量指標(biāo)，也是推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定與繁榮，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的推動(dòng)力。

我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)在近幾年取得的成果是有目共睹的，在基本公共服務(wù)方面也取得了長(zhǎng)遠(yuǎn)的進(jìn)步，但與大城市相比仍然存在差距。新建的小城鎮(zhèn)還尚未完全成熟，從教育、醫(yī)療、公共文化等各個(gè)方面都與大城市存在著不小的差距，而原有的中小城市和鄉(xiāng)村在某些方面甚至出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。從資源角度來(lái)看，大城市擁有著過(guò)多的優(yōu)勢(shì)資源，不肯向周邊地區(qū)擴(kuò)散，是重要原因之一。以北京市為例，北京市內(nèi)的大學(xué)數(shù)量和高考一本錄取率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北省；北京市的醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量也分別高于河北省的數(shù)值；原本期待出現(xiàn)的對(duì)周邊城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用反而由于“虹吸效應(yīng)”作用，吸引了周邊大批科技創(chuàng)新人才和投資資本聚集北京，造成周邊企業(yè)人才資本流失嚴(yán)重。這些負(fù)面的影響，主要就是由于地區(qū)間的基本公共服務(wù)提供水平的差異導(dǎo)致的。

除去大城市對(duì)周邊城市的影響因素，中小型城市和鄉(xiāng)村的自身基本公共服務(wù)建設(shè)也應(yīng)該重視起來(lái)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)。傳統(tǒng)的戶籍制度背后，大家更多的關(guān)注點(diǎn)還是在基本公共服務(wù)的提供上，戶口本身不是最重要的，關(guān)鍵在于戶口背后的社會(huì)福利和公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化腳步的加快使得越來(lái)越多的人來(lái)到城市生活，部分鄉(xiāng)村的青壯年都遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)搬到附近的城鎮(zhèn)或者到大城市打工生活。鄉(xiāng)村艱苦的生活條件和落后的基本公共服務(wù)體系，使得原來(lái)繁榮的村落失去了繁榮的面貌，人才流失嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的倒退。幫助部分閉塞落后的農(nóng)村地區(qū)做好基本公共服務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧建設(shè)，共同建設(shè)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村是我們共同的目標(biāo)。

三、大城市功能疏散對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大

（一）促進(jìn)大都市周邊新城建設(shè)，增進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水亞

大城市過(guò)載的功能轉(zhuǎn)出，可以惠及周邊地區(qū)，促進(jìn)新興的周邊小城鎮(zhèn)的建設(shè)，提高周邊鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

大城市擁有眾多的資源是周邊城市不可比擬的，大城市通過(guò)疏解部分功能，可以使得小城鎮(zhèn)通過(guò)承接大城市功能，獲得更大的發(fā)展。例如交通樞紐功能的承接，就可以使得有一定承載能力的小城鎮(zhèn)獲得巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐奈锪?、交通設(shè)施建設(shè)、餐飲娛樂(lè)等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再比如，通過(guò)合理分配教育、醫(yī)療資源，可以提升小城鎮(zhèn)的教育、水平，惠及周邊各個(gè)地區(qū)，減少地區(qū)間就學(xué)就醫(yī)長(zhǎng)期以來(lái)的不平等問(wèn)題。

良好的基本公共服務(wù)體系的建設(shè)對(duì)城市群落和經(jīng)濟(jì)圈的形成起著重要的作用，周邊地區(qū)溝通過(guò)承載大城市轉(zhuǎn)移的部分產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目可以吸引更多的人才、資金聚集，提供更多的工作崗位，增加城市承載力。中國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，必然要求資源打破行政區(qū)域邊界實(shí)行自由的流動(dòng)，基本公共設(shè)施的建設(shè)就是其中重要的一環(huán)，通過(guò)建立大城市與中小城鎮(zhèn)之間，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的互通交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互惠互利是日后城市發(fā)展的主要方向。

（二）大城市負(fù)荷減輕，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃科學(xué)化

大城市集中的交通、教育、醫(yī)療、行政事業(yè)等多重功能的疊加，讓大城市的發(fā)展變得畸形。大城市通過(guò)疏解不必要的城市功能，可以很好的實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)規(guī)劃。

通過(guò)疏解部分產(chǎn)業(yè)功能，一方面可以從更高的角度重新構(gòu)建大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展提供可能。通過(guò)轉(zhuǎn)移放棄過(guò)去高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，不但有利于高新科技企業(yè)的進(jìn)入，還給整個(gè)城市的生態(tài)環(huán)境做出了重要貢獻(xiàn)。產(chǎn)業(yè)的疏解，也在一定程度上減少了人口數(shù)量，緩解了大城市的人口過(guò)于龐大的問(wèn)題。高新綠色的新產(chǎn)業(yè)，給城市帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的流入，也帶來(lái)新的環(huán)境面貌。

另一方面，教育、醫(yī)療、交通、行政等公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)的功能性輸出，是對(duì)資源重新布局和利用，也是體制創(chuàng)新的重要舉措，不但有利于大城市緩解擁擠問(wèn)題，還解決了多年來(lái)公共服務(wù)不均帶來(lái)的社會(huì)矛盾。過(guò)去大城市的多重功能性疊加，對(duì)公共基礎(chǔ)服務(wù)機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤定位，使得城市人口不斷激增，城市管理更加困難，城市發(fā)展受阻。

過(guò)去的大城市大都是交通便利，長(zhǎng)期忽視周邊的城鎮(zhèn)的交通建設(shè)，使得主要的大城市成為重要的交通中轉(zhuǎn)樞紐，承擔(dān)著重要的交通任務(wù)，這給原本就擁擠不堪的城市增加了許多交通壓力。先進(jìn)的醫(yī)療條件和優(yōu)秀教育資源的聚集，使得周邊甚至全國(guó)范圍內(nèi)的人到此尋求醫(yī)療和教育資源，進(jìn)一步加劇了城市的負(fù)擔(dān)。加之，中國(guó)垂直的行政體系，大城市一般作為行政中心，還承擔(dān)著重要的政治任務(wù)。這一系列，功能的疊加，使得大城市不得不通過(guò)城市功能疏解來(lái)緩解自身問(wèn)題。