試析德國應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的特點(diǎn)及其啟示

沈莘

摘要：我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，提高政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是完善政府職能的內(nèi)在要求，是加強(qiáng)社會(huì)治理的重要保障，也為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而要提高政府的應(yīng)急管理能力，應(yīng)急管理培訓(xùn)工作就顯得尤為重要。本文分析了加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的重要意義，總結(jié)了德國應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的基本特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的對(duì)策思路。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理培訓(xùn)；德國；啟示；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）004-000070-02

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，是政府完善社會(huì)治理和公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國家，特別是德國，在這方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，其應(yīng)急管理體制完善，機(jī)制順暢，設(shè)備先進(jìn)，在應(yīng)急綜合救援領(lǐng)域居于國際領(lǐng)先水平，而且樂于開展國際交流合作。盡管中德兩國在政治制度和文化傳統(tǒng)等方面存在諸多區(qū)別，但德國豐富的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，尤其是在應(yīng)急管理培訓(xùn)中規(guī)范的程序、科學(xué)的方法，對(duì)于我們具有很高的借鑒價(jià)值。

一、加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作的重要意義

從某種意義上來講，應(yīng)急管理比常態(tài)管理更能體現(xiàn)政府的綜合治理能力。近年來，我國進(jìn)入矛盾凸顯期，各種潛在矛盾不斷激化，突發(fā)事件頻頻發(fā)生，事件級(jí)別不斷升級(jí)。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和公民知情權(quán)的覺醒，事件范圍也由原來的地區(qū)性、局部性，逐步擴(kuò)展到跨區(qū)域、全國性，甚至全球性。這就對(duì)各級(jí)政府，特別是應(yīng)急管理工作人員提出了新的、更高的要求。在這一大背景下，應(yīng)急管理培訓(xùn)工作就顯得尤為重要。

一方面，應(yīng)急管理培訓(xùn)是強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)意識(shí)的重要手段。我國應(yīng)急管理研究始于2003年“非典”，經(jīng)過十多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)并取得了顯著的成效。但是，各地應(yīng)急管理水平不平衡，不少基層政府部門對(duì)應(yīng)急管理工作重要性的認(rèn)識(shí)還不夠，不少領(lǐng)導(dǎo)干部存在“經(jīng)濟(jì)效益至上”的思想，對(duì)應(yīng)急管理工作往往“輕預(yù)防、重處置”。對(duì)事前預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作投入的精力、人力、財(cái)力都非常薄弱，無法及時(shí)將隱患消除在萌芽狀態(tài)；而對(duì)于事后的搶險(xiǎn)救援和應(yīng)對(duì)處置工作，則甘于舉“全省”、“全市”之力，“不惜一切代價(jià)”。這種做法有違于應(yīng)急管理工作的初衷和本質(zhì)，從某種程度上也是對(duì)公共資源的濫用和浪費(fèi)。常規(guī)化的應(yīng)急管理培訓(xùn)工作，不僅使得領(lǐng)導(dǎo)干部“警鐘長鳴”，更可通過系統(tǒng)、科學(xué)的研習(xí)探討加深其對(duì)應(yīng)急工作的全面認(rèn)識(shí)，提高憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，進(jìn)而在實(shí)際工作中事事想應(yīng)急，處處重預(yù)防，堅(jiān)持“預(yù)防與處置并重，以預(yù)防為主”，最終實(shí)現(xiàn)“無急可應(yīng)”的工作局面。

另一方面，應(yīng)急管理培訓(xùn)是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急能力的有效途徑。應(yīng)急管理工作不是一成不變的，在工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中，各種內(nèi)外部因素都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響，不同種類、不同級(jí)別突發(fā)事件所涉及的衍生災(zāi)害也各不相同。而在這期間所采取的措施、方法也會(huì)反作用于突發(fā)事件，影響其發(fā)展走勢。面對(duì)層出不窮的新矛盾、新問題、新情況，決不能僅僅依靠經(jīng)驗(yàn)，更不能完全依靠書本知識(shí)和理論程序來應(yīng)對(duì)。作為一名合格的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)熟練掌握各類應(yīng)急預(yù)案，精通應(yīng)急準(zhǔn)備各項(xiàng)措施，熟悉應(yīng)急處置流程，具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、現(xiàn)場指揮和媒體溝通等各方面能力。而應(yīng)急管理培訓(xùn)正是彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理工作“短板”和“缺陷”，提高其應(yīng)急管理能力的有效途徑，對(duì)于建立一支高素質(zhì)的應(yīng)急管理隊(duì)伍，達(dá)到“有急能應(yīng)”的目標(biāo)具有重要意義。

二、德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的特點(diǎn)

德國應(yīng)急管理體制較為完善，其特點(diǎn)也表現(xiàn)得十分突出，很多經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)于完善我們的應(yīng)急管理體系有重要的借鑒意義。其應(yīng)急管理培訓(xùn)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：

（一）教學(xué)的實(shí)踐性非常強(qiáng)

德國在應(yīng)急管理培訓(xùn)中多采取行動(dòng)導(dǎo)向型教學(xué)方法，注重提高學(xué)員的實(shí)際行動(dòng)能力。他們的教學(xué)方法形式多樣，包括桌面推演、情景模擬、指揮部模擬演練等多種方式，各種教學(xué)方式的實(shí)戰(zhàn)特征都很明顯。在他們看來，培訓(xùn)“不是掌握什么知識(shí)，而是學(xué)會(huì)如何行動(dòng)”。行動(dòng)導(dǎo)向型教學(xué)方法并非忽視應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論，而是更注重如何將學(xué)習(xí)基礎(chǔ)理論與提高實(shí)際行動(dòng)能力結(jié)合起來。在實(shí)際培訓(xùn)中，相關(guān)的基礎(chǔ)理論會(huì)在培訓(xùn)前就發(fā)給學(xué)員進(jìn)行熟悉，培訓(xùn)的過程則是讓學(xué)員在“做中學(xué)”，通過實(shí)際行動(dòng)來提高學(xué)員的行為能力。例如，在指揮部模擬演練中，學(xué)員在模擬的場景中扮演的角色是真實(shí)的，就是自己實(shí)際從事的工作，所承擔(dān)的職責(zé)也是自己真正的工作職責(zé)，演練中的行為依據(jù)是其真實(shí)的工作條例，演練的流程也是真實(shí)的應(yīng)急管理工作流程。可以看出，這種培訓(xùn)的實(shí)踐性極強(qiáng)，可以使應(yīng)急管理人員真正了解真實(shí)應(yīng)急狀態(tài)下的處置流程，提高其解決問題的能力與團(tuán)隊(duì)協(xié)作的能力。

（二）課程體系模塊化

在德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)中，課程體系建設(shè)十分完善，不僅標(biāo)準(zhǔn)化程度非常高，而且基本實(shí)現(xiàn)了模塊化。同時(shí)，這些課程模塊還具有相對(duì)的獨(dú)立性，可以不同的方式進(jìn)行組合，以滿足不同學(xué)員對(duì)象的特定需求。例如，在德國公民保護(hù)和災(zāi)難救援署（BBK）下設(shè)的應(yīng)急管理、規(guī)劃與公民保護(hù)學(xué)院（AKNZ），就建立了三級(jí)應(yīng)急培訓(xùn)模塊化課程。這三級(jí)培訓(xùn)課程是循序漸進(jìn)的：一級(jí)課程包括應(yīng)急管理中指揮部工作的基礎(chǔ)理論知識(shí)與桌面推演；二級(jí)課程主要開展有針對(duì)性的模擬演練，具體內(nèi)容還細(xì)分為行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部的模擬演練，每個(gè)指揮部都要根據(jù)各自真實(shí)的工作規(guī)范和工作要求開展演練。三級(jí)課程則是行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部的聯(lián)合演練。這三級(jí)演練課程并非由培訓(xùn)教師單獨(dú)完成，而是由教師和提出培訓(xùn)需求的地方政府共同完成。提出培訓(xùn)需求的地方政府既要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況和需求提出演練目標(biāo)，還要提供演練所需要的相關(guān)背景資料，而且要與培訓(xùn)教師共同承擔(dān)應(yīng)急演練導(dǎo)演的職責(zé)。在實(shí)際培訓(xùn)過程中，通常由兩名教官來共同指揮控制整個(gè)演練過程。

（三）培訓(xùn)師資構(gòu)成專兼結(jié)合、以兼為主

德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的師資力量非常強(qiáng)，教師專業(yè)素養(yǎng)高，而其最大的特點(diǎn)就是以兼職教師為主。例如，在德國的應(yīng)急管理、規(guī)劃與公民保護(hù)學(xué)院，就聘請(qǐng)了150名左右的兼職教師。這些兼職教師包括相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及來自德國公民保護(hù)和災(zāi)難救援署的專家級(jí)官員。這些兼職教師是學(xué)院進(jìn)行應(yīng)急管理培訓(xùn)的中堅(jiān)力量。學(xué)院會(huì)根據(jù)培訓(xùn)課程的需要，有針對(duì)性地邀請(qǐng)兼職教師來授課。例如，邀請(qǐng)公民保護(hù)和災(zāi)難救援署專門負(fù)責(zé)危機(jī)心理干預(yù)的官員來講授危機(jī)心理干預(yù)的相關(guān)課程；邀請(qǐng)專門負(fù)責(zé)志愿者培訓(xùn)和組織工作的官員來講授志愿者服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)課程；邀請(qǐng)政府部門的新聞發(fā)言人來講授危機(jī)新聞發(fā)布和媒體應(yīng)對(duì)的相關(guān)課程。這些兼職教師對(duì)其所講授的課程都有著極其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，很多人還是相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威，因此在講課中能夠用鮮活的案例來闡釋理論、解讀政策，對(duì)相關(guān)問題的探討也更加深入、透徹，從而有利于理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，使參加培訓(xùn)的學(xué)員在應(yīng)急理論和實(shí)際技能方面都能有很大的收獲，取得良好的培訓(xùn)效果。需要指出的是，即便是學(xué)院的專職教師，也都經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)，具備豐富的應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而并非僅僅具備應(yīng)急管理理論。

（四）培訓(xùn)班次設(shè)置層次明晰

德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)，非常注重培訓(xùn)班次設(shè)置的科學(xué)性和合理性。在德國應(yīng)急管理、規(guī)劃與公民保護(hù)學(xué)院，培訓(xùn)班次以培訓(xùn)學(xué)員的理論基礎(chǔ)和崗位職責(zé)為依據(jù)，分為初級(jí)班、中級(jí)班和高級(jí)班。來學(xué)院參加培訓(xùn)的學(xué)員，首先要利用業(yè)余時(shí)間自學(xué)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論。在自學(xué)的基礎(chǔ)上，對(duì)學(xué)員進(jìn)行測試。測試通過后，學(xué)員進(jìn)入初級(jí)班學(xué)習(xí)。初級(jí)班主要進(jìn)行應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)并進(jìn)行專題研討。學(xué)員經(jīng)過初級(jí)班的學(xué)習(xí)后，進(jìn)入中級(jí)班，在繼續(xù)學(xué)習(xí)理論知識(shí)的同時(shí)，開展應(yīng)急管理專門領(lǐng)域的指揮和危機(jī)管理的培訓(xùn)。最后，學(xué)員進(jìn)入高級(jí)班，在繼續(xù)深入鉆研應(yīng)急理論的基礎(chǔ)上，探討應(yīng)急管理的多部門綜合協(xié)調(diào)。學(xué)院規(guī)定，學(xué)員必須按照初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)的順序循序漸進(jìn)地參加培訓(xùn)，不能打亂培訓(xùn)順序。

三、德國應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的啟示

雖然德國在政治制度、管理體制方面與我們有很大的差別，但在應(yīng)急管理體系建設(shè)，特別是應(yīng)急管理培訓(xùn)方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們很有啟發(fā)，值得加以借鑒。

（一）要不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理理論的研究和應(yīng)急培訓(xùn)載體的建設(shè)

不斷提升理念和深入推進(jìn)應(yīng)急管理工作，都需要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理理論與實(shí)踐結(jié)合的研究，特別是將研究成果運(yùn)用到應(yīng)急管理工作的實(shí)踐之中。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步整合應(yīng)急管理的研究力量，形成一支能在應(yīng)急管理培訓(xùn)工作中起推動(dòng)作用的師資力量。同時(shí)，應(yīng)借鑒德國高度重視綜合培訓(xùn)、演練設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)載體建設(shè)。應(yīng)急管理和救援的演練設(shè)施是將應(yīng)急理念完全貫徹到應(yīng)急預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備中的載體，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，我們要積極協(xié)調(diào)各方力量，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)的載體建設(shè)，完善應(yīng)急管理和救援的培訓(xùn)、演練場所。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急培訓(xùn)載體利用效率的最大化，要力爭做到資源共享、演練場所設(shè)施共用，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理培訓(xùn)的均衡化發(fā)展。

（二）建立理論與實(shí)踐相結(jié)合的應(yīng)急管理培訓(xùn)模式

德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)雖然非常注重操作性，但并沒有因此而忽略理論的重要性。因?yàn)榫蛻?yīng)急管理而言，具體的技能方法都只是在特殊情境下的應(yīng)對(duì)策略，而危機(jī)是千差萬別的，只有全面了解應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論、制度、體制與機(jī)制，才能在千差萬別、瞬息萬變的危機(jī)案例中靈活變通地選擇最恰當(dāng)?shù)木仍桨?。所以，雖然應(yīng)急管理工作本身具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，但在培訓(xùn)課程體系設(shè)置中還是要給予應(yīng)急管理理論以重要的位置。而目前在我國開展的應(yīng)急管理培訓(xùn)中有一種傾向就是片面突出情景模擬或指揮部演練的作用，將應(yīng)急管理培訓(xùn)僅僅視為一種技能培訓(xùn)。因此，在今后的應(yīng)急管理培訓(xùn)中，應(yīng)該學(xué)習(xí)德國的課程設(shè)置，根據(jù)培訓(xùn)目標(biāo)，科學(xué)合理地確定理論與操作的分量比例。

（三）努力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)課程體系

德國應(yīng)急管理培訓(xùn)課程體系建設(shè)相對(duì)完善，標(biāo)準(zhǔn)化程度高。標(biāo)準(zhǔn)化并不意味著所有應(yīng)急管理培訓(xùn)的課程內(nèi)容都是相同的，而是要保障同類同級(jí)的培訓(xùn)學(xué)員接受到大體一致的培訓(xùn)知識(shí)與技能。反觀我國，應(yīng)急管理培訓(xùn)雖然已經(jīng)起步，但到目前為止還沒有建立起規(guī)范的課程體系，課程內(nèi)容和應(yīng)急培訓(xùn)專題的設(shè)計(jì)還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒德國的應(yīng)急管理課程體系，研發(fā)出一套標(biāo)準(zhǔn)化程度高、模塊化的應(yīng)急管理培訓(xùn)課程體系。這套課程體系要適應(yīng)我國的國情以及不同省市的實(shí)際情況，從而切實(shí)提高我國應(yīng)急管理培訓(xùn)的有效性和科學(xué)性。同時(shí)，為激發(fā)學(xué)員興趣、滿足學(xué)員需求，培訓(xùn)課程的設(shè)置要具有針對(duì)性和層次性，要結(jié)合不同層級(jí)政府應(yīng)急管理人員的能力需求以及不同地域應(yīng)急管理人員的工作性質(zhì)和工作任務(wù)來設(shè)計(jì)培訓(xùn)課程，從而取得更好的培訓(xùn)效果。

（四）大力開展普及性宣傳教育

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，政府是主導(dǎo)，民眾是主體。包括德國在內(nèi)的歐洲民眾給人的印象就是應(yīng)急意識(shí)強(qiáng)、防災(zāi)認(rèn)識(shí)高。反觀我國，相當(dāng)多的群眾不具備基本的應(yīng)急常識(shí)。曾有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，48%的群眾對(duì)發(fā)生突發(fā)事件后的應(yīng)急自救措施了解十分有限，26.6%的群眾甚至完全不了解，只知道依賴政府的救助。一份我國國民消防安全素質(zhì)的抽樣調(diào)查顯示，有48.6%的群眾在火災(zāi)發(fā)生時(shí)不懂如何自救逃生，有52%的人甚至不了解消防安全標(biāo)示。對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急培訓(xùn)普及率普遍較高，德國急救培訓(xùn)普及率高達(dá)80%。日本則明確規(guī)定在幼兒園、小學(xué)、中學(xué)以及特殊學(xué)校中都要開展防災(zāi)教育。因此，我們要不斷加大宣傳力度，樹立全民安全防范意識(shí)。要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)做法，不僅由政府履行宣傳職能，還要發(fā)揮民間團(tuán)體等社會(huì)各界的作用，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與應(yīng)急宣教大格局。根據(jù)實(shí)際情況，可以分為三個(gè)層面組織宣傳：第一個(gè)層面是由政府應(yīng)急管理職能部門牽頭，公安、消防、人防、氣象、地震、衛(wèi)生、紅十字會(huì)等應(yīng)急重要職能部門共同建立應(yīng)急宣傳聯(lián)席會(huì)制度，每逢聯(lián)席單位宣傳節(jié)點(diǎn)，各聯(lián)席單位配合宣傳，利用各自資源整合宣傳平臺(tái)。第二個(gè)層面是組織媒體宣傳，發(fā)揮主流媒體的影響力，制定宣傳計(jì)劃，有步驟、有重點(diǎn)的開辟專欄進(jìn)行宣傳，同時(shí)借助主干道LED大屏幕資源，滾動(dòng)播放口號(hào)、動(dòng)漫視頻等宣傳內(nèi)容。第三個(gè)層面是推動(dòng)基層宣傳。利用社區(qū)里巷顯示屏、宣傳欄、櫥窗、報(bào)刊欄、黑板報(bào)、活動(dòng)中心等基層宣傳陣地，組織志愿者宣傳隊(duì)，為百姓提供常態(tài)化應(yīng)急技能等知識(shí)。通過以上面向民眾的普及性應(yīng)急知識(shí)技能宣傳，全方位、全天候、多領(lǐng)域、多角度的滾動(dòng)式、反復(fù)性宣傳教育，切實(shí)提高全社會(huì)的應(yīng)急避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救技能。