中國(guó)與西歐政府理財(cái)觀的比較

曾悅　陳亮懿

摘要：“量入為出”和“量出為入”這兩種不同理財(cái)觀在中西財(cái)政發(fā)展史中占據(jù)重要地位?！傲咳霝槌觥痹瓌t在我國(guó)封建時(shí)期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因都發(fā)揮了重要作用，“量出為入”原則是西歐國(guó)家封建時(shí)期和資本主義時(shí)期政府理財(cái)?shù)牟蛔冞x擇。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“量入為出”和“量出為入”成為近年來(lái)爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。為此本文從兩種原則在中西方發(fā)展出發(fā)，闡述我國(guó)對(duì)兩種理財(cái)觀的抉擇。

關(guān)鍵詞：量入為出；量出為入；理財(cái)觀

中圖分類號(hào)：F811.4 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）004-000007-01

在我國(guó)，“量入為出”一向被奉為財(cái)政格言，“量出為入”則處于受貶地位。而在西歐國(guó)家，“量出為人”貫穿發(fā)展各個(gè)時(shí)期，是政府重要的理財(cái)觀。筆者認(rèn)為，“量入為出”與非商品經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，在社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，過(guò)渡到“量出為入”更可取。

需要指出的是，具體財(cái)政活動(dòng)中往往兩種理財(cái)原則并存，本文將兩種政府理財(cái)觀區(qū)分，是為分析簡(jiǎn)明而進(jìn)行的理論抽象。

一、我國(guó)“量入為出”原則

“量入為出”是指按照國(guó)家實(shí)際情況確定政府收入，根據(jù)收入安排支出計(jì)劃，即掙多少花多少，不造成財(cái)政緊張。

1.封建時(shí)期

一方面，封建時(shí)期政府收入以實(shí)物地租為主，對(duì)財(cái)政支出在時(shí)間上和空間上都形成約束。在時(shí)間上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然周期決定財(cái)政收入入庫(kù)時(shí)間，財(cái)政收入時(shí)間又制約財(cái)政支出的規(guī)劃和使用時(shí)間，故“量入為出”的邏輯就產(chǎn)生了。在數(shù)量上，農(nóng)業(yè)收入是主要收入，農(nóng)業(yè)創(chuàng)造和積累財(cái)富的速度緩慢，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍分散，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使政府支配收入缺乏增長(zhǎng)彈性，財(cái)政支出難大量增長(zhǎng)。

另一方面，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，脆弱分散的農(nóng)民需要一個(gè)強(qiáng)勢(shì)集權(quán)的政府以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所須的公共設(shè)施的修建，而高度集權(quán)的政治體制常使政府職能邊界不清，財(cái)政支出難有明確數(shù)量界限。自秦以來(lái)我國(guó)就建立起高度集權(quán)政權(quán)，皇帝是至高無(wú)上的統(tǒng)治者。封建國(guó)家的財(cái)政支出，要支付軍費(fèi)、行政費(fèi)、祭祀費(fèi)等，還要負(fù)擔(dān)恣意的皇室支出，財(cái)政需求難以限制，為達(dá)到收支合理，只能“量入為出”。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

新中國(guó)成立以來(lái)，“量入為出”依然是我國(guó)財(cái)政基本指導(dǎo)方針。除小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、政治集權(quán)等原因的遺留外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式為“量入為出”提供了體制支持，政府有能力在全社會(huì)調(diào)動(dòng)資源，有能力“量人為出”，統(tǒng)籌安排，盡管多少會(huì)有財(cái)政赤字，但總體上能按照“量入為出”來(lái)安排財(cái)政收支。

二、西歐國(guó)家“量出為入”原則

“量出為入”是指在確定政府職能范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府收支需要來(lái)確定財(cái)政收入的規(guī)模以取得收支平衡。也就是說(shuō)，要花多少錢，就收多少錢。

1.封建時(shí)期

一方面，西歐國(guó)家自古以來(lái)有貿(mào)易傳統(tǒng)，相比中國(guó)“以農(nóng)立國(guó)”，可謂“以商立國(guó)”，財(cái)政收入貨幣化的時(shí)間很早。以商業(yè)為依托，以貨幣方式取得政府收入，相較農(nóng)業(yè)，財(cái)政收入具有更大的增長(zhǎng)彈性，其本身很難約束財(cái)政支出。

另一方面，封建時(shí)期西歐國(guó)家是以領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)為特征的分權(quán)政治體制，政府職能和財(cái)政支出范圍能夠確定。領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)下，國(guó)王分封土地，領(lǐng)主為領(lǐng)地最高統(tǒng)治者，領(lǐng)地上的農(nóng)奴依附土地。在國(guó)王、領(lǐng)主和農(nóng)奴之間，權(quán)利義務(wù)清晰，領(lǐng)地是獨(dú)有利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和政治單位，國(guó)王權(quán)力和政府職能受到約束。國(guó)王財(cái)政收入來(lái)自領(lǐng)主上交稅收，受各方限制，要管理國(guó)家收支，必須“量出為人”。

2.資本主義時(shí)期

西歐國(guó)家從法律層面上界定政府職能，財(cái)政支出受到嚴(yán)格制度規(guī)范。盡管各時(shí)期其政府職能不斷變化，但有一套嚴(yán)格政治制度，政府職能范圍清晰，財(cái)政支出規(guī)?？山缍ǎ?cái)政收入規(guī)模也能框定上限?！傲咳藶槌觥庇兄贫戎С郑С瞿軌虺蔀槭杖氲募s束。

三、中國(guó)現(xiàn)今政府理財(cái)觀評(píng)價(jià)

我國(guó)目前在公開(kāi)文件中仍堅(jiān)持“量人為出”理財(cái)觀，但其已暴露一定問(wèn)題。

其一，“赤字”財(cái)政和資源調(diào)動(dòng)能力下降。按“量人為出”的邏輯，政府一定時(shí)期所取得的收入構(gòu)成同期財(cái)政支出的約束，不應(yīng)有“赤字”概念。而近年我國(guó)政府早已沖破收入約束，財(cái)政赤字逐年增加。并且，相較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的能力不斷下降。實(shí)行“量人為出”原則，政府要能在全社會(huì)以較小成本配置資源，而我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降，“量入為出”難以為繼。

其二，“量人為出”的原則造成政府收入行為不規(guī)范。試想，按“量出為入”原則，班級(jí)同學(xué)湊錢買空調(diào)，湊的錢剛好買一臺(tái)即可，不管他們各自還剩多少都不多收。而按“量人為出”原則，預(yù)交一定費(fèi)用，購(gòu)買空調(diào)后，余錢易被胡亂花掉或中飽私囊。同樣，政府收入規(guī)模不受限制，加之外部支出壓力，政府總是傾向于收更多錢，花更多錢，從而惡性循環(huán)。

其三，政府職能“缺位”、“越位”并存?！傲咳霝槌觥睆?qiáng)調(diào)收入為先，政府職能難以有效約束。政府在競(jìng)爭(zhēng)性、投資性的私人領(lǐng)域介入過(guò)多，在社會(huì)保障、收入分配等公共領(lǐng)域又存在“缺位”，一定程度上激化了社會(huì)矛盾。

反對(duì)“量出為入”的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算缺乏立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，支出范圍易人為擴(kuò)大，因此它不適合國(guó)情。但政府有擴(kuò)張支出的傾向，也有增加收入的傾向。預(yù)算缺乏監(jiān)督易導(dǎo)致支出人為擴(kuò)大，也會(huì)因“量人為出”使政府收入無(wú)節(jié)制。很多基層政府正是在“量入為出”指導(dǎo)下，出臺(tái)各種收費(fèi)政策給居民帶來(lái)過(guò)多負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，根本原因是法治缺失，正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)工作中隨意增加開(kāi)支的行為未受到法治約束，才造成支出失控。

還有學(xué)者認(rèn)為，許多地方政府不顧財(cái)力一味擴(kuò)大支出，實(shí)施“量出為入”原則為地方政府盲目開(kāi)支提供了依據(jù)。筆者認(rèn)為，預(yù)算原則與收支混亂不存在必然聯(lián)系，收支混亂的解決應(yīng)加強(qiáng)法治，而非否定預(yù)算原則。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，“量入為出”是傳統(tǒng)體制下的、低水平的理財(cái)觀，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲砍鰹槿恕钡睦碡?cái)觀。