論我國(guó)制定行政程序法的現(xiàn)狀

殷憲斌

摘要：目前中國(guó)法治環(huán)境下制定一部統(tǒng)一的行政程序法是大勢(shì)所趨，是依法治國(guó)的必然要求。但是，受我國(guó)當(dāng)前社會(huì)條件的制約，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，困難重重。本文從我國(guó)時(shí)下的法治化現(xiàn)狀入手，深入分析我國(guó)目前制定行政程序法典的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：行政程序法；行政效能；依法治國(guó)一、行政程序法的基本概述

（一）行政程序的概念。有位著名的法律學(xué)者曾經(jīng)說(shuō)過(guò)："世界上的大多數(shù)糾紛都是由詞語(yǔ)引起的"。這一概論在法學(xué)研究領(lǐng)域中顯得尤其重要，法學(xué)界的所有爭(zhēng)論似乎都要追溯到詞語(yǔ)的定義與解釋。所以，要想理解行政程序的概念，首先要熟知程序的概念。程序一般是指事情發(fā)展的先后順序，或者是指事物進(jìn)行過(guò)程中所遵循的方法或步驟。而法律程序則是指，依據(jù)法律規(guī)定，以社會(huì)普遍公認(rèn)的法律理念為指導(dǎo)思想，以法律明文規(guī)定的執(zhí)法手段、方法和步驟，明確相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既滿足權(quán)利人的法律訴求，又公平的處理法律事務(wù)，這種手段、方法和步驟即是法律程序。在我國(guó)，行政程序一般是指行政主體實(shí)施行政行為所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。無(wú)論在任何國(guó)家，包括所謂的大陸法系和英美法系國(guó)家，行政程序都是各國(guó)法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程中一種重要的法律程序。

（二）行政程序法的功能。行政程序法的功能一般是指行政程序法以其基本原則為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)其基本的運(yùn)作過(guò)程、方法及步驟等程序所發(fā)揮的社會(huì)作用及法律作用。我國(guó)學(xué)者中有的將行政程序法的功能概括為控權(quán)功能、保全功能、效率功能。我認(rèn)為，行政程序法的功能主要表現(xiàn)為規(guī)范、監(jiān)督和制約行政權(quán)的行使。行政法的核心宗旨在于控制行政權(quán)、保障公民權(quán)。顧名思義，首先就在于控制國(guó)家行政權(quán)力的行使，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格依法行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家的管理者，承擔(dān)著管理國(guó)家事務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職責(zé)。然而，在行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家事務(wù)的過(guò)程中，它的一切管理行為并不一定都是合法、合理的，這一切都是由于行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中，享有著巨大的行政自由裁量權(quán)，這就要求對(duì)行政權(quán)的行使必須進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，以免行政權(quán)力不斷的擴(kuò)大，對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害。然而，能夠達(dá)到這種有效的監(jiān)督和制約的方式之一就是統(tǒng)一的行政程序法典的規(guī)范，從程序上限制國(guó)家行政機(jī)關(guān)恣意行政，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。

二、我國(guó)行政程序法治化的現(xiàn)狀與困難

（一）立法技術(shù)上存在缺陷，行政行為變化復(fù)雜且范圍廣泛。在我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展過(guò)程中，起步晚、發(fā)展慢以及中間經(jīng)歷了長(zhǎng)期的動(dòng)蕩，導(dǎo)致我國(guó)法治建設(shè)長(zhǎng)期落后于西方國(guó)家。然而在行政法甚至行政程序法上更是發(fā)展緩慢，雖然在改革開放之后，我國(guó)行政法有了初步的發(fā)展，多部控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)的行政法律、法規(guī)，例如《行政復(fù)議法》、《行政許可法》以及《行政處罰法》相繼出臺(tái)，使得我國(guó)行政法學(xué)的立法困境的到了充分的改善和提高。但是在立法上，對(duì)于他們的具體實(shí)施程序仍然存在著很大的空白，即在目前程序立法上仍在存在著很大的缺陷。

首先，行政程序立法主體存在多級(jí)性的特點(diǎn)，目前我國(guó)行政程序立法機(jī)關(guān)既包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的行政程序法律，也包括各個(gè)地方的地方性法規(guī)，這就使得行政程序立法呈現(xiàn)出一種多級(jí)性的狀態(tài)，使得有些程序法的制定喪失了其應(yīng)有的作用；其次，行政程序立法呈現(xiàn)一種附屬性的特點(diǎn)，也就是說(shuō)目前我國(guó)大部分有關(guān)行政程序法的內(nèi)容都是規(guī)定在行政實(shí)體法之中，作為實(shí)體法的工具或者是手段而存在，這就使得行政程序本身的地位就處于實(shí)體法之下，雖然這似乎符合我國(guó)"重實(shí)體、輕程序"的立法原則與實(shí)際情況，但這一理念本身就是存在缺陷的。

（二）行政程序法治觀念缺失。從我國(guó)社會(huì)發(fā)展史的角度來(lái)看，"人治"一直是人們的主流觀點(diǎn)，這種"人治"的思想，使得處于較高地位即管理地位的政府行政機(jī)關(guān)自然而然的把自己擺在一種高高在上的地位，他們認(rèn)為法律只是統(tǒng)治者管理國(guó)家和人民的一種工具，法律所約束和管理的主體只是平民老百姓而已。這就使得一些行政執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中，難免的會(huì)恣意追求執(zhí)法的結(jié)果，從而忽視了執(zhí)法的過(guò)程即程序。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，除了堅(jiān)持依法行政的基本原則外，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中尚要堅(jiān)持"程序正當(dāng)原則"。程序正當(dāng)源自于英國(guó)的"自然正義"，發(fā)展并興盛于美國(guó)，之后流傳于世界，形成了英美法系國(guó)家法治建設(shè)過(guò)程中的"重程序、輕實(shí)體"的基本理念?！罢?dāng)法律程序”是美國(guó)行政程序法典的靈魂，也是補(bǔ)充美國(guó)行政程序法規(guī)范和指導(dǎo)美國(guó)行政程序法發(fā)展的準(zhǔn)則[4]?！比欢?，我國(guó)目前的法治理念，一直處在"重實(shí)體、輕程序"的理念之中，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中一味的追求執(zhí)法結(jié)果的合法性，從而忽視執(zhí)法過(guò)程的正當(dāng)性即程序性，雖然辦案效率得到了提高，但是法治的公平與正義漸漸缺失，很難達(dá)到人們滿意的執(zhí)法效果。

（三）行政程序法制化程度滯后。目前我國(guó)在行政立法上對(duì)于行政程序的規(guī)定越來(lái)越多，例如在2009年出臺(tái)的《行政處罰法》，在《行政處罰法》中規(guī)定了行政處罰決定的一般程序、簡(jiǎn)易程序以及聽證程序，并且設(shè)定了聽證程序、簡(jiǎn)易程序以及一般程序的使用條件以及具體實(shí)施規(guī)定，在這其中包含了說(shuō)明理由制度、聽證制度以及回避制度等與行政程序有著密切聯(lián)系的重要制度，這無(wú)疑反映了我國(guó)行政程序法律制度的巨大進(jìn)步。但是，僅僅這樣還是不夠的。我國(guó)目前行政程序法制化程度相對(duì)滯后，在立法上仍然存在一些嚴(yán)重的問(wèn)題。

在我國(guó)目前的行政程序法的發(fā)展過(guò)程中，除了行政立法、行政復(fù)議、行政許可、行政處罰著這幾種行政行為之外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的情況下仍然存在。并且我國(guó)目前的行政程序法律規(guī)范分布在各種法律、行政法規(guī)之中，作為其他實(shí)體法的工具，仍然沒有統(tǒng)一的、專門的行政程序法。

正是因?yàn)槲覈?guó)目前大部分有關(guān)行政程序的法律規(guī)范都散步在其他各個(gè)法律、法規(guī)等實(shí)體法之中，導(dǎo)致行政程序法律規(guī)范成為了為實(shí)體法服務(wù)的法律工具和手段，并沒有完全的獨(dú)立出來(lái)，"重實(shí)體、輕程序"的法律觀念深入人心，進(jìn)而造成了行政程序法律地位較低的結(jié)果。另外，雖然我國(guó)行政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部制定了許多內(nèi)部行政程序，用以規(guī)范行政行為，彌補(bǔ)行政程序存在的不足。但是，這與我國(guó)行政程序法設(shè)定的理論目的與原則還是存在一定的差距的。盡管存在這些內(nèi)部行政程序，但是由于傳統(tǒng)行政執(zhí)法人員腦海中固有的"管理論"的理念影響，導(dǎo)致這種所謂的內(nèi)部行政行為打著規(guī)范行政程序的旗號(hào)，在作出具體行政行為的時(shí)候仍然以自身為中心，忽視行政相對(duì)人的主體地位，本質(zhì)上依然維護(hù)的是行政權(quán)即公權(quán)力，這與行政法學(xué)的核心宗旨即控制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)大相徑庭。

三、結(jié)論

我國(guó)法治化建設(shè)的道路相對(duì)于西方國(guó)家起步晚，發(fā)展緩慢，尚未成熟。特別是在法治理念方面，西方國(guó)家“重程序，輕實(shí)體”，而我國(guó)在法治實(shí)踐當(dāng)中始終堅(jiān)持“重實(shí)體，輕程序”的法治理念，雖然不斷新的法律的出臺(tái)，正在漸漸緩解甚至改變這種傳統(tǒng)觀念，但依然存在很大不足。在這種情況下，一部統(tǒng)一的行政程序法典的制定，這符合我國(guó)法治建設(shè)的初衷與目的。但是對(duì)于如何具體的解決這些問(wèn)題，尚需諸多專家學(xué)者的進(jìn)一步探討。

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