我國旅游法制體系建設(shè)存在的問題及其研究

李書元

摘要：近年來，旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面作出了巨大貢獻(xiàn)，已經(jīng)成為了國民經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁新動力。但是隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，在旅游活動中的凸顯問題也日益增多。在此種背景下，我國出臺了《中華人民共和國旅游法》這一部對于旅游行業(yè)具有里程碑意義的法律。本文以現(xiàn)行《旅游法》為切入點(diǎn)，首先，介紹本文選題背景；其次，介紹我國旅游法制體系建設(shè)的相關(guān)立法并評析不足之處；最后從法律層面提出建議。

關(guān)鍵詞：旅游法制；旅游產(chǎn)業(yè)；立法現(xiàn)狀；法律規(guī)制現(xiàn)時期是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，旅游業(yè)是服務(wù)業(yè)的龍頭產(chǎn)業(yè)，對擴(kuò)大就業(yè)、提高人民生活水平、提升國家的軟實(shí)力都具有十分重要的作用。與此同時，旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中和旅游市場中存在的問題也更加凸顯，越來越受到社會的關(guān)注，迫切需要通過立法推動發(fā)展、規(guī)范發(fā)展。

一、探討健全我國旅游法律體系的必要性

自從改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，旅游行業(yè)也取得了巨大的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了由新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)到國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的重大轉(zhuǎn)變。在旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大和旅游市場不斷繁榮的表象下，許多問題也漸漸出現(xiàn)并且日益嚴(yán)重?；谕苿游覈糜涡袠I(yè)持續(xù)健康發(fā)展、促進(jìn)旅游行業(yè)改革開放不斷深化等目的，國家于2013年10月1日施行了《中華人民共和國旅游法》，為管理、監(jiān)督旅游市場提供了有力的法律保障，但是我國旅游法制體系建設(shè)仍有許多問題亟待研究和解決，因此有必要進(jìn)行探討。

二、我國旅游相關(guān)法律制度的分析

旅游法采取了綜合立法的模式，實(shí)現(xiàn)了在旅游行業(yè)領(lǐng)域立法位階的提升，并針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、“強(qiáng)制購物”、“一日游”等人民群眾關(guān)注度比較高、反映問題比較多的一些重點(diǎn)問題，做出了明確規(guī)范。在平衡各方的利益基礎(chǔ)上，旅游法加強(qiáng)了對旅游者權(quán)益的保護(hù)，遵循了旅游市場發(fā)展的客觀規(guī)律，同時吸收借鑒了國外旅游立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，標(biāo)志著我國旅游業(yè)進(jìn)入了有法可依的新時代。然而，《旅游法》及其相關(guān)法律體系，在立法和實(shí)施過程中，仍然存在著一些薄弱之處。

（一）旅游基本法存在問題。《旅游法》無法對政府的行政行為進(jìn)行有效的制約，例如第三章第二十五條“縣級以上人民政府統(tǒng)籌組織本地的旅游形象推廣工作?！闭粦?yīng)當(dāng)對“旅游形象宣傳”這一市場自發(fā)行為實(shí)行過多的管束，應(yīng)該以引導(dǎo)為主。還有旅游法中的一些行政處罰相對較輕，如第九章第九十五條“旅游社違反規(guī)定的，責(zé)令停業(yè)整頓，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；對直接負(fù)責(zé)的主管人員，處以二千元以上二萬元以下罰款?！边@里違法的成本相對于違法行為來說就比較低廉了。

（二）現(xiàn)有旅游相關(guān)立法的層次較低。雖然目前已出臺了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅館業(yè)治安管理辦法》、《旅行社管理?xiàng)l例》、《旅游投訴管理暫行規(guī)定》來規(guī)范和管理旅游業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的行為，但是大多只是條例、通知、暫行規(guī)定之類，甚至有的還只是政策性文件，顯而易見是不具有普遍和強(qiáng)有力的約束力的。

（三）部分旅游行政法律制度內(nèi)容已經(jīng)過時且缺乏穩(wěn)定性。我國在保障旅游行業(yè)發(fā)展的過程中，制定了許多旅游法規(guī)以及規(guī)章，具有明顯的暫時性和應(yīng)急性，不能適應(yīng)旅游業(yè)和旅游部門的實(shí)際需求。這些旅游法律制度剛制定的時候是符合當(dāng)時的旅游業(yè)實(shí)際情況的，但是當(dāng)旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展起來后，這些法律制度無疑已經(jīng)成為了現(xiàn)代旅游行業(yè)發(fā)展的桎梏。

（四）旅游法律法規(guī)中某些內(nèi)容缺乏具體可操作性。制定旅游法律制度，是為了利用法律手段來規(guī)范旅游活動和對旅游產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)約束管理，所以旅游法律要具備技術(shù)上的操作性，不然就會變得空洞和不切實(shí)際。我國很多旅游法律制度的規(guī)定都比較宏觀，不注重落實(shí)到具體的細(xì)節(jié)，一味依靠具體實(shí)施細(xì)則的頒布，這一切無疑會影響到行政部門執(zhí)法的公正公平和執(zhí)法的效率。

三、完善我國旅游法制體系的建議

（一）加強(qiáng)旅游立法的理論性研究。旅游立法活動是一個協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體，要有一個堅(jiān)固詳實(shí)的理論基礎(chǔ)提供理論支持。我國旅游法出臺的時間畢竟較短，以旅游基本法為核心的法律體系還有待修改和完善，所以必須加強(qiáng)旅游法律體系建設(shè)，不斷完善旅游基本法，用上位法來支持旅游法律的制定和實(shí)行。旅游基本法應(yīng)該不是管理法，而應(yīng)該是行業(yè)法。要始終堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，用司法、媒體、輿論全方面監(jiān)督政府的相關(guān)行政行為，并定期把行政部門關(guān)于旅游工作項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度及實(shí)際效果向社會公布?！堵糜畏ā分械脑S多行政處罰都存在相對較輕的情況，應(yīng)適當(dāng)加重違法的行政處罰力度，加重違法成本，樹立法律權(quán)威。

（二）明確旅游法律制度中立法的基本原則和指導(dǎo)思想。首先，必須從我國國情出發(fā)，確定符合我國國情的旅游法律制度的基本原則和立法理念，不能生搬硬套國外旅游法律制度。其次，在旅游法律制度的立法過程中，應(yīng)當(dāng)遵循旅游行業(yè)的發(fā)展原則和旅游市場的發(fā)展規(guī)律，建立起一個統(tǒng)一、具體的旅游法律規(guī)范體系。最后，還應(yīng)當(dāng)遵循國際慣例，與國際接軌。中國旅游產(chǎn)業(yè)是世界旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，遵循國際相關(guān)旅游法律和慣例，有利于中國旅游行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，從而進(jìn)一步增強(qiáng)我國旅游行業(yè)在國際市場中的競爭力。

（三）出臺旅游專項(xiàng)法律制度。旅游專項(xiàng)法律制度能夠?qū)β糜萎a(chǎn)業(yè)的方方面面進(jìn)行全面而有效的監(jiān)督約束，但是現(xiàn)有的旅游專項(xiàng)法律制度還不夠全面，一些旅游產(chǎn)業(yè)的方面仍然存在法律空白。應(yīng)制定如《飯店法》《旅游運(yùn)輸法》《旅行社法》等旅游經(jīng)營類專項(xiàng)法律，明確旅游車船公司、旅行社、飯店的注冊、評級等程序，促進(jìn)旅游投資多元化發(fā)展，細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）協(xié)調(diào)好從中央到地方上的旅游立法。目前，我國沒有一個從中央到地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的旅游立法體系，不論是立法的數(shù)量還是質(zhì)量，中央制定的旅游法律法規(guī)已經(jīng)大大落后于地方，這一情況說明了我國上層的旅游法律制定落后于旅游產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展，顯然不能滿足旅游行業(yè)迅猛的發(fā)展勢頭。地方上的旅游法律制度的大量涌現(xiàn)，誠然對于規(guī)范當(dāng)?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)市場是有極大作用的，但是由于各地方旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況不同，在立法的內(nèi)容上如果不協(xié)調(diào)一致，就會造成了旅游行政法律方面適用的困難。只有不斷完善旅游基本法，讓其發(fā)揮在旅游法律體系中的核心作用，指導(dǎo)協(xié)調(diào)好眾多的地方旅游法律制度，才能消除中央與地方旅游立法發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，避免產(chǎn)生沖突。

（五）注重旅游行政法律制度的具體可操作性。在討論制定旅游法律的時候，要盡量注重細(xì)節(jié)與實(shí)際，出臺之后有發(fā)現(xiàn)過于宏觀和寬泛以致于影響實(shí)施的規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時制定實(shí)施細(xì)則來作出解釋，使旅游法律制度更加具有可操作性。中國現(xiàn)階段的旅游法律制度中，出現(xiàn)了十分多的不合理的不確定性用語，這些不確定性用語，不但會給旅游相關(guān)行政執(zhí)法人員創(chuàng)造濫用權(quán)力謀取私利的便利，最重要的是還會使旅游審批標(biāo)準(zhǔn)變得模糊不清，耽誤旅游主體進(jìn)入市場的良好時機(jī)。要減少不確定用語在旅游法律法規(guī)中出現(xiàn)的頻率，有利于增強(qiáng)我國旅游法律制度的可操作性。

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