民事檢察建議權(quán)的比較法分析

劉家越

摘要：2013年隨著新修改的《民事訴訟法》的正式施行，民事檢察建議這個概念首次在基本法律中得以表述及確立。然而，該制度在頒布施行后，并未如其他制度修改引起學術(shù)界太多關(guān)注，相反，在司法實務(wù)界，民事檢察建議的適用呈上升趨勢，并取得良好的社會效果。通過研究兩大法系民事檢察監(jiān)督制度，了解到兩大法系并不存在民事檢察建議權(quán)，但檢察機關(guān)通過主動提出訴訟、參與訴訟的方式方可介入到民事訴訟中進行監(jiān)督，而在俄羅斯的關(guān)于民事檢察監(jiān)督理論問題和相關(guān)制度中，發(fā)現(xiàn)了其存在與我國民事檢察建議權(quán)功能相似的制度，由此產(chǎn)生一個問題，因為我國早期是模仿前蘇聯(lián)的法律來修訂我國的法律，而俄羅斯作為前蘇聯(lián)法律最大的繼承者，將檢察機關(guān)定義為法律監(jiān)督機關(guān)，而我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的條文中，同樣將檢察機關(guān)定義為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，那民事檢察建議權(quán)的構(gòu)建是否跟檢察機關(guān)的職能定位存在一定的關(guān)系？由此引發(fā)筆者對這一問題的關(guān)注。本文中民事檢察建議權(quán)屬于檢察機關(guān)的權(quán)力，性質(zhì)為公權(quán)力，且該權(quán)力不是啟動訴訟程序的權(quán)力，而是參與訴訟程序的權(quán)力，僅在訴訟程序中，不存在于非訟程序中。

關(guān)鍵詞：民事檢察建議權(quán)；俄羅斯；法律監(jiān)督機關(guān)；兩大法系一、 中俄兩國民事檢察建議權(quán)的異同及其原因

（一） 俄羅斯聯(lián)邦：檢察結(jié)論制度

1、檢察機關(guān)參與民事訴訟的介入范圍

依據(jù)2003年《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》、2003年1月27日《關(guān)于理解和適用民事訴訟法中檢察長參加民事訴訟的規(guī)定》的俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的公開信以及2003年10月2日俄羅斯聯(lián)邦總檢察長《關(guān)于保障檢察長參加民事訴訟》的命令的規(guī)定，檢察機關(guān)除了可以直接提起訴訟外，還可以以提出檢察結(jié)論為目的而參與訴訟。[1]在前蘇聯(lián)時期的時候，檢察機關(guān)可對案件的實體審理提出意見，在效力上，檢察機關(guān)提出的意見也只是法院作出判決的參考。2003年的《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》保留了這一立法傳統(tǒng)，但對這一制度的程序、范圍等方面作出了改變：首先，檢察機關(guān)對于自己本身主動啟動訴訟程序的案件不能提出結(jié)論；其次，法律條文中規(guī)定了檢察機關(guān)可以參與訴訟并提出結(jié)論的案件范圍?？梢?，法律明確規(guī)定案件范圍的意圖是非常明顯的標明檢察機關(guān)行使權(quán)利的界限，防止其濫用權(quán)力、恣意干涉。俄羅斯聯(lián)邦的新《民事訴訟法典》嚴格限制檢察結(jié)論權(quán)力的行使，并規(guī)定以下類型的案件檢察機關(guān)可以以提出檢察結(jié)論而參與到民事訴訟中：如公民選舉權(quán)、收養(yǎng)關(guān)系、認定公民失蹤或是宣告公民死亡、限制公民行為能力、認定公民無行為能力、宣告未成年人具有完全行為能力；爭議具有特別社會意義的案件[2]。

由此可見，俄羅斯并不存在民事檢察建議這個專有名詞，而是稱為檢察結(jié)論，從法律條文對于檢察機關(guān)以提出檢察結(jié)論的方式參與民事訴訟的范圍的對比，較之前的變化可以發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)提出結(jié)論的案件大多限于特別程序，都是具有重大或特別的社會意義的案件，且檢察機關(guān)不能對由其提起的案件提出結(jié)論，這樣防止檢察機關(guān)兩次身份介入，有利于發(fā)揮監(jiān)督機關(guān)維護社會公共利益的職能，畢竟民事訴訟強調(diào)的是雙方當事人的平等性，該制度也有利于維護司法獨立，檢察機關(guān)的頻繁介入可能會影響到審判權(quán)的正當行使，從而影響審判的公正與平等。

2、介入方式

在俄羅斯法律的民事訴訟監(jiān)督程序中，檢察結(jié)論的啟動方式是檢察機關(guān)自己，還是法院通知檢察機關(guān)，亦或是當事人申請檢察機關(guān)介入？關(guān)于介入方式，俄羅斯聯(lián)邦民事法律中并沒有給予明確規(guī)定。而司法實踐中，在檢察機關(guān)進入訴訟的方式，往往更傾向于檢察機關(guān)被邀請而進入訴訟，這里主要是指受法院邀請進入訴訟中。訴訟法典規(guī)定，法官應(yīng)當告知檢察長有關(guān)情況，如果已經(jīng)進入了法庭審理階段，則應(yīng)當告知檢察長庭審的時間和地點。[3]可見，法院的通知行為是檢察機關(guān)進入民事訴訟進行監(jiān)督的媒介。那么，即使檢察機關(guān)知曉案件存在，也不理所應(yīng)當?shù)匾馕吨鴻z察機關(guān)已經(jīng)加入到訴訟中，他只有且只能被法院邀請而進入到訴訟中來。顯然這同檢察機關(guān)定義為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的精神是不符合的，《檢察院組織法》規(guī)定，檢察機關(guān)為維護國家、社會、公共利益，在任何階段都有權(quán)進入到訴訟中去。因此，法律條文之間的沖突會給檢察結(jié)論制度的介入方式的適用帶來困難，也會給一項制度的可行性帶來弊端。

（二） 中國

1、 民事檢察建議適用范圍

2001年9月30日，最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中，第八章以列舉的方式規(guī)定了檢察建議的適用情形[4]。該規(guī)則雖然以列舉的方式規(guī)定了適用情形，但其與俄羅斯的列舉范圍是不同類型的，我國以更為抽象的方式規(guī)定了適用情形，且更偏程序性，而俄羅斯事中介入機制的適用范圍更偏實體性。而2013年新修改的《民事訴訟法》第208條第2款的條文規(guī)定[5]，檢察院對已經(jīng)發(fā)生效力的裁判或調(diào)解書都可以向人民法院提出檢察建議或者抗訴，第208條第3款規(guī)定[6]，各級檢察院對審判程序中審判人員的違法行為進行監(jiān)督。相比2001年和2013年的不同規(guī)定，可以看出，檢察建議的適用情形越來越具體化，首先，檢察建議和抗訴之間的關(guān)系并不是有先后順序的，而是選擇關(guān)系，并不一定是如2001年該規(guī)則第47條規(guī)定的，依法不能啟動再審程序的情況下才可以提出檢察建議；其次，人民檢察院對人民法院的人員監(jiān)督，擴大到了除審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的審判人員，而不僅限于抗訴案件再審的庭審活動；再有，除了原先的只能對判決、裁定有權(quán)提出檢察建議外，新修改的《民事訴訟法》增加了對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書提出檢察建議的情形。對于既符合提起抗訴又符合提出再審檢察建議的案件，應(yīng)當首先考慮提出再審檢察建議，這樣可以引導下級檢察院積極采取檢察建議的方式進行同級監(jiān)督，從而更好地實現(xiàn)檢察建議的立法目的，除非有規(guī)定有特殊情形同級檢察院不能提出，那么應(yīng)以提出檢察建議為先。此外，由于提起抗訴是強制性規(guī)定，而提出檢察建議是倡導性規(guī)定，一般遵從強制性規(guī)定提起抗訴，但是當檢法兩家對案件已經(jīng)進行討論并統(tǒng)一達成共識，則遵從倡導性規(guī)定，提出檢察建議，這也是檢察建議制度的靈活性所在?？梢?，我國法律以及最高檢作出的法律解釋都在盡可能的擴大檢察建議的適用范圍，發(fā)揮該制度的靈活性和可協(xié)調(diào)性，更有利于實現(xiàn)其立法目的。

2、介入方式

根據(jù)2014年最高人民檢察院最新出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中，第六章第76條人民檢察院發(fā)現(xiàn)，人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事裁判中有……情形的，依法向人民法院提出抗訴或再審檢察建議[7]。該條規(guī)則釋義中對“發(fā)現(xiàn)”一詞有所規(guī)定，一是當事人向人民檢察院申請監(jiān)督；二是當事人以外的第三人向人民檢察院控告、舉報；三是檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。實踐中，雖然當事人申請是人民檢察院發(fā)現(xiàn)案件的主要渠道，但也要高度重視依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的案件線索，對符合檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的案件，人民檢察院也應(yīng)當自覺依法履行法律監(jiān)督的職能。依照該規(guī)則第41條對人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督的規(guī)定中[8]，由于實踐中多是上述“發(fā)現(xiàn)”中第一二種情況，但在涉及國家社會公共利益、貪污腐敗等問題上，檢察機關(guān)就有必要予以依職權(quán)主動監(jiān)督，以維護法制統(tǒng)一和司法公正。但檢察機關(guān)主動介入，對審判權(quán)的行使是否正當進行審查，必須謹慎使用，否則會干擾審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的正常運行。除此之外，人民檢察院一般對民事訴訟活動的法律監(jiān)督，都是依當事人申請進行。由此可見，我國人民檢察院對人民法院提出檢察建議的介入方式只有兩種，一種是人民檢察院自行介入，另一種是當事人申請檢察院介入，而除了發(fā)生損害國家利益或?qū)徟小?zhí)行人員個人行為問題的等三種情形時，都是依當事人申請而介入。而相比于俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)事中介入制度，我國并沒有法院邀請檢察院介入訴訟的情形。

二、 兩大法系的民事檢察建議權(quán)存在狀態(tài)及其原因

（一） 大陸法系

在法國的民事訴訟理論中，檢察官被定義為“公益代表人”。法國新《民事訴訟法典》有77個條文、《民法典》有59個條文對檢察機關(guān)、檢察官在民事訴訟中的職權(quán)作出規(guī)定，不僅在民事訴訟中給予檢察官程序權(quán)力，還包括實體權(quán)力[9]。在法國民事訴訟理論中，不存在類似于我國抗訴的強制性制度，對已發(fā)生法律效力的裁判，檢察機關(guān)只有提出抗議或者異議的權(quán)力，而這一權(quán)力遠不及我國檢察機關(guān)提起抗訴的權(quán)力，法國訴訟理論的抗訴和對上訴法院提出上訴相似。法國訴訟理論中，檢察官可以作為主當事人或從當事人提起或者參與民事訴訟，而我們所討論的檢察建議是檢察機關(guān)參與民事訴訟的情形，所以在法國檢察官作為從當事人的情形下，《法國民事訴訟法典》第424條、425條中規(guī)定，“……以下情形法院應(yīng)當通報檢察機關(guān)：……（3）其他法律規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當提出意見的所有案件”，可見首先檢察機關(guān)的參訴權(quán)是在還未發(fā)生法律效力的訴訟過程中適用的，也就是事中監(jiān)督，法國民訴法典中對于再審申請只能由原判決當事人或委托代理人提出，檢察機關(guān)并沒有事后監(jiān)督權(quán)；其次是法院應(yīng)當邀請檢察機關(guān)進入訴訟，法院有通知檢察機關(guān)參訴的職責。因此，法國的檢察監(jiān)督制度和我國檢察建議制度并沒有相似性。

德國檢察監(jiān)督制度中，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟，但為了防止檢察機關(guān)過分干預(yù)當事人自由處分原則，檢察機關(guān)介入民事訴訟的“自由”受到較大限制，但其介入的“自由”比法國法有所寬泛。1976年《德國民事訴訟法》修改后，規(guī)定檢察官對確認婚姻無效之訴和確認婚姻存在與否的參訴權(quán)[10]?？梢?，德國檢察官參與的民事訴訟是根據(jù)社會公共利益或法律統(tǒng)一秩序而加入，而絕非以公民權(quán)利維護者身份而加入的。德國民訴法典中也并不存在類似于我國檢察建議的制度，檢察機關(guān)同樣是作為公益代表人的形象，類似于法國。

可見，大陸法系國家中，檢察機關(guān)通常作為公益代表人，所以檢察機關(guān)參與訴訟的類型多為人事訴訟案件以及一些非訟案件，而這些案件在我國檢察機關(guān)向人民法院提出檢察建議的前提就是不成立的，我國法律中人民檢察院對人民法院提出的檢察建議是限于訴訟程序的案件，因為目前我國并沒有把檢察機關(guān)定義為公益代表人。且大陸法系國家中，檢察機關(guān)提出的意見也多數(shù)在非訟程序中提出，法院參考檢察機關(guān)的意見得出結(jié)論。

（二） 英美法系

在英國，檢察機關(guān)的角色主要是公訴機關(guān)，它是屬于行政權(quán)的一個機構(gòu)，代表政府行使檢察機關(guān)的職能。依據(jù)英國法規(guī)定，檢察長因為公益事項而參與民事訴訟，凡是涉及皇室權(quán)益的民事案件、告發(fā)訴訟案件、確認婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及纏訟案件，檢察長均有權(quán)參加訴訟[11]。

在美國，檢察機關(guān)同樣屬于行政部門，檢察官是政府的代表，總檢察長只要認為美國國家的利益要求他介入，他就有權(quán)力可以介入民事訴訟，對涉及政府利益、公共利益的案件，檢察官可提起訴訟、參加訴訟、出席法庭等方式，從而保護政府和公眾的利益?！睹绹ǖ洹返?8編第547條規(guī)定[12]，檢察官在涉及聯(lián)邦利益、稅收等7種民事案件的訴訟中，有權(quán)參加訴訟。

三、 小結(jié)：檢察建議與特定的檢察機關(guān)職能定位關(guān)系

從前文對兩大法系不同國家檢察機關(guān)參與民事訴訟的權(quán)力分析，可以發(fā)現(xiàn)大陸法系國家的檢察機關(guān)享有廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，將檢察官視為“法律守護人”。在法國，檢察機關(guān)除了在刑事領(lǐng)域有偵查、起訴等職能以外，在民事領(lǐng)域，更在社會領(lǐng)域有更多的監(jiān)督權(quán)，比如對私立教育機構(gòu)的監(jiān)督、對公立精神病院的監(jiān)督、對開設(shè)咖啡店等特種營業(yè)的資格審查等等。在德國，檢察機關(guān)也具有一定的法律監(jiān)督和保證國家法律統(tǒng)一實施的職能，其類似于法國，對律師執(zhí)法活動的合法性，也負有一定的監(jiān)督職責。

但現(xiàn)行俄羅斯聯(lián)邦法律仍將檢察機關(guān)的性質(zhì)定義為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。1996年、1998年和1999年《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》雖然歷經(jīng)三次修改，但仍定義檢察機關(guān)為司法機關(guān)，享有廣泛的法律監(jiān)督權(quán)。總體而言，俄羅斯雖然經(jīng)歷了激烈的社會動蕩和司法改革，檢察制度也受到了沖擊，但是俄羅斯檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)的最本質(zhì)職責和職能最終并無實質(zhì)性的削弱，而承繼了前蘇聯(lián)的傳統(tǒng)?？梢哉f，現(xiàn)行俄羅斯檢察監(jiān)督制度的獨特性仍區(qū)別于西方的法律檢察監(jiān)督制度。

可以看出，大陸法系的國家雖然賦予了檢察機關(guān)一定的法律監(jiān)督權(quán)，但是并沒有給予其全部法律監(jiān)督權(quán)力，且并沒有把檢察機關(guān)定義為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，正如大陸法系國家中，法國、德國、日本的檢察機關(guān)只具有直接起訴、參加民事訴訟的權(quán)力，卻沒有抗訴的權(quán)力。而我國和俄羅斯民事法律中均規(guī)定，檢察機關(guān)可以對已生效的裁判提起抗訴，按照原蘇聯(lián)1964年《民事訴訟法》規(guī)定，檢察長可以在上訴程序提起抗訴，也可以在審判監(jiān)督程序提起抗訴。而這里，與我國民事訴訟法意義上的“抗訴”是不一樣的，我國法律規(guī)定檢察機關(guān)按照審判監(jiān)督程序僅對法院已經(jīng)生效裁判才能提出抗訴，而國外對檢察機關(guān)按照上訴程序提起的上訴，也可以稱為“抗訴”或者“抗告”。在不同法系國家中，檢察機關(guān)是否可以對法院已經(jīng)生效裁判提出抗訴，法律并沒有做出書面規(guī)定，而查閱不同法系國家中民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，也并不存在抗訴程序，而只是可以提出上訴程序。

俄羅斯檢察機關(guān)的檢察結(jié)論制度，與我國目前剛剛?cè)敕ǖ拿袷聶z察建議制度存在著某種共性，比如說，兩者都是檢察機關(guān)進入他人已經(jīng)開始的訴訟，都是法律制度而不是工作制度等等。當然，兩者也存在不同的地方，比如俄羅斯的檢察結(jié)論制度更傾向于特殊程序，而我國規(guī)定在審判監(jiān)督程序中，再有，俄羅斯方面對由檢察機關(guān)提起的案件不適用該制度，防止權(quán)力的濫用，而我國并沒有規(guī)定檢察機關(guān)主動提起的訴訟不能適用檢察建議，雖然在民事領(lǐng)域，我國檢察機關(guān)提起民事訴訟也只是剛有合法性規(guī)定。但是俄羅斯新民事訴訟法修改并保留了這一在前蘇聯(lián)時期就已經(jīng)存在的檢察機關(guān)參與民事訴訟方式——檢察結(jié)論，這表明俄羅斯民事訴訟這種有限的繼承對我國建立和完善檢察建議制度是大有裨益的，該制度是有其價值的。

而我國同樣將檢察機關(guān)定義為國家法律監(jiān)督機關(guān)，2013年已經(jīng)正式將“檢察建議”入法，確定其為檢察機關(guān)對人民法院的另一種法定監(jiān)督方式，但是通過前文的對比可以發(fā)現(xiàn)幾個問題，首先，目前我國檢察建議的適用只規(guī)定在“審判監(jiān)督程序”，也就是事后監(jiān)督程序內(nèi)部，這不符合檢察建議的立法目的，我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，且《民事訴訟法》總則規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，由此可見，檢察機關(guān)監(jiān)督的是全部的、整體的民事審判活動，而不是僅僅監(jiān)督已經(jīng)生效的裁判，所以檢察建議應(yīng)該是全過程的監(jiān)督，包括事前和事后監(jiān)督。其次，現(xiàn)階段檢察建議規(guī)定于審判監(jiān)督程序中，也就意味著要滿足適用審判監(jiān)督程序的前提，我國民事法律規(guī)定特別程序及其他非訟程序的案件的判決不適用于再審程序，也就是檢察建議是不能適用于特別程序及其他非訟程序的案件的判決的，顯然這對發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能是具有阻礙作用的。再有，在新民事訴訟法第208條第3款規(guī)定，各級檢察院對審判程序中存在的審判人員的違法行為，有權(quán)提出檢察建議。這其中所規(guī)定的，對審判人員的違法行為的監(jiān)督應(yīng)是全過程的監(jiān)督，不管法院的裁判生效與否，但是該條文卻規(guī)定在審判監(jiān)督程序部分中，這就出現(xiàn)了矛盾問題，但該文卻印證檢察建議就應(yīng)該是全程監(jiān)督。

所以，無論是我國的檢察建議還是俄羅斯的檢察結(jié)論，正是因為法律上明文規(guī)定將檢察機關(guān)定義為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，民事檢察建議或檢察結(jié)論才具備了正當性和合理性，民事檢察建議權(quán)才具備合理性，相關(guān)的制度構(gòu)建完善才存在必要性，故檢察建議與特定的檢察機關(guān)職能存在一定關(guān)系。