農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視閾下的新疆農(nóng)地征收

阿麗耶阿卜力肯木++鄒陽陽

摘要：失地農(nóng)民問題是目前我國政府及社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。新疆近幾年城市化速度加快，伴隨著城區(qū)向外擴(kuò)張的同時(shí)是失地農(nóng)民大量增加。失地農(nóng)民存在著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、社會(huì)保障水平低、就業(yè)困難等問題。由于新疆農(nóng)村人口中少數(shù)民族比重大，少數(shù)民族農(nóng)民的失地問題表現(xiàn)得更為突出。文章從新疆農(nóng)村征地、失地農(nóng)民保障工作入手，對(duì)征地過程中行政部門存在的問題、失地農(nóng)民保障工作成果以及農(nóng)民保障工作存在的問題進(jìn)行分析，為日后的解決對(duì)策提供相關(guān)研究基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村征地；失地農(nóng)民；失地農(nóng)民保障隨著新疆城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，新疆的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在悄然轉(zhuǎn)變，新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長方式也正在形成之中，城市化將是不可阻擋的潮流。在城鄉(xiāng)一體化過程中，同樣顯現(xiàn)了一些急待解決的問題，隨著農(nóng)村土地的逐年減少，農(nóng)村人口的身份逐漸轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)占用的土地面積和城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，協(xié)調(diào)和發(fā)展好這一數(shù)量逐漸增多的群體將關(guān)乎新疆社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。失地農(nóng)民問題是目前我區(qū)政府及社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。征地前和征地過程中存在的行政問題、失地農(nóng)民保障工作取得的成果和存在的不足都具有較大的研究意義。

一、與征地相伴隨的新疆農(nóng)民土地權(quán)益保障問題及其成因

（一）錯(cuò)誤的政績觀導(dǎo)致錯(cuò)誤的征地決策

征地行為主要是政府行為，當(dāng)代美國社會(huì)學(xué)家塞尼茨尼克指出：“哪里有官員行為，那里就有可能出現(xiàn)專斷的決定，因此，凡是存在官員行動(dòng)的地方，就存在法治問題。”在政府財(cái)政自理的壓力下，各地方政府普遍存在創(chuàng)收和招商引資的動(dòng)機(jī)，由此導(dǎo)致政府自覺不自覺地傾向于使用手中的權(quán)力謀利。許多地方官員，不惜以犧牲農(nóng)民的利益、違反國家法律法規(guī)為代價(jià)，非法征地。筆者認(rèn)為農(nóng)民失地、合法權(quán)益得不到保護(hù)的根源是部分官員不守法，官員以違法為代價(jià)，強(qiáng)行低價(jià)征用農(nóng)民土地，再高價(jià)出讓給房產(chǎn)公司，不僅侵害了農(nóng)民利益，又促使了房價(jià)上漲。程序公正是實(shí)體公正的前提，土地監(jiān)管部門連程序公正都保證不了何談實(shí)體公正呢？上級(jí)土地監(jiān)管部門對(duì)于自身基層機(jī)構(gòu)的違法行為監(jiān)管不力，放任的后果將導(dǎo)致土地監(jiān)管在該地區(qū)實(shí)際無法進(jìn)行。

（二）征地程序不合法，引發(fā)農(nóng)民與政府間的矛盾

大量征地對(duì)農(nóng)民而言，意味著人均耕地面積不斷減少，農(nóng)民必然會(huì)堅(jiān)決反對(duì)征地。很多地方在征地過程中，未能嚴(yán)格按照國土資源部發(fā)布得《征用土地公告辦法》實(shí)施征地工作，甚至出現(xiàn)違法、強(qiáng)制征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象。為了保住賴以生存的耕地，維護(hù)自身合法權(quán)益，失地農(nóng)民與政府之間往往產(chǎn)生了很多矛盾。通過各種法律形式，很多問題遲遲得不到根本解決，失地農(nóng)民合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。一些農(nóng)民甚至走上集體上訪的道路，并遭受當(dāng)?shù)鼐椒欠ň薪?。這些丑聞，在很大程度上損害了政府形象，更加劇了失地農(nóng)民與政府之間的矛盾，造成了惡劣的社會(huì)影響，更為社會(huì)穩(wěn)定留下了隱患。

（三）監(jiān)督、執(zhí)法機(jī)關(guān)未起到應(yīng)有作用

在征地過程中，部分地區(qū)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的法律地位得不到應(yīng)有的尊重，同級(jí)政府越位、越權(quán)，對(duì)人民法院、人民檢察院甚至是人大常委會(huì)安排額外工作任務(wù)，甚至是征地房層拆遷及其他農(nóng)村工作任務(wù)等情況較普遍存在，直接影響到人大行使監(jiān)督權(quán)、人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，甚至影響到我國全面推進(jìn)民主法制建設(shè)進(jìn)步，對(duì)此群眾意見較大。

二、新疆失地農(nóng)民社會(huì)保障問題及其成因

（一）新疆少數(shù)民族權(quán)益保障研究較少

新疆是以維吾爾族人口為主的多民族聚居自治區(qū)，少數(shù)民族人口占全疆總?cè)丝诘?0%。由于新疆特殊的生態(tài)環(huán)境，宜人居住的綠洲有限，綠洲人口密度大，耕地集中。隨著城市的迅速擴(kuò)展，城郊區(qū)出現(xiàn)大量的拆遷、征地行為，失地農(nóng)民的數(shù)量也急增。而由于歷史與文化的影響以及語言、風(fēng)俗、受教育程度等因素制約，其人口中農(nóng)業(yè)人口比重較大，而城區(qū)外圍居民恰恰以少數(shù)民族群眾為主，所以城區(qū)發(fā)展首先碰到的是城郊大量少數(shù)民族農(nóng)民失地問題：城鎮(zhèn)就業(yè)難度更大，少數(shù)民族農(nóng)民面臨的生產(chǎn)生活方式改變及社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型等方面的問題更多。

新疆失地農(nóng)民問題與內(nèi)地城鎮(zhèn)有所不同，它不僅是一個(gè)法律問題、社會(huì)問題，同時(shí)還有可能轉(zhuǎn)化為民族問題。因此，城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，一方面對(duì)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，另一方面，如果處理不好失地農(nóng)民問題，將嚴(yán)重影響新疆的發(fā)展與穩(wěn)定，少數(shù)民族農(nóng)民的失地問題研究的迫切性顯而易見?？v觀現(xiàn)今我國的土地征收補(bǔ)償制度研究，對(duì)新疆民族地區(qū)的調(diào)研和少數(shù)民族權(quán)益保障研究成果還比較少見。

（二）失地農(nóng)民保障工作的行政立法存在不足

失地農(nóng)民保障工作的行政立法，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的一致性，這里的一致性，是指行政立法時(shí)下位法與上位法要保持相一致，不能出現(xiàn)矛盾，在制定相關(guān)地方政府規(guī)章時(shí)，確保與自治區(qū)的地方性法規(guī)相一致，不能違背上位法。

按照《新疆維吾爾自治區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障實(shí)施辦法》（新政辦發(fā)320088140號(hào)）文件第十條規(guī)定，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，失去全部土地并已達(dá)到退休年齡（男、女均60周歲，下同）的被征地農(nóng)民，按照實(shí)際從事當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的年限（最低從年滿16周歲計(jì)算，上學(xué)期間以及被依法判處拘役、有期徒刑或被勞動(dòng)教養(yǎng)期間除外，下同）每滿兩年折算1年，補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（折算出的年限不滿一年的按一年計(jì)算，下同）。一方面，規(guī)定男、女失地農(nóng)民的退休年齡均為60歲，這與《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》①中國家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲這一規(guī)定沖突，侵犯了被征地農(nóng)民中婦女應(yīng)當(dāng)享受的合法權(quán)益。另一方面，按照實(shí)際從事當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的年限（最低從年滿16周歲計(jì)算，上學(xué)期間以及被依法判處拘役、有期徒刑或被勞動(dòng)教養(yǎng)期間除外，下同）每滿兩年折算1年，補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這里存在一種歧義，失地農(nóng)民子女若不去上學(xué)，在家游手好閑也能獲得全額的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是上學(xué)接受教育，得到養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益反而會(huì)受折扣。這一規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民上學(xué)期間的子女很不公平，存在明顯的歧視，不僅侵犯了失地農(nóng)民子女上學(xué)受教育的權(quán)力，反而成了放棄受教育權(quán)力的鼓勵(lì)政策。

（三）對(duì)失地農(nóng)民的保障工作效率較低

失地農(nóng)民保障工作是一項(xiàng)長期性、復(fù)雜性的工程，涉及國土資源、財(cái)政、審計(jì)、民政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、建設(shè)、法制、房產(chǎn)、公安、監(jiān)察等多部門的配合，致使申報(bào)、審核工作的緩慢，工作效率不能提高，失地農(nóng)民的合法權(quán)益不能及時(shí)有效地得以保障。例如新源縣的部分失地農(nóng)民具有積極參保的熱情，迫切希望參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但截至2011年11月15日，一部分失地農(nóng)民仍然沒有被納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，原因是申報(bào)、審核時(shí)間過長，速度過慢。另外一個(gè)導(dǎo)致審核速度緩慢的原因，是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)在上機(jī)核定時(shí)，個(gè)人繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)貼三部分不能同時(shí)核定，造成上機(jī)操作核定速度緩慢，平均每五分鐘才能完成一位失地農(nóng)民的核定工作，所以各地區(qū)和部門都建議改進(jìn)軟件程序，以提高工作效率。

（四）對(duì)失地農(nóng)民的保障水平較低

失地農(nóng)民保障工作屬縣（市）級(jí)統(tǒng)籌，各縣（市）有一定的自主權(quán)，因各地方政府財(cái)政能力的不同而保障水平也參差不齊，區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)地方政府財(cái)力薄弱，失地農(nóng)民保障水平低，沒有最低保證數(shù)。

截止2011年11月11日，伊犁州已享受待遇的失地農(nóng)民月人均養(yǎng)老金為477元，其最高養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)為598元；伊寧市達(dá)達(dá)木圖鄉(xiāng)月人均養(yǎng)老待遇為506元，人均月最高為598.7元，月人均最低為423.6元。昌吉市中山路街道辦事處提供的數(shù)據(jù)顯示，其失地農(nóng)民養(yǎng)老待遇最高標(biāo)準(zhǔn)為325元1人1月，最低享受標(biāo)準(zhǔn)為295元1人1月；昌吉市建國路街道辦事處提供的數(shù)據(jù)則顯示其失地農(nóng)民（上轉(zhuǎn)第220頁）淺析死亡賠償金標(biāo)準(zhǔn)的公平性及合理性王洋洋楊潔

作者簡介：王洋洋（1987-），女，漢族，河北衡水人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，法碩（非法學(xué)）在讀。

楊潔（1991-），女，漢族，河南商丘人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，在讀研究生，訴訟法。

摘要：2005 年底的重慶何源交通事故一案引發(fā)了全國對(duì)死亡賠償金制度的質(zhì)疑。焦點(diǎn)主要集中受害人按照城市居民還是農(nóng)村居民存在巨大差別上。為什么農(nóng)村戶口和城市戶口的被害人在賠償數(shù)額上有如此大的差距？“同命為什么不同價(jià)”？死亡賠償金統(tǒng)一按照上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)能不能體現(xiàn)生命平等的公平性和合理性？

關(guān)鍵詞：同命不同價(jià)；生命平等；死亡賠償金；賠償標(biāo)準(zhǔn)案件發(fā)生在 2005年12月15日的凌晨，家住重慶的何某與倆同學(xué)同乘一輛三輪車，當(dāng)三輪車在路上行駛到一段上坡路時(shí)，一輛裝滿貨物的大卡車迎面駛來，由于卡車司機(jī)剎車不及導(dǎo)致大卡車與三個(gè)女孩乘坐的三輪車相撞，致使三個(gè)女孩當(dāng)場死亡。事故發(fā)生不久之后，雙方當(dāng)事人決定協(xié)商解決，遂在2005年12月17日達(dá)成賠償協(xié)議，其中兩位城鎮(zhèn)戶口女孩的家人各自得到了20余萬元的賠償。而另一個(gè)死亡當(dāng)事人——14歲的何某，其父母某小志夫婦只得到很少的死亡賠償金，大概5.8萬元和4萬元的補(bǔ)償金。究其原因，何某雖然自小就在重慶主城區(qū)的郭家沱街道生活，但因是農(nóng)村戶口，賠償標(biāo)準(zhǔn)與另兩個(gè)女孩不同。

此次事件，一經(jīng)新聞媒體報(bào)道便引發(fā)了社會(huì)上的大討論。為什么同樣是一條生命，賠償金卻有如此之大的差別呢？同命為什么不能同價(jià)呢？為了給女兒討一個(gè)公道，某小志夫婦四處奔走反映，以期能得到一個(gè)公平合理的回答。

就在同年的11月1日，重慶市高級(jí)法院施行《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的指導(dǎo)意見》，其中第二十七條規(guī)定了在人身損害賠償案件中關(guān)于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民如何認(rèn)定的方法，一般應(yīng)以戶籍登記地為準(zhǔn)。但是戶口在農(nóng)村的受害人，如果在發(fā)生道路交通事故時(shí)居住在城鎮(zhèn)，居住時(shí)間連續(xù)達(dá)到一年以上，并且有正當(dāng)生活來源的，可以按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算賠償數(shù)額。

由于此，某小志夫婦于同年的11月14日到重慶江北區(qū)法院起訴，要求按照重慶高級(jí)法院指導(dǎo)意見的規(guī)定，判三被告（肇事車輛所在公司、肇事司機(jī)和實(shí)際車主）共同賠償死亡賠償金和喪葬費(fèi)等共計(jì)133196元。

重慶市江北區(qū)法院經(jīng)過審理認(rèn)為，某小志夫婦在協(xié)商解決時(shí)已經(jīng)按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定得到了相應(yīng)的賠償，其再次申請(qǐng)的訴訟請(qǐng)求沒有法律依據(jù)。2007年6月12日，法院作出判決，駁回其賠償請(qǐng)求。

判決宣告后，某小志夫婦表示要不服，同樣是受害人，憑什么他們的女兒要因?yàn)閼艨趩栴}遭受如此不公平的待遇？

我國司法解釋中有規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計(jì)算”。照這個(gè)規(guī)定，在此案中，何某是農(nóng)村戶口，按照2004年度重慶農(nóng)村居民人均純收入2535元計(jì)算，乘以賠償年限20年之后得到的數(shù)額為五萬多，另兩個(gè)女孩是城市戶口，按2004年重慶城市居民人均可支配收入9221元計(jì)算，乘以賠償年限20年后，就是20萬元。這樣一來在同一個(gè)案件同樣的受害人，農(nóng)村人的死亡賠償金比城市人的死亡賠償金要少得多，換一個(gè)思維理解，就是農(nóng)村人的命要比城里人的命賤，這難免會(huì)讓當(dāng)事人表示不服，更引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。也違背了法律上人人平等的宗旨。

關(guān)于死亡賠償金，首先我們可以確認(rèn)的是，我國頒布的各種法律規(guī)范以及相關(guān)的司法解釋中，對(duì)死亡賠償金的規(guī)定并不是對(duì)死者的生命價(jià)值的補(bǔ)償，每個(gè)人的生命只有一次，生命是無價(jià)的，是不可能用金錢來衡量的，從某種程度上來說更是無法用金錢來衡量的。人的生命一旦喪失，失去了就失去了，是無法恢復(fù)的，加害人就不可能對(duì)受害人提供任何補(bǔ)救了。基于此，死亡賠償金的賠償，這種賠償不是給當(dāng)事人的，應(yīng)該是對(duì)因?yàn)楫?dāng)事人的死亡而造成的其他人利益或者權(quán)益的損失的補(bǔ)救。

那么其他損失包括哪些呢？主體應(yīng)該包含哪些人呢？ 學(xué)界存在著多種理論，其中以“撫養(yǎng)（扶養(yǎng)） 喪失說”和“繼承喪失說”兩種理論得到大家廣泛的支持。撫養(yǎng)（扶養(yǎng)） 喪失說指的是，因?yàn)楫?dāng)事人生命權(quán)的喪失，對(duì)他生前有法定扶養(yǎng)義務(wù)的被扶養(yǎng)人就喪失了生活來源，此時(shí)死亡賠償金賠償范圍針對(duì)的是被扶養(yǎng)人在死者生前獲得或有權(quán)獲得的扶養(yǎng)費(fèi)份額，主體即是死者有法定扶養(yǎng)義務(wù)的人；而繼承喪失，即是指倘若受害人尚在世，那么他除了在未來的生活中享受到生命權(quán)益之外，還能夠創(chuàng)造更多的財(cái)富，獲得更多的收入，那么這些財(cái)富或收入將作為遺產(chǎn)由其法定繼承人所繼承，因?yàn)榍趾θ说男袨?，死者的未來預(yù)期收益的財(cái)產(chǎn)將全部喪失。此時(shí)死亡賠償金應(yīng)針對(duì)死者的法定繼承人賠償他預(yù)期喪失的繼承財(cái)產(chǎn)。

按照《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，死亡賠償金則是屬于“財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的收入損失賠償”，從這可以看出，我國法律界支持的是“繼承喪失說”。意思是：如果受害人還活著，那么在他未來生活得過程中將持續(xù)的獲得財(cái)產(chǎn)收入，這些財(cái)產(chǎn)收入若是在被害人正常死亡之后，將由他的合法繼承人繼承。但是由于受害人的死亡，其繼承人所能夠繼承的財(cái)產(chǎn)也就落空了。因此，他的繼承人就有了要求加害人賠償其落空的繼承財(cái)產(chǎn)的損失。接下來問題的關(guān)鍵在于該如何計(jì)算被害人的未來收入呢？未來收入發(fā)生在將來，在假設(shè)的條件下如何計(jì)算出具體的數(shù)額呢？最高人民法院作出了這樣的司法解釋：死亡賠償金的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)人口即按照上一年度的城鎮(zhèn)人均收入，農(nóng)村戶口即按照農(nóng)村人民人居收入。

人們之間因?yàn)閭€(gè)體的差異，每個(gè)人與其他人在社會(huì)中所能夠獲得的收入是不同的，其創(chuàng)造的財(cái)富與價(jià)值也是難以預(yù)測的，這其中包含很多不確定的、可推測的變化因素，如行業(yè)的不同前景、職業(yè)表現(xiàn)的不同績效等等。而且，損失利益的計(jì)算還應(yīng)在未來收益的基礎(chǔ)上扣除受害人的正常生活消費(fèi)，這些未來消費(fèi)包括哪些項(xiàng)目、如何確定，都難以估算預(yù)測。以一個(gè)統(tǒng)一的“人均可支配收入”來衡量，以每個(gè)普通人的人均可支配收入作為衡量每個(gè)特定具體的單個(gè)個(gè)人的收入，注定無法使受害人獲得公平合理的救濟(jì)。

我們從另外一個(gè)角度分析，死亡賠償金的補(bǔ)償也不可能統(tǒng)一化，個(gè)體之間知識(shí)，能力，職業(yè)，環(huán)境差異等因素必然存在差異。他在社會(huì)中生活的成本也是不同的。既然每個(gè)人在成本的支出上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)其生命權(quán)喪失的補(bǔ)償也更不應(yīng)該相同或一致，農(nóng)村人和城里人生活成本不同，死亡賠償金不整齊劃一也就可以為大多數(shù)人所理解了。還有，一個(gè)人在創(chuàng)造自我價(jià)值的過程中為他人和社會(huì)做的貢獻(xiàn)愈大，其的”含金量“應(yīng)該就愈高，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的貨幣也應(yīng)該越多，對(duì)其的死亡賠償金也應(yīng)該越多。

目前針對(duì)同命不同價(jià)現(xiàn)象，在立法方面，我國已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)法律，規(guī)定了在相同事件中同命同價(jià)的賠償標(biāo)準(zhǔn)?！肚謾?quán)責(zé)任法》規(guī)定，在同一侵權(quán)行為造成多人死亡的情況中，受害人之間可以以相同的數(shù)額確定死亡賠償金。但是，這一規(guī)定并沒有真正解決死亡賠償金的平等問題。從某種意義上說，這也是立法面對(duì)中國現(xiàn)實(shí)問題的無奈選擇。

最后，總的來說，隨著中國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)加劇，越來越多的農(nóng)民到城市謀生、定居或求學(xué)。他們除了戶口在農(nóng)村，與農(nóng)村沒有更多的聯(lián)系，城里人與農(nóng)村人之間的界限已經(jīng)變得越來越模糊，消除城鄉(xiāng)差距是大勢(shì)所趨，與時(shí)代的發(fā)展要求也相符。要在法律框架內(nèi)完善立法，維護(hù)每一個(gè)個(gè)體的權(quán)益，真正做到人人平等，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

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