新公共服務(wù)理論及其對(duì)我國(guó)公共服務(wù)改革的啟示

魏衍勝

摘要：新公共管理理論出現(xiàn)以及實(shí)踐之后，各國(guó)的公共服務(wù)提供機(jī)制也出現(xiàn)了巨大的變化，各種不同的理論爭(zhēng)相出現(xiàn)，猶如雨后春筍一般。本文主要介紹其中的新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論是由以羅伯特·登哈特為代表的行政學(xué)者提出的，旨在強(qiáng)調(diào)公民在公共行政系統(tǒng)中所扮演的角色，在公共行政中的政府角色、價(jià)值追求和效率觀等方面形成了整體性的觀點(diǎn)。[1]新公共服務(wù)理論所蘊(yùn)含的的人本主義、政府的責(zé)任和作用、服務(wù)意識(shí)以及以公民為本的思想理念對(duì)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)政府來說具有深刻的啟示作用。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù)；公民；服務(wù)型政府一、新公共服務(wù)理論的理論基礎(chǔ)

（一）民主公民權(quán)理論

新公共服務(wù)理論非常重視民主公民權(quán)理論，將民主公民權(quán)理論作為自身的重要理論基礎(chǔ)，但它實(shí)際上是對(duì)公民參與權(quán)和公共責(zé)任的再度復(fù)興。盧梭認(rèn)為公民是這樣一種人，即非常看重社區(qū)利益。因此，公民通常把民主公民權(quán)理論看作是對(duì)其所作的許諾，保證其對(duì)公共事務(wù)的參與。公民會(huì)把公共利益至于最崇高的地位。[2]民主公民權(quán)理論的重要觀點(diǎn)，極大的豐富了新公共服務(wù)理論的內(nèi)涵。

（二）社區(qū)與公民社會(huì)理論

現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)逐漸在人們的日常生活中扮演著越來越重要的角色，這主要是由以下幾個(gè)方面的原因造成的：1、科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，給人類文明帶來進(jìn)步的同時(shí)也使得道德出現(xiàn)問題，人們?cè)噲D通過社區(qū)來找回失去的社會(huì)美德。[3]2、市場(chǎng)化的快速發(fā)展的同時(shí)也帶來了一系列令人擔(dān)憂的問題，因此人們就把希望寄托在社區(qū)之上，期望通過社區(qū)讓人們能夠有所變化，過去失去的責(zé)任感能夠通過社區(qū)再度回歸。[4]社區(qū)具有多面性，所以人們對(duì)其關(guān)注的點(diǎn)也不盡相同，但是盡管這樣，人們?nèi)匀粨碛幸粋€(gè)大體相同的看法，即社區(qū)的建立是以個(gè)人和集體之間的相互依賴、相互協(xié)作為基礎(chǔ)的，它通過個(gè)人和集體之間及時(shí)有效的溝通，在集體和個(gè)人之間起著調(diào)節(jié)的作用，并且保持個(gè)人和集體的一致性。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民的力量日益崛起，發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，為此，社區(qū)和公民社會(huì)的建立是政府必須要做并且是必須重視的一件事，使得它可以在政府調(diào)節(jié)公民與社區(qū)之間關(guān)系的過程中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

（三）組織人本主義理論

組織人本主義將人的價(jià)值放在非常重要的地位，將其視為自身的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。組織人本主義理論主張人要積極大膽的去追求自己的需求和幸福，在此過程中不斷地實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。組織人本主義要求人們?cè)诜治鰡栴}和解決問題時(shí)要確立起人的尺度，樹立起人本意識(shí)，提供人性化的服務(wù)。由于組織人本主義理論不僅有利于個(gè)人的成長(zhǎng)和發(fā)展，而且使得團(tuán)體能夠更加有效的面對(duì)復(fù)雜的外界情況。因此，組織人本主義理論也成為支撐新公共服務(wù)理論的一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)。

（四）后現(xiàn)代主義的話語理論

后現(xiàn)代主義認(rèn)為，在這個(gè)復(fù)雜紛繁的后現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中，各界的依賴性不斷加強(qiáng)，因此，治理必定要以各種團(tuán)體各種身份之間公開和有效的對(duì)話為基礎(chǔ)。從理論上看，后現(xiàn)代主義的話語理論描述了這樣一個(gè)景象，在其中人們都可以參與到民主當(dāng)中來。從實(shí)踐上看，后現(xiàn)代主義的話語理論也強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性。[5]只有那些以實(shí)際行動(dòng)參與到民主過程當(dāng)中的人才能對(duì)公共管理發(fā)揮實(shí)際的作用。

二、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)容

新公共服務(wù)理論是整合了一系列有關(guān)社會(huì)科學(xué)研究方法、政治哲學(xué)理論、公共服務(wù)理論、政府理論的基礎(chǔ)上形成的一套完整的理論體系，其基本內(nèi)容大概包括以下幾個(gè)方面：

（一）公共服務(wù)中的政府角色

新公共管理理論認(rèn)為，政府在公共服務(wù)中要做的應(yīng)該是掌舵而非劃槳，而新公共服務(wù)理論卻與之有著明顯的分歧。新公共服務(wù)理論認(rèn)為在現(xiàn)代生活的復(fù)雜和多樣性的背景下，政府要發(fā)揮掌舵的功能基本上是不可能的，而一些意圖為社會(huì)和政治生活提供方向指導(dǎo)的政策則是許多不同的組織相互協(xié)作的結(jié)果，是許多想法碰撞出的火花。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府在行政過程中發(fā)揮的作用應(yīng)該是提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是與私營(yíng)組織相互協(xié)助，共同尋找問題的解決辦法，而不是充當(dāng)一個(gè)“指揮者”的角色。[6]

（二）公共服務(wù)中的效率觀

不管是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理在效率觀的問題上擁有著相同的態(tài)度，都非常重視效率。兩者都分別采用了不同的方式來追求效率，傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為韋伯的官僚制可以幫助其達(dá)到目的，但是在具體的實(shí)踐當(dāng)中卻是事與愿違，因此人們不得不放棄了這一道路。而新公共管理則把希望寄托在公共選擇理論上。新公共服務(wù)理論卻擁有不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為不應(yīng)該一味的重視生產(chǎn)率，而應(yīng)該把人放在首要的位置，注重人的感受和需求。[7]新公共服務(wù)理論還認(rèn)為政府提供的公共服務(wù)本身就具有滿足公民需求的價(jià)值，并且其內(nèi)在蘊(yùn)含的價(jià)值觀可以促進(jìn)人的發(fā)展已達(dá)到提高效率的效果。

（三）公共服務(wù)中的責(zé)任控制

能否建立一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府在很大程度上決定著公共服務(wù)的提供問題。傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為，公務(wù)員必須保持中立，以及必須對(duì)政務(wù)官負(fù)責(zé)，只有這樣才能更好的解決責(zé)任問題。而新公共管理理論認(rèn)為，私營(yíng)部門當(dāng)中的績(jī)效測(cè)量是一個(gè)控制責(zé)任問題的有效手段。新公共服務(wù)理論則始終認(rèn)為公共利益應(yīng)該受到更多的關(guān)注。珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特認(rèn)為，責(zé)任問題是個(gè)極其繁瑣和復(fù)雜的問題，他們反對(duì)新公共管理的做法和觀點(diǎn)，他們認(rèn)為利用績(jī)效測(cè)量來控制責(zé)任問題最終將會(huì)導(dǎo)致民主責(zé)任的簡(jiǎn)單化。[8]公共服務(wù)中的責(zé)任問題，意味著要對(duì)一個(gè)負(fù)責(zé)的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行平衡，它涉及公民偏好、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公法、道德問題、以及最終的公共利益。

（四）公共行政中的領(lǐng)導(dǎo)觀

新公共服務(wù)理論將領(lǐng)導(dǎo)問題也當(dāng)做是一個(gè)重要的研究對(duì)象，并對(duì)其做了仔細(xì)、大量的研究。傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的理解就是擁有一個(gè)站在金字塔頂尖上的權(quán)力和責(zé)任中心，通過運(yùn)行官僚制，進(jìn)行自上而下的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。新公共管理理論則主張把市場(chǎng)的作用發(fā)揮到最大化，利用市場(chǎng)的功能取代傳統(tǒng)公共行政理論所運(yùn)行的規(guī)則，就此，在新公共管理當(dāng)中，更多的是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和結(jié)構(gòu)，而領(lǐng)導(dǎo)的地位和角色則處于劣勢(shì)地位甚至是就此消失。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)用已經(jīng)不再局限在對(duì)公民個(gè)體的控制和激勵(lì)，它的運(yùn)用范圍已經(jīng)擴(kuò)展到對(duì)團(tuán)體、組織甚至是社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并且它也不再是高級(jí)官員所擁有的特權(quán)了。

（五）公共服務(wù)的價(jià)值追求

在新公共服務(wù)理論當(dāng)中明確的將公共利益放在了中心的地位，并且還把公共利益的模式分為四類：1、規(guī)范模式；2、廢除論的觀點(diǎn)；3、政治過程取向；4、基于共同的價(jià)值觀。[9]羅伯特·登哈特是第四種觀點(diǎn)的支持者，他們認(rèn)為，擁有共同價(jià)值觀的公共利益的形成是不同的利益團(tuán)體共同作用的結(jié)果，在這過程中，公共利益還包括了共同的民主和憲政價(jià)值。公共官員不應(yīng)是公共利益的獨(dú)裁者，而應(yīng)該被視為一個(gè)包括公民、各種團(tuán)體以及其他代表在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色。政府在提供公共服務(wù)時(shí)，不僅要服務(wù)顧客而且要更加注重對(duì)公共利益的追求。

三、新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)公共服務(wù)改革的啟示

新公共服務(wù)理論雖然還是一個(gè)正在成長(zhǎng)和發(fā)展著的理論，但是隨著西方國(guó)家對(duì)民主、人本理念、公民權(quán)越來越關(guān)注和重視，那么新公共服務(wù)理論也必定會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。反觀我國(guó)，在政府轉(zhuǎn)型的道路上，政府應(yīng)該扮演一種什么樣的角色？應(yīng)該如何提供公共服務(wù)？這是長(zhǎng)期困擾中國(guó)的問題，新公共服務(wù)理論則提供了一些值得我們思考和借鑒的地方。

（一）應(yīng)當(dāng)積極吸納公民和各種社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給當(dāng)中

羅伯特·登哈特說過，參與也是一種價(jià)值。我國(guó)的公共服務(wù)存在于教育、衛(wèi)生、文化、體育、交通、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域當(dāng)中只依靠政府的力量來保證是很難做到既保證數(shù)量又保證質(zhì)量的。[10]因此，在此過程當(dāng)中要變革公共服務(wù)的供給機(jī)制，鼓勵(lì)公民和社會(huì)各團(tuán)體積極的參與到公共服務(wù)的提供過程當(dāng)中，調(diào)動(dòng)其參與的積極性。政府應(yīng)當(dāng)集中精力鼓勵(lì)社會(huì)各界主體積極的參與到提供公共服務(wù)的過程當(dāng)中來，這樣有利于培育出多個(gè)公共服務(wù)提供的主體，確保政府提供公共服務(wù)的過程中能夠滿足最廣大人民的需求，還有利于保證公共服務(wù)供給的質(zhì)量和數(shù)量，減小政府的壓力，使得政府可以有多余的精力來關(guān)注其他方面的事情，還可以在公共服務(wù)供給的過程當(dāng)中樹立政府負(fù)責(zé)任的形象，有利于政府的形象建設(shè)，建立一個(gè)擁有堅(jiān)實(shí)群眾基礎(chǔ)的政府。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色定位，真正做到服務(wù)為民

政府必須時(shí)刻有這樣的意識(shí)，即政府是人民的政府，它要做的最主要的工作就是時(shí)時(shí)刻刻準(zhǔn)備為人民服務(wù)，幫助人民解決問題和困難，成為群眾之間的調(diào)節(jié)者。政府應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)公民和不同社會(huì)團(tuán)體之間的利益沖突，促進(jìn)公民形成和其所屬的社會(huì)團(tuán)體共同的價(jià)值觀。但是在中國(guó)政府提供公共服務(wù)的過程當(dāng)中，政府往往將精力放在了政策法規(guī)的制定上，而忽略了公民所期望政府應(yīng)該扮演的角色，因此很難做到正確的回應(yīng)公民的需求，也就導(dǎo)致很難真正的解決公民面臨的困難。政府行使公共權(quán)力就是為了幫助公民實(shí)現(xiàn)公共利益，讓公民真正的獲利，得到應(yīng)有的服務(wù)和公共物品。因此，政府只有把公民當(dāng)做提供公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我國(guó)的公共服務(wù)改革才會(huì)有成效，才會(huì)慢慢的取得成功。如果政府人員人人都有為人民服務(wù)的意識(shí)，建立服務(wù)型政府也不再會(huì)是一件難事。

（三）構(gòu)建服務(wù)型政府的責(zé)任體系，運(yùn)用多元的責(zé)任手段

在公共行政學(xué)說史上，諸多學(xué)者也曾對(duì)公共部門中的責(zé)任問題進(jìn)行過討論，但是至今尚無定論。羅伯特·登哈特主張應(yīng)該采取多方面負(fù)責(zé)任的方法。隨著社會(huì)的發(fā)展，在提供公共服務(wù)的實(shí)踐當(dāng)中，被提供者的復(fù)雜化化和需求的多樣性，就導(dǎo)致在提供公共服務(wù)的過程中多承擔(dān)的公共行政責(zé)任也具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，所以就需要多元化的責(zé)任手段。首先，政府應(yīng)該在遵守法律的前提下，繼續(xù)大力堅(jiān)持依法行政；然后，政府應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公民利益的關(guān)注和維護(hù)，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府開展工作的最終出發(fā)點(diǎn)和歸宿；最后，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策法規(guī)的制定，堅(jiān)持在提供公共服務(wù)的過程當(dāng)中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，竭力滿足最廣大人民的需求。

（四）積極實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，政府提供公共服務(wù)的水平也得到了相應(yīng)的提高，但是仍然有許多需要解決的問題，公共服務(wù)的供給不平衡就是最嚴(yán)重的問題之一。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給水平要比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給水平相差很多。因此，推進(jìn)公共服務(wù)的均等化就成為了迫切需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，讓全民都享有相同的機(jī)會(huì)來享受到最基本的公共服務(wù)。因此，政府要做的事加大公共財(cái)政機(jī)制的改革，擴(kuò)大在公共服務(wù)方面的財(cái)政投入，以及加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入，逐步縮小我國(guó)東西方經(jīng)濟(jì)的差距和東西方公共服務(wù)供給水平的差距。最后，改善原有的績(jī)效考核機(jī)制，以公共服務(wù)供給水平作為政府績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，努力建立健全服務(wù)型政府。

四、結(jié)語

我們必須承認(rèn)，新公共服務(wù)理論給我們提供了這樣一個(gè)基礎(chǔ)點(diǎn)，圍繞這個(gè)基礎(chǔ)點(diǎn)，我們可以把公共服務(wù)建立在公民對(duì)話與公共利益的基礎(chǔ)之上，并且還可以將公民對(duì)話與公共利益緊密的聯(lián)系在一起。這樣對(duì)我們政府公共服務(wù)改革具有積極的意義，從某些方面給政府公共服務(wù)改革提供了一些可行之路和值得借鑒的地方。但是需要指出的是，在借鑒和學(xué)習(xí)西方的新理念時(shí)，要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，取其精華去其糟粕，而不是一味的不加思索的照搬照抄。

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