法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下土地沖突的制度及博弈模型分析*

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上海錦天城(深圳)律師事務(wù)所，廣東　深圳　518060

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法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下土地沖突的制度及博弈模型分析*

張?zhí)鞚?/p>

上海錦天城(深圳)律師事務(wù)所，廣東深圳518060

摘要：本文分析了導(dǎo)致我國土地矛盾的歷史成因，并通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析土地財(cái)政對(duì)于政府的激勵(lì)以及導(dǎo)致土地沖突的誘因，探討了大量的征收與拆遷的制度背景。利用博弈模型分析得出：在征收拆遷中，如政府作為利益主體的情況下，很可能出現(xiàn)無法合作，弱勢(shì)群體的利益會(huì)遭排斥的局面。如果政府僅作為規(guī)則執(zhí)行者，且征收補(bǔ)償談判程序公開透明，即使對(duì)于群體談判，也能達(dá)成穩(wěn)定的協(xié)議。深圳與香港則是模型的現(xiàn)實(shí)參照，在兩種類似土地制度下土地市場化的代表，也為我國的土地制度改革提供了參考。

關(guān)鍵詞：土地沖突；所有制結(jié)構(gòu)；數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)；博弈論；香港；深圳

一、引言

我國的土地沖突主要以強(qiáng)制征收與強(qiáng)制拆遷為代表。前者指的是是國家(征收人)因公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提按法定權(quán)限和程序強(qiáng)制取得不動(dòng)產(chǎn)(主要是房屋)所有權(quán)的行為。強(qiáng)制拆遷，是強(qiáng)制征收后的通過暴力為手段強(qiáng)行令被拆遷者搬離的行為，是強(qiáng)制征收的事后處置行為①。2000年以來，強(qiáng)制征收與強(qiáng)制拆遷高頻發(fā)生集中體現(xiàn)了我國土地沖突。因此，本文皆在探討如下問題：第一、從歷史、法律以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析我國目前土地所有制結(jié)構(gòu)以及導(dǎo)致土地沖突的成因。第二，在對(duì)目前的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，分析激勵(lì)政府進(jìn)行拆遷的根源；第三，從博弈的角度探討目前所有制結(jié)構(gòu)低效的原因。第四、以深圳和香港兩個(gè)代表性的城市為例，結(jié)合筆者進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查，探討征收、拆遷有效的制度實(shí)踐。

二、我國土地所有制結(jié)構(gòu)及土地矛盾的根源

(一)我國土地所有制結(jié)構(gòu)

歷史及文化因素的交織共同造就了我國土地城鄉(xiāng)二元制的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。所謂二元制，指的是城市土地國有制以及農(nóng)村土地的集體所有制。有學(xué)者曾用“有意的制度模糊”②形容目前中國的獨(dú)特的土地所有制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。我國農(nóng)村集體所有制起源于合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)③。中華人民共和國成立初期，通過集體化運(yùn)動(dòng)，于1958年至1980年期間形成了人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)的農(nóng)村集體土地的行政組織形式。隨著80年代的非集體化運(yùn)動(dòng)的展開，原先的人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代，生產(chǎn)大隊(duì)則被新的組織形式——行政村所替代，之前的生產(chǎn)隊(duì)則更替為自然村及村民小組。歷史的這種演變使得集體產(chǎn)權(quán)屬性更加模糊，進(jìn)而為“村民或者集體的合法權(quán)益受到侵害提供了可能性”。④。譬如，強(qiáng)制拆遷及暴力抗法多見于集體土地之上，由于集體土地的不可轉(zhuǎn)讓性，及政府對(duì)于土地一級(jí)市場的壟斷，地方政府受激勵(lì)于土地財(cái)政，通過土地儲(chǔ)備程序?qū)⑥r(nóng)民的土地收回，高價(jià)轉(zhuǎn)讓，賺取其中大量的土地增值收益，但過程本身，并非市場化行為，并沒有創(chuàng)造新的社會(huì)價(jià)值。

(二)城市化進(jìn)程及分稅制改革

城市化的擴(kuò)張以及對(duì)于集體土地立法工作的擱置，集體土地的產(chǎn)權(quán)并未得到清晰、明確的界定。90年代初，國務(wù)院規(guī)定土地使用權(quán)可以有償出讓⑤，同期，工業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率和拉動(dòng)在1994年達(dá)到近20年以來的峰值(分別為8.2%及62.5%)⑥，在這之后的十五年內(nèi)，工業(yè)對(duì)于GDP的貢獻(xiàn)率及拉動(dòng)作用趨于緩慢下降，工業(yè)增長趨于下降。分稅制改革使得地方政府陷入到財(cái)政收入突然減少的困境，進(jìn)一步深刻地改變了地方政府的經(jīng)濟(jì)增長方式，使其更加倚賴土地財(cái)政。分稅制改革將稅種分為中央稅、地方稅以及共享稅三類，其中占財(cái)政稅源最大頭增值稅被劃分為共享稅(中央75%，地方25%)，企業(yè)的消費(fèi)稅被劃分為中央稅種。而土地稅收則屬于非預(yù)算資金，并不受“分稅制”所管理。根據(jù)《土地管理法》，征收、開發(fā)和出讓集體用地的權(quán)限在于政府，并且通過征收而來的土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通過招拍掛等形式土地出讓價(jià)格。自此，以土地財(cái)政為代表的預(yù)算外收費(fèi)項(xiàng)目以及非預(yù)算資金成為了地方政府新的生財(cái)之道⑦。分稅制改革雖然提高了中央財(cái)政收入在財(cái)政收入中的比重，但卻使得工商企業(yè)收入逐漸脫鉤于地方政府的財(cái)政收入，以土地財(cái)政為代表的“非預(yù)算資金”逐漸成為地方政府財(cái)政及稅收的主要來源。

(三)導(dǎo)致土地沖突的其他原因

除土地所有制結(jié)構(gòu)以及分稅制改革外，亦有學(xué)者提出土地儲(chǔ)備制度以及開發(fā)商結(jié)構(gòu)性的投機(jī)行為誘發(fā)了我國的土地矛盾的沖突⑧。儲(chǔ)備制度本身，指的是政府通過委托諸如土地儲(chǔ)備中心，以“征用、收購、置換”⑨等方式，集中土地，進(jìn)行初次整理和開發(fā)等前期工作，再通過“招拍掛”等形式將土地投放市場，滿足城市各類建設(shè)用地需求。自1996年上海成立我國首個(gè)土地發(fā)展中心以來，迄今已有1000多個(gè)市縣建立了城市土地儲(chǔ)備制度⑩。土地儲(chǔ)備制度與分稅制改革一脈相承，使得地方政府進(jìn)一步控制了土地一級(jí)市場，加劇了地方政府對(duì)土地市場壟斷。

三、真實(shí)的激勵(lì)：我國土地問題的數(shù)據(jù)分析

(一)土地出讓收益的分析

國有土地出讓收益在1999-2008年間成交價(jià)款翻了20余倍(從1999年的5143295萬元至2008年的102597987.9萬元)，其純收益也同比顯著增加。其中，住宅用地的出讓收益為土地出讓收益的主要來源并且收益相比于2004年翻了近三倍。2003年的國有土地成交價(jià)款同比于2002年(24167925.18萬元)增長124.32%，2007年的國有土地出讓收益較2005年增長了107.94%(從21839678.33萬元漲幅至45414161.11萬元)，2008年相比較于1999年單位面積土地成交價(jià)款增長了4.46倍(1999年的國有土地土地成交價(jià)款總計(jì)5143295萬元，2008年增長至102597987.9萬元)，07年涉及土地面積相比較于1999年的45390.68公頃增長了4.18倍。因此，土地出讓的收益的增長主要源于土地涉地面積的增長和單位面積土地價(jià)格的提高。

(二)土地征收與違法案件查處統(tǒng)計(jì)

在高速增長的土地收益的刺激下，土地征收以及對(duì)土地違法案件的查處成為了政府獲得土地的兩個(gè)主要方式。無論是對(duì)于土地征收抑或土地違法案件查處而言，2007年和2008年都是非常重要的兩年。省級(jí)政府征地總面積在2003年至2013年中占全國征地面積的大頭，平均占比為65%。2011年的全國征地面積為301937.28公頃，較04年增加了1.64倍，同期省級(jí)政府的征地面積增加了1.66倍。其中，2007年全國土地違法案件查處數(shù)為92347件，同年年省級(jí)土地違法案件查處面積是2006年的32.91倍，達(dá)到1447.82公頃(涉及耕地面積為2006年的63.57倍)。06年通過土地違法案件的查處所得的罰款為345021.44萬元，是2001年的4.31倍。

(三)高回報(bào)激勵(lì)下的土地沖突統(tǒng)計(jì)

四、征收、拆遷與補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論

(一)征收與拆遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

(二)土地產(chǎn)權(quán)與市場效率

五、拆遷、征收的博弈模型分析

(一)政府作為利益主體下的三方博弈模型

法律之作用在于界權(quán)而非定價(jià)。此外，法定“價(jià)格”并非市場之價(jià)格，市場的價(jià)格決定了法定的價(jià)格，法定的價(jià)格無法完全地折射市場本身的發(fā)展甚至?xí)l(fā)生扭曲，因而需要以市場的價(jià)格矯正法律價(jià)格的扭曲。法定的價(jià)格之所以會(huì)發(fā)生扭曲，往往是因?yàn)檎倪^度干預(yù)。

即使對(duì)于土地拆遷，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”的及假設(shè)，如若人與人之間的合作可以得到“經(jīng)濟(jì)剩余”，人們總是會(huì)尋找合作的方法，如果雙方議價(jià)策略的失敗原因只能是交易主體間無法發(fā)現(xiàn)互利共贏的結(jié)合點(diǎn)。因此科斯認(rèn)為，“交易成本過高”僅僅是外在的表象，而權(quán)利界定的低效則是實(shí)質(zhì)問題。

也即，在一定條件下，在政府作為市場活動(dòng)的一個(gè)主體出現(xiàn)在拆遷的活動(dòng)中的話，政府、開發(fā)商與被拆遷者之間的結(jié)盟是不穩(wěn)定的，進(jìn)一步而言，對(duì)于強(qiáng)制拆遷來說，存在三個(gè)(甚至)多個(gè)主體時(shí)，即使這些主體通過合作(如談判)所得到的總收益高于其中任何兩方以及所有主體都不合作時(shí)的收益，依然存在不合作的可能，從科斯的交易成本的視角來看，就是過高的交易成本阻礙了合作的達(dá)成。因此，結(jié)果是不穩(wěn)定的，既有的協(xié)議會(huì)被任何一方提出新的分配方案所打破。

(二)政府作為非利益主體的情況下的多方合作博弈模型

假定談判主體有三方，即開發(fā)商、房屋所有者(房屋所有者為多人)和政府，但政府僅僅對(duì)開發(fā)商做出的補(bǔ)償方案在房屋所有者之間進(jìn)行協(xié)商，對(duì)于群體性拆補(bǔ)償問題，存在都接受的利益分配方案的可能性遠(yuǎn)大于政府作為利益主體的時(shí)候。對(duì)于群體性的拆遷而言，人們普遍認(rèn)為，由于每戶每個(gè)被征收/拆遷者的房屋不一樣，每戶的需求是異質(zhì)的，而且在有限的資源產(chǎn)權(quán)的情況下，如果公開透明的談判似乎并不如一對(duì)一悄悄談判地同時(shí)，簽訂保密協(xié)議。

(1)

v(S1)+…+v(Sk)≤v(N)

在模型中，做如下假設(shè)：第一，由開發(fā)商向所有被拆遷者提出全部的補(bǔ)償方案，且補(bǔ)償方案的數(shù)量hi等于被征收者的數(shù)量。第二，每個(gè)補(bǔ)償方案在開始時(shí)被賦予了某一個(gè)被征收者，由被征收者之間進(jìn)行談判協(xié)商，也即每種方案在不同拆遷者之間可以任意調(diào)換。第三，每個(gè)被征收人對(duì)于每種補(bǔ)償方案存在嚴(yán)格的偏好，且滿意開發(fā)商提出的至少一種或者幾種補(bǔ)償方案，即被征收者會(huì)對(duì)不同的補(bǔ)償方案進(jìn)行排序，但不會(huì)對(duì)幾種補(bǔ)償方案的滿意程度完全相等。記最初被分配到被征收人i最喜歡的那個(gè)方案的人為ei。

如果至少一個(gè)人的最初補(bǔ)償方案即是其最喜歡的補(bǔ)償方案，即ei=i時(shí)，則保留其補(bǔ)償方案。其余人的則按照如下的方法進(jìn)行分配。首先，我們?cè)诒徽魇杖说乃矚g的補(bǔ)償方案中所劃分等級(jí)最高的作為循環(huán)(如e(q)=1；e(w)=k；e(t)=i，那么qwt則是一個(gè)三循環(huán))，并且對(duì)每個(gè)循環(huán)中的成員給他最喜歡的補(bǔ)償方案。然后，將已經(jīng)如此分配到補(bǔ)償方案的被拆遷者提出，給余下的成員繼續(xù)分配，直到所有的被拆遷者已經(jīng)指派了補(bǔ)償方案。假設(shè)存在四個(gè)被拆遷者，他們對(duì)于不同補(bǔ)償方案的偏好(劃分的等級(jí))如下表自上而下所示，其中下表表示被征收者初始時(shí)被分配到的補(bǔ)償方案(如下圖，被征收者B喜歡補(bǔ)償方案順序依次為：a>b>d>c)。

被征收者A被征收者B被征收者C被征收者Debeaeaec-ebedeb-edebed-ecec-

第一步，被征收者A、B構(gòu)成一個(gè)二循環(huán)，即首先，A、B的補(bǔ)償方案互換，即被征收者A獲得b補(bǔ)償方案，B獲得a補(bǔ)償方案。第二不，剔除分配后的A、B兩者后，剩下的被征收者C、D構(gòu)成了一個(gè)二循環(huán)，即被征收者C分到d補(bǔ)償方案，被征收者D分到c補(bǔ)償方案。

可以證明，這樣的分配方案是穩(wěn)定的。即沒有一種分配方法可以對(duì)該分配方案進(jìn)行改進(jìn)。首先，被征收者A、B都分到了他們最為滿意的補(bǔ)償方案，因此不會(huì)偏離。因而，C、D不可能在此基礎(chǔ)上與A、B合作。再次，C、D二人通過在兩人的合作中也較之原來的滿足程度有所提高。因此，對(duì)于商品化市場下的集體談判，在補(bǔ)償公平合理(即參與者至少滿意一種補(bǔ)償方案)、政府僅作為溝通者和規(guī)則制定者而非利益主體的基礎(chǔ)上，即使對(duì)于有限的補(bǔ)償方案，如果其透明進(jìn)行談判，也可以有穩(wěn)定的合作達(dá)成。

六、從模型到現(xiàn)實(shí)：深圳與香港的政策啟迪

土地作為一種復(fù)雜的商品本身，兼具商品的投資屬性與空間固定性。筆者認(rèn)為，良性的規(guī)避土地沖突的政策實(shí)施應(yīng)當(dāng)將土地的性質(zhì)納入到考慮中。深圳在我國無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展抑或土地改革都具有示范價(jià)值，而一橋之隔的香港與大陸類似，實(shí)行土地的批租制度。筆者曾多次往返于兩者土地管理部門之間，力求對(duì)如何避免土地沖突問題較為深入地了解。

根據(jù)與深圳土地整備局相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談，深圳市在過去的十幾年里將集體所有的土地已經(jīng)通過征收等方式全部轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍Ｔ诖嘶A(chǔ)上，深圳市城市更新辦的內(nèi)容負(fù)責(zé)出臺(tái)相應(yīng)的宏觀規(guī)劃，如《深圳市城市更新辦法》等，但是具體的土地交易細(xì)節(jié)交由市場主體進(jìn)行實(shí)行、操作，即政府除收取相關(guān)稅收外，并不參與具體的土地交易和談判，土地交易已經(jīng)基本邁入市場化的交易的軌道。深圳市將土地違法問題分為土地違法和規(guī)劃違法兩類。土地違法的，由法院執(zhí)行，即通過法院在一定程度上約束政府的權(quán)力；對(duì)于規(guī)劃違法的，或交由法院，或者由用地部門執(zhí)行，雖然一定程度上存在職能劃分不清的情況，但是從現(xiàn)實(shí)的角度來看，也保證了效率。

七、結(jié)語

制度安排應(yīng)當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)理性與法律理性，對(duì)于土地問題也是如此。一方面，數(shù)據(jù)分析以及制度研究說明，目前制度的安排很大程度上為歷史的路徑依賴所延續(xù)，并且在給政府帶來巨大的土地收益的同時(shí)也引發(fā)了土地沖突，進(jìn)而影響到了社會(huì)的公平。而另一方面，市場自我組織化的過程也是秩序與法律的建構(gòu)過程，因而必然會(huì)形成規(guī)范。在高昂且隱形的“交易成本”存在的現(xiàn)實(shí)環(huán)境里，三方主體在土地博弈中可能難以達(dá)成穩(wěn)定的契約，較為弱勢(shì)一方的利益很有可能被強(qiáng)勢(shì)的兩方所排斥。同時(shí)，如果補(bǔ)償公平合理且政府僅作為溝通者和規(guī)則制定者而非利益主體情況下，即使對(duì)于有限的補(bǔ)償方案，即使采取透明談判的方式，對(duì)于集體談判，也可以達(dá)成穩(wěn)定的契約。

以深圳和香港為參考，政府不應(yīng)當(dāng)作為利益主體，土地的市場化交易在很大程度上避免了土地沖突。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政系統(tǒng)的內(nèi)部約束，諸如確權(quán)、分權(quán)等。同時(shí)，外部的司法規(guī)制、加強(qiáng)司法監(jiān)督也是我國未來土地改革的方向。

[注釋]

①張素華.房屋強(qiáng)制拆遷制度存在的問題及對(duì)策——兼評(píng)<國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>[J].法學(xué)評(píng)論，2012(3)：102-107.

②何培生.誰是中國土地的擁有者：制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突(第二版)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.10.

③國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，李偉.集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)[M].北京：中國發(fā)展出版社，2015，8：86

④Ho P.Institutions in transition：land ownership，property rights，and social conflict in China[M].Oxford；New York：Oxford University Press，2005：xii，273 p.

⑤李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財(cái)政增長之謎——分稅制改革、土地財(cái)政增長的策略性[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)，2013，04：1141-1160.

⑥孫秀林，周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國社會(huì)科學(xué)，2013，04：40-59+205.

⑦同上.

⑧董經(jīng)緯.中國房地產(chǎn)市場價(jià)格“虛高”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[D].吉林大學(xué)，2013.

⑨張鳳和.淺議城市土地儲(chǔ)備制度中的難點(diǎn)與對(duì)策[J].中國房地產(chǎn)，2002，09：15-18.

⑩田夢(mèng)現(xiàn)，王胡平.我國城市土地儲(chǔ)備制度效益評(píng)價(jià)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2005，06：56-57.

Difficulties and Reflections：Analysis of the Policy and Game Model of Land Conflicts from the Perspective of Law and Economics

ZHANG tian-ze

ALLBRIGHT Law Office(Shenzhen Office)，Shenzhen 518060，China

Abstract：This article analyses the historical causes that resulted in the land conflicts.In addition，through data statistics it analyses the incentive role of land finance on the government，the inducement of land conflicts，and the policy background that triggers a large number of expropriation and demolition.Through game model analysis，this article concludes that in the expropriation and demolition process where the government acts as a stakeholder，it is in all probability to lead to a situation when the cooperation cannot be reached and the interest of disadvantaged groups is excluded.If the government only behaves as a rule enforcer and negotiating procedures for the expropriation compensation is open and transparent，a stable agreement will be reached even for the group negotiation.Shenzhen and Hong Kong are realistic references of the model and representatives of land marketization in two different systems，which provide references for the land system reform in China.

Key words：land conflicts；ownership pattern；data analysis；game theory；Hong Kong；Shenzhen

中圖分類號(hào)：F301；F224.32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0041-05

作者簡介：張?zhí)鞚?1992-)，深圳大學(xué)法學(xué)學(xué)士、經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，2015年羅德獎(jiǎng)學(xué)金終選入圍者，目前就職于上海錦天城(深圳)律師事務(wù)所，研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)。

*教育部國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃訓(xùn)練項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：201510590074)，項(xiàng)目組成員：張?zhí)鞚?、陳芷君、曾子嘉，感謝深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院毛亮博士對(duì)本論文的指導(dǎo)。