健康促進：城市在行動

文｜《小康》記者 洪治 上海報道

健康促進：城市在行動

文｜《小康》記者 洪治 上海報道

如何維護人民健康，一直以來都是城市發(fā)展的重要內(nèi)容，我國在推進健康城市建設(shè)的過程中，城市“高歌猛進”的同時，縣區(qū)、村鎮(zhèn)也正積極跟進，健康城市“不能把任何一個人落下”

健康和福祉是人類發(fā)展最根本的要素，聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程中就將健康和福祉居于中心位置。聯(lián)合國秘書長潘基文曾表示：“我們必須發(fā)揚創(chuàng)新和銳意進取的精神，通過落實所有17項全球目標(biāo)來促進健康?！?/p>

在現(xiàn)代國家中，城市作為人口集聚地和發(fā)展策源地，其在健康促進上發(fā)揮了舉足輕重的作用。2016年11月21日至24日在上海舉辦的第九屆全球健康促進大會上發(fā)布的兩項重要成果之一就是由來自全球100多個城市的市長所達成的《健康城市上海共識》（以下簡稱為《上海共識》）。如何維護人民健康，一直以來都是城市發(fā)展的重要內(nèi)容。

從衛(wèi)生城市到健康城市

新中國成立伊始，百廢待興之際，群眾性的衛(wèi)生運動陸續(xù)興起，國家對健康衛(wèi)生發(fā)展也十分重視。1952年春天，毛澤東主席號召“動員起來，講究衛(wèi)生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細菌戰(zhàn)爭”。由此，拉開了一場以政府為主導(dǎo)、各部門配合、全社會共同參與的愛國衛(wèi)生運動。

“這一運動圍繞改善環(huán)境衛(wèi)生狀況，提高衛(wèi)生廁所覆蓋、提供安全飲水、加強病媒的生物控制、提高群眾健康素養(yǎng)等方面積極開展工作?！眹倚l(wèi)生計生委副主任王國強說道。隨著運動的深入發(fā)展，“衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”被確定為我國衛(wèi)生工作的四大方針之一，中央愛國衛(wèi)生運動委員會（以下簡稱“愛衛(wèi)辦”）正式成立，運動取得了豐碩的成果?！皭蹏l(wèi)生運動有效控制了傳染病流行，促進了群眾健康水平的提高?！?/p>

有了愛國衛(wèi)生運動的基礎(chǔ)，我國從1989年起開始創(chuàng)建衛(wèi)生城鎮(zhèn)。目前，全國已經(jīng)有247個城市獲得了國家衛(wèi)生城市的稱號，衛(wèi)生城市的創(chuàng)建不僅改善了城市衛(wèi)生面貌，而且根據(jù)國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建評估報告的數(shù)據(jù)，衛(wèi)生城市的GDP也明顯高于普通城市，城市經(jīng)濟活力更強。

不過相較于改善衛(wèi)生面貌，城市在健康促進方面顯然還有更大的潛力。1994年，世界衛(wèi)生組織提出了健康城市的定義，認為健康城市的核心是要使人們在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面相互支持?！八^健康城市是指從城市規(guī)劃、建設(shè)到管理各個方面都以人的健康為中心，保障廣大市民健康生活和工作，成為人類社會發(fā)展所必需的健康人群、健康環(huán)境和健康社會有機結(jié)合的發(fā)展整體?！睆?fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院傅華教授解讀道，“簡單一句話，就是要把健康融入所有的政策與執(zhí)行中?！?/p>

健康城市的概念很快就在全球普及開來。我國也加入這個浪潮?！吧鲜兰o90年代中葉，國務(wù)院明確提出開展健康城市建設(shè)，努力打造衛(wèi)生城市的升級版?！蓖鯂鴱娬f道。試點工作首先從北京和上海開始，后來經(jīng)過2003年3月起非典型肺炎SARS的洗禮，全國許多城市都自覺自愿地加入到健康城市的創(chuàng)建，2007年愛衛(wèi)辦在全國范圍內(nèi)正式啟動了健康城市建設(shè)活動，但那時還未形成系統(tǒng)體系。

經(jīng)過多年積累，如今，我國健康城市建設(shè)已經(jīng)進入了新階段。2016年7月，全國愛衛(wèi)辦發(fā)布了《關(guān)于開展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》；8月，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上，進一步強調(diào)要深入開展健康城市建設(shè)；10月發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中對健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)提出了更明確的要求。

這些政策文件的背后是嚴密的調(diào)研和評估?！拔覀兘梃b國際經(jīng)驗，研究建立了包括健康穩(wěn)定、健康社會、健康服務(wù)、健康文化、健康人民在內(nèi)的5方面44個指標(biāo)構(gòu)成的健康城市評價體系?！蓖鯂鴱娬f道。此外，為了了解衛(wèi)生城市創(chuàng)建的成效，愛衛(wèi)辦還委托第三方機構(gòu)對這247個城市進行了評估。

評估結(jié)果顯示，獲得衛(wèi)生城市稱號的城市不僅積極將健康融入城市發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)政策中，而且人群健康狀況明顯優(yōu)于全國平均水平，其中人均壽命比全國平均水平高2.1歲、嬰兒死亡率低60.5%、孕產(chǎn)婦死亡率低57.2%。此外，環(huán)境衛(wèi)生狀況、健康服務(wù)體系、居民健康素養(yǎng)和城市人均體育設(shè)施等情況也優(yōu)于全國平均水平。

知己知彼百戰(zhàn)不殆。根據(jù)評估結(jié)果，11月，全國愛衛(wèi)辦公布了涵蓋31個省級行政區(qū)劃的38個健康城市試點名單。“我們將積極推進健康社區(qū)、健康機關(guān)、健康企業(yè)、健康家庭等健康細胞的建設(shè)，以筑牢健康中國的微觀基礎(chǔ)。”王國強強調(diào)。

共識 第九屆全球健康促進大會上所取得的重要成果之一，便是《2030可持續(xù)發(fā)展中的健康促進上海宣言》的發(fā)布，與會專家普遍認為，“上海宣言”將為未來15年全球城市的健康工作起到引領(lǐng)性作用。

健康城市“不能把任何一個人落下”

國務(wù)院副總理劉延?xùn)|曾指出：“建設(shè)健康城市是千百年城市發(fā)展的必然選擇?！?/p>

如何建設(shè)健康城市？《上海共識》提供了一個框架，它強調(diào)為健康福祉努力的城市是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而作為城市的市長應(yīng)遵守健康城市治理的五大原則：將健康作為所有政策的優(yōu)先考慮；改善社會、經(jīng)濟、環(huán)境等所有健康決定因素；促進社區(qū)積極參與；推動衛(wèi)生和社會服務(wù)公平化；開展城市生活、疾病負擔(dān)和健康決定因素的監(jiān)測與評估。

同時，《上海共識》還進一步細化了10項健康城市建設(shè)行動的優(yōu)先領(lǐng)域。其中包括建立更加公平更加可持續(xù)的社會保障制度；消除城市大氣、水和土壤污染；優(yōu)先考慮兒童早期發(fā)展；確保婦女和女童的環(huán)境安全；提高城市貧困人口、貧民窟及非正式住房居民、移民和難民的健康與生活質(zhì)量；消除各種歧視；消除城市中的傳染性疾??；通過城市規(guī)劃促進可持續(xù)的城市交通；實施可持續(xù)和安全的食品政策，建立無煙環(huán)境。

為何要選擇這10個領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展？

“評價一個城市是不是更有利于居民健康涉及到方方面面，在《上海共識》起草的過程中，市長們反復(fù)醞釀討論，最后凝練了這10個領(lǐng)域?！眹倚l(wèi)生計生委宣傳司司長毛群安說道，“這10個優(yōu)先領(lǐng)域是大家都認可的健康城市的最大公約數(shù)，在這些方面我們要做得更好?！睙o疑，這10個領(lǐng)域也將是未來評價健康城市的重點。

毛群安進一步表示，對我們國家而言，如果過去衛(wèi)生城市建設(shè)更重要的是硬件建設(shè)，那健康城市建設(shè)突出的就是軟件建設(shè)。“城市居民要提升自己的健康素養(yǎng)，相關(guān)部門要積極參與，這也是這10個領(lǐng)域所希望的。”

實際上，在這些方面，一些城市已經(jīng)開展了有益的嘗試。上海市誕生了健康自我管理小組新模式；杭州市以“七個人人享有”為目標(biāo)構(gòu)建了各部門有機協(xié)調(diào)的機制；“5?12”地震后的汶川縣在“健康環(huán)境、健康社會、健康服務(wù)、健康人群”的思維框架下，調(diào)動政府、社會、專家學(xué)者及相關(guān)領(lǐng)域資源，不斷優(yōu)化健康衛(wèi)生服務(wù)，率先在全國提出創(chuàng)建“全民健康示范縣”。此外，很多城市在健康教育、控?zé)煿芾?、疾病預(yù)防、衛(wèi)生服務(wù)等方面的實踐探索也不勝枚舉。

“在健康城市建設(shè)過程中，不能把任何一個人落下，更不能把一些影響健康的重要方面落下?！泵喊舱f，“我們希望在這一輪健康城市建設(shè)中能出現(xiàn)一個新的高潮。”同時，毛群安也強調(diào)，對于沒有得到健康城市稱號的城市，不意味著可以不作為，反而要更加努力改進，健康城市號召的本質(zhì)是希望城市管理者把居民的健康放在一個更加重要的位置上。

盡管有了綱領(lǐng)和規(guī)劃，很多地方也有了一定的先行先試經(jīng)驗，不過我國健康城市建設(shè)還面臨諸多挑戰(zhàn)?！拔覈鴮】党鞘羞@個概念的全面引入時間不長，大范圍的試點工作也剛剛開始，總體而言，發(fā)展水平仍處在中間層次?！鼻迦A大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)研究中心主任宮鵬分析道，“不過我國向來有重視健康的傳統(tǒng)，這是很好的基礎(chǔ)?！?/p>

在宮鵬看來，目前我國健康城市建設(shè)主要面臨的挑戰(zhàn)有兩方面：部門之間的分工協(xié)作與人才儲備。由于健康城市發(fā)展要將健康理念融入城市建設(shè)的方方面面，勢必牽扯到不同部門之間的分工協(xié)作，如何規(guī)避現(xiàn)有體制機制中可能存在的溝通障礙、管理重疊等難題是需要重點考慮的。此外，健康和城市規(guī)劃都是綜合性很強的學(xué)科，而同時接受這兩者系統(tǒng)訓(xùn)練的人才不多。“現(xiàn)在存在的問題是很多規(guī)劃制定者對健康不了解，而熟悉健康的人又不懂規(guī)劃。這樣可能就會造成認識面較窄的問題，這個障礙一定要突破，否則會給未來的可持續(xù)發(fā)展埋下諸多隱患。”

為此，宮鵬建議要加強基礎(chǔ)研究，對環(huán)境的危險因素、給人造成的潛在影響要有長遠性的眼光，更重要的是要用前瞻性思維和定量手段進行預(yù)測和評估，從而科學(xué)地制定城市規(guī)劃。同時，他非?？粗亍渡虾９沧R》的作用：“《上海共識》是一個很好的起點，但最根本的是要落實。而且，這也給我們提供了吸收諸如垂直發(fā)展理念等國外優(yōu)秀經(jīng)驗的契機，而我們的經(jīng)驗也能夠分享給其他國家，我們希望大家都好，合作共贏。”

其實，中國的經(jīng)驗早已受到了世界的關(guān)注?！爸袊诮】党鞘薪ㄔO(shè)上的探索增加了我們對健康的認識，使我們能在地方層面上采取措施改善治理?！笔澜缧l(wèi)生組織助理總干事柴斯洛夫評價道，“這是我們創(chuàng)造完美和智能城市的重要內(nèi)容?！?/p>

有健康，脫貧才有基礎(chǔ)

在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，將健康城市和健康村鎮(zhèn)放在了同等的位置上。“在我們提的健康城市概念外，還有健康縣區(qū)、健康村鎮(zhèn)，其根本就是區(qū)域健康的促進?！泵喊舱f，“未來農(nóng)村健康是同步推進的，城市只不過是領(lǐng)先一步。”

在2020年全面建成小康社會目標(biāo)下，扶貧攻堅是一塊難啃的硬骨頭，同樣在推進區(qū)域健康全覆蓋的背景下，貧困地區(qū)，特別是貧困農(nóng)村的健康建設(shè)面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)?！霸谖覀円呀n立卡的貧困人員中有42%是因病致貧?！眹鴦?wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長蘇國霞分析道，“因此，因病致貧、因病返貧是實現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)很大的障礙?！?/p>

蘇國霞向《小康》記者講述了在甘肅省西和縣黃土高原的一位貧困婦女黃英彤（化名）的故事?！?0后”的黃英彤原本有一個三代同堂的幸福之家，但2012年，在她29歲那年，她的丈夫因癌癥去世，公公婆婆也因過度傷心而得了重病，家里還欠下了22萬元的債務(wù)。2013年，國家實行精準(zhǔn)扶貧政策，不僅承擔(dān)了他們家70%的醫(yī)療費，還為她的兩個孩子提供免費義務(wù)教育。家庭健康有了保障，黃英彤積極謀劃發(fā)家致富之路，如今，她已經(jīng)成為了村里有名的養(yǎng)豬能手，不僅還清了債務(wù)，每年能有幾十萬元的收入，還帶動了周邊很多村民共同致富。

“從這個故事中可以看到健康是脫貧的根本?！碧K國霞說道，“只要有了健康，脫貧就有基礎(chǔ)。”2016年6月份，國家衛(wèi)計委、國務(wù)院扶貧辦等15個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實施健康工程的指導(dǎo)意見》?！斑@套制度設(shè)計的目標(biāo)就是讓貧困人口少生病、看得上病、看得起病、看得好病?！碧K國霞強調(diào)。

《小康》記者注意到，健康扶貧工程主要從六大方面入手以提升貧困地區(qū)的健康水平。重點包括提高醫(yī)療保障水平，減輕醫(yī)療費用負擔(dān)；對患大病和慢性病的農(nóng)村貧困人口進行分類治療；實行縣域農(nóng)村貧困人口先診療后付費；全國三級醫(yī)院與國家貧困縣縣級醫(yī)院一對一幫扶；統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以及加強貧困地區(qū)婦幼健康工作，深入開展貧困地區(qū)愛國衛(wèi)生運動。

“上醫(yī)治未病，在這個過程中，我們也鼓勵運用傳統(tǒng)中醫(yī)等知識傳播健康理念，要讓偏遠地區(qū)，特別是一些少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)成飲食、生活起居等方面的良好衛(wèi)生習(xí)慣，讓他們懂得自己照顧自己?！碧K國霞介紹道。

“中國衛(wèi)生與健康事業(yè)的最大短板，仍然在基層特別是農(nóng)村和貧困地區(qū)?！眹鴦?wù)院總理李克強曾強調(diào)。由此可見，在著力強基層、補短板，促進健康公平的戰(zhàn)略下、在推進我國健康城市建設(shè)的過程中，城市在高歌猛進的同時，村鎮(zhèn)，特別是貧困鄉(xiāng)村，一個也不能少。