農(nóng)民的利好 農(nóng)業(yè)的希望農(nóng)地“三權(quán)分置”改革引發(fā)社會高度關(guān)注

◎文/邱彥昌

農(nóng)民的利好 農(nóng)業(yè)的希望農(nóng)地“三權(quán)分置”改革引發(fā)社會高度關(guān)注

◎文/邱彥昌

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。

近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），提出要逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，要求在2020年底前基本完成相關(guān)改革工作任務(wù)。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦對此表示：“三權(quán)分置”是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題出臺的又一重大政策。

所謂農(nóng)地的“三權(quán)”，是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”就是土地所有權(quán)仍然歸集體，原來的承包經(jīng)營權(quán)一分為二了，承包權(quán)還是歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。

對農(nóng)民來說，土地是“命根子”，承載著他們的希望，任何關(guān)于土地的制度，都會觸動農(nóng)民的敏感神經(jīng)。對這一關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的大事，引發(fā)了社會的高度關(guān)注。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革勢在必行

近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口遷移，2億多承包農(nóng)戶不斷分化，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局，實現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的雙層經(jīng)營逐步向“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。構(gòu)成了立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度，為農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入了更加持久的活力。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年中國城鎮(zhèn)化率達56.1%，而1980年初不到20%，此外還有數(shù)以億計的農(nóng)村人口在城市“常住”。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化以及涌入城市“謀生”，改變了農(nóng)民對于土地的依存關(guān)系。

另一組數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。如今這個趨勢還在繼續(xù)。換句話說，土地為農(nóng)民帶來的收入貢獻越來越少，很多甚至不再將土地作為創(chuàng)收主要途徑。

為了應(yīng)對這一趨勢，“三權(quán)分置”就應(yīng)運而生。早在2013年末，中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，已經(jīng)具備“三權(quán)分置”的雛形。

2014年11月20日，中辦、國辦正式對外印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，實現(xiàn)了把農(nóng)村承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。

近期出臺的《意見》則更為詳盡地提出了，在“兩權(quán)分設(shè)”的基礎(chǔ)上，把土地承包經(jīng)營權(quán)進一步分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

“三權(quán)分置”創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進“三權(quán)分置”，目的是通過落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。

“三權(quán)分置”將加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

人多地少是我國農(nóng)業(yè)困窘的根源。想想如有美國、俄羅斯、澳大利亞那樣地廣人稀的條件，以中國人的勤勞和今天的機械化水平，那建設(shè)農(nóng)村“小康社會”的步伐會更快。

人多地少，加之上世紀80年代初期第一輪土地承包時形成的“耕地割據(jù)”，限制了機械化耕作和規(guī)?；?jīng)營。

相比較國外的大規(guī)模經(jīng)營而言，我國農(nóng)業(yè)當前面臨著低價格“天花板”和生產(chǎn)成本“地板”的雙重擠壓以及資源環(huán)境“硬約束”加劇等挑戰(zhàn)，因此轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式迫在眉睫。而規(guī)?；?、集約化、機械化是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，其中規(guī)?；r(nóng)業(yè)是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料土地的規(guī)模化。

現(xiàn)階段，我國繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，無疑是推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心關(guān)鍵。

韓長賦將“三權(quán)分置”解讀為：堅持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營權(quán)，為引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶認為，土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。

“三權(quán)分置”使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更明晰，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；也有助于促進土地資源合理利用，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，實現(xiàn)土地效益的“最優(yōu)化”，激活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；更有利于擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)機械化耕種，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

湖北省沙洋縣在全國首開先河，探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)。從2014年開始整縣推進土地“按戶連片”耕種制，創(chuàng)造了“沙洋模式”。2016年初，“按戶連片”耕種模式寫進中央一號文件。2016年9月19日，“沙洋模式”座談會在北京舉行，土地“按戶連片”耕種“沙洋模式”叫響全國。

“沙洋模式”的核心是“三穩(wěn)定、一調(diào)整、二集中”，即家庭承包體制、農(nóng)戶承包面積、承包期限均穩(wěn)定的情況下，通過調(diào)整地塊使農(nóng)地連片，便于耕作和向?qū)I(yè)大戶集中。目前，沙洋縣按戶連片耕種85.3萬畝，占全縣耕地的89.6%，畝均生產(chǎn)成本降低300元，土地流轉(zhuǎn)價格由400元/畝升至700元/畝。土地按戶連片耕種，既穩(wěn)定了農(nóng)民的承包權(quán)，又放活了土地經(jīng)營權(quán)，較好地解決了農(nóng)村耕地分散化、碎塊化問題，讓農(nóng)戶多方受益，得到群眾普遍擁護。

有關(guān)專家認為，沙洋模式在不突破現(xiàn)有法律框架前提下，解決了農(nóng)地細碎化問題，是農(nóng)村經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新，為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度提供了成功范例，為做好土地確權(quán)頒證做了有益探索；按戶連片耕種統(tǒng)籌考慮了成本和效益，根據(jù)農(nóng)民權(quán)益和意愿配置農(nóng)地資源，推動農(nóng)地“三權(quán)分置”，增加了農(nóng)業(yè)效益；沙洋模式為農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，降低了農(nóng)業(yè)成本，在農(nóng)產(chǎn)品價格上漲空間有限的情況下，有利于實現(xiàn)農(nóng)民增收。具有全國推廣價值。

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會會長尹成杰認為，“沙洋模式”創(chuàng)新，既尊重了農(nóng)民意愿，又有科學依據(jù)。按戶連片耕種統(tǒng)籌考慮了成本和效益，根據(jù)農(nóng)民的權(quán)益和意愿配置農(nóng)地資源，推動農(nóng)地“三權(quán)分置”，增加了效益。

國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌認為，我國主要農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場50%以上，靠國家補貼來提高農(nóng)民種植積極性難以為繼?！吧逞竽Ｊ健睘檗r(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、機器換人提供了條件，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在農(nóng)產(chǎn)品價格上漲空間有限的情況下，實現(xiàn)農(nóng)民增收。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18戶村民按下紅手印。一份大包干的“生死契約”，揭開了中國農(nóng)村改革的序幕，但遠不是“句號”。

今天，廣袤的農(nóng)村正在上演新一輪中國農(nóng)村改革活劇。毋庸置疑，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必將加快中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

組織化發(fā)展將助推“三權(quán)分置”改革

為確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤?，《意見》提出?gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織，加快培育新型經(jīng)營主體。

引導新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)………等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃，健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。

近年來，各地積極引導土地有序流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式讓經(jīng)營權(quán)活起來，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制；上海松江探索引導農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”；江蘇在全國率先提出積極穩(wěn)妥發(fā)展家庭農(nóng)場，重點培育“老農(nóng)”、“新農(nóng)”、“知農(nóng)”這“三類農(nóng)民”，引導農(nóng)村青壯年勞動力、農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生投身發(fā)展家庭農(nóng)場。

伴隨規(guī)模經(jīng)營，新型經(jīng)營主體加速成長。目前家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)總量近270萬家，共同推進了家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營共同發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍，改變了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活的面貌。病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)快速發(fā)展，解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。

2016年年初，湖北天門53歲的農(nóng)民吳華平被農(nóng)業(yè)部評為全國十佳農(nóng)民。他率領(lǐng)的華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，已擁有農(nóng)機總裝備460臺（套），社員268人，流轉(zhuǎn)土地8萬多畝，固定資產(chǎn)達1.2億元，社員年均純收入8萬多元。此時的他已經(jīng)不再是自己口中的“泥腿子”，而是一名真正的農(nóng)民企業(yè)家。

江蘇于2013年在全國率先提出積極穩(wěn)妥發(fā)展家庭農(nóng)場，提出重點培育“三類農(nóng)民”：提升一批對農(nóng)業(yè)有感情、有經(jīng)驗的“老農(nóng)”；吸引一批有能力、想返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“新農(nóng)”；引進一批能創(chuàng)新、愿務(wù)農(nóng)的“知農(nóng)”，引導農(nóng)村青壯年勞動力、農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生投身發(fā)展家庭農(nóng)場。截至2015年底，江蘇農(nóng)業(yè)部門認定的家庭農(nóng)場達2.85萬家，平均單體土地經(jīng)營面積205畝。2016年初又提出到2020年將家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營比重提高到50%。

大學畢業(yè)4年的江蘇沛縣鹿樓鎮(zhèn)農(nóng)民張諾，2011年從一家安裝公司的副經(jīng)理變身新型農(nóng)民，投身家庭農(nóng)場，帶動當?shù)?0多個家庭農(nóng)場種植水果。他說，這幾年得益于土地流轉(zhuǎn)，自己的家庭農(nóng)場從原來的200多畝擴大到600畝，真是嘗到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的甜頭了！

農(nóng)民有望成為穩(wěn)定賺錢的職業(yè)

對于最底層的農(nóng)民而言，盡管土地已經(jīng)不是他們賴以生存的唯一“資源”，但是對祖祖輩輩留下來的這“一畝三分地”，他們也還是很上心、很耿耿于懷的。尤其是，現(xiàn)如今有許多的農(nóng)民脫離農(nóng)村，來到了城里居住工作生活學習，土地依舊是他們難以割舍的“故土情緣”，這不僅僅是涉關(guān)經(jīng)濟利益，更是農(nóng)民與生俱來的情愫與情懷。

承包經(jīng)營權(quán)一分為二，關(guān)乎到每個農(nóng)民的切身利益。事實上，在廣大的農(nóng)村，基于對收入更多、管理更好的渴望，農(nóng)民早已經(jīng)開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。而今，“三權(quán)分置”讓土地流轉(zhuǎn)“活”了起來，《意見》提出的多項舉措讓農(nóng)民增收有了新路徑和制度保障，給廣大農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”。

比如，“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件?！边@就免去了農(nóng)民進城后失去土地的擔憂，落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民就可以放心的在城里生活，并享有農(nóng)村土地的承包權(quán)。

再如，“農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變?！币约皩ν晟妻r(nóng)地“三權(quán)分置”提出的四項基本原則：尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜；要守住政策底線中的“四不”——不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了。這些話，句句都說到了農(nóng)民的心坎上。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在土地上要效益，已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的需求。放活土地經(jīng)營權(quán)可謂“一石二鳥”，一則農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給大戶，獲得流轉(zhuǎn)收入；二則，把自己從土地中解放出來，通過務(wù)工再次獲得收益，生活就會大為改觀。事實也在不斷證明，土地經(jīng)營權(quán)越活的地區(qū)，農(nóng)民財產(chǎn)性收入增幅越大。而加快放活土地經(jīng)營權(quán)，這就為土地增效提供了更為寬松的政策環(huán)境。

前段時間，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，提出了十條具體政策措施，對農(nóng)民釋放了重大利好信息。農(nóng)村戶口遷移到城市后，不僅可以享受城市的教育資源、醫(yī)療保障、就業(yè)機制等公共服務(wù)，還可以繼續(xù)享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

也就是說，保地權(quán)、穩(wěn)就業(yè)、有社保，這些一個都不少。進城的農(nóng)民有望成為穩(wěn)定賺錢的職業(yè)。