社會質(zhì)量視角下社會工作介入臨時救助策略研究
——以廣州市D街道為例

社會質(zhì)量視角下社會工作介入臨時救助策略研究
——以廣州市D街道為例

1 我國臨時救助工作現(xiàn)狀

（一）臨時救助制度簡介

2014年，我國臨時救助制度正式建立。臨時救助制度是指，國家對因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助。臨時救助制度屬我國社會救助“8+1”體系的重要組成部分。其救助對象主要包括三部分群體：一是不符合最低生活保障條件，但因疾病、車禍等重大事故，臨時陷入急難貧困狀況的人群；二是由于家庭中有殘疾人、重病人或者學(xué)生，硬性支出過大，導(dǎo)致出現(xiàn)臨時生活困難的群體；三是臨時遇到緊迫性基本生活困難，卻暫時未能回到戶籍地申請最低生活保障等救助的流動人員。救助方式主要有三種：發(fā)放臨時救助金、發(fā)放實(shí)物（衣物、食品、飲用水等）以及提供轉(zhuǎn)介服務(wù)（協(xié)助申請臨時救助、醫(yī)療、教育等方面救助，或轉(zhuǎn)介至公益慈善組織、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)接受幫扶）。

臨時救助制度出臺的意義重大。在制度設(shè)計方面，臨時救助制度能進(jìn)一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難，填補(bǔ)社會救助制度空白。在制度功能方面，臨時救助為遭遇急難的個人或家庭第一時間提供過渡性救助，杜絕危害生命健康等沖擊社會心理底線事件發(fā)生，確保每個社會成員都被“救助安全網(wǎng)”兜得住。

（二）臨時救助制度特點(diǎn)

1.救助對象的廣泛性。任何家庭或個人均有可能遇到突發(fā)的、緊迫的、臨時的生活困難，且我國正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，困難群體面臨的各種突發(fā)性、臨時性生存風(fēng)險問題日益增多，任何個人或家庭均可能成為臨時救助的對象。

2.救助內(nèi)容的多樣性。每個家庭或個人遭遇困難的境況不盡相同，因此需要救助的內(nèi)容也是不一樣的。有的救助對象有需要物質(zhì)上的救助，如臨時救助金、防災(zāi)御寒的物品；有的卻需要精神上的救助，如遭遇突發(fā)事件后形成了精神壓力、心理創(chuàng)傷后遺癥等。在實(shí)際工作中，不少救助對象同時需要物質(zhì)和精神上的雙重救助。

3.救助時限的緊迫性。臨時救助解決的是突發(fā)性問題，突如其來、無法預(yù)測的原因?qū)е录彝セ騻€人陷入困境，使救助對象的經(jīng)濟(jì)狀況、生活環(huán)境、精神狀態(tài)、心理情緒都面臨嚴(yán)重沖擊，需要盡快向其提供救助，幫助其恢復(fù)到正常的生活狀況，防止情況進(jìn)一步惡化。

（三）臨時救助制度實(shí)施情況

截至2015年8月，全國25個省份已出臺臨時救助政策。廣東省于2015年初正式出臺《廣東省臨時救助暫行辦法》。2015年全年，廣東省臨時救助對象為13.4萬戶（其中12.8萬戶為本地戶籍，5745戶為非本地戶籍），支出2.4億元，包括救助金和救助實(shí)物折價。在各地實(shí)踐中，臨時救助較注重物質(zhì)方面的救助，對臨時救助對象的心理疏導(dǎo)、精神慰藉、社會融入等服務(wù)救助方面卻鮮有關(guān)注。近年來，我國的社會救助理念逐步改變。2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令649號）以行政法規(guī)的形式首次提出了要發(fā)揮社會工作的職能，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。2015年6中旬，民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》，進(jìn)一步明確社會救助領(lǐng)域社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者的服務(wù)內(nèi)容主要為提供社會融入服務(wù)、能力提升服務(wù)、心理疏導(dǎo)服務(wù)、資源鏈接服務(wù)和宣傳倡導(dǎo)服務(wù)。國務(wù)院《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》中明確提出，對有需要的救助對象，要及時轉(zhuǎn)介至社會工作機(jī)構(gòu)；此外，要充分發(fā)揮社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資源豐富、方法靈活、形式多樣的特點(diǎn)，向社會力量購買服務(wù)，鼓勵、支持其參與臨時救助。國家的頂層設(shè)計無疑為社會工作參與臨時救助提供了強(qiáng)有力的支持，但是各地在貫徹落實(shí)的過程中，往往因?yàn)榕涮渍卟煌暾?、運(yùn)行機(jī)制不健全、資金保障不充分、專業(yè)支撐不足夠，導(dǎo)致社工參與臨時救助僅能在個別地區(qū)實(shí)踐探索，未能形成正式、規(guī)范的社會工作介入臨時救助制度的服務(wù)機(jī)制。

2 社會質(zhì)量理論在臨時救助工作中的運(yùn)用

社會質(zhì)量研究起源于1997年多名歐洲學(xué)者通過的《歐洲社會質(zhì)量的阿姆斯特丹宣言》。英國學(xué)者艾倫·沃克率先將社會質(zhì)量理論引入中國內(nèi)地，他在2005年7月于南開大學(xué)召開的“首屆社會政策國際論壇及系列講座”上，做了《21世紀(jì)的社會政策：最低標(biāo)準(zhǔn)，抑或社會質(zhì)量》的講演。自此，我國學(xué)者開展了對社會質(zhì)量理論的有關(guān)研究。

根據(jù)開創(chuàng)者沃爾夫?qū)へ惪说热说亩x，社會質(zhì)量（Social Quality）是指“公民在那些能夠提升人們的福利狀況和個人潛能的環(huán)境條件中參與其社區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)生活的程度”。據(jù)此概念，社會條件或社會關(guān)系的質(zhì)量決定人們社會交往和社會參與的狀況，社會交往和社會參與為人們帶來福祉和潛能。社會質(zhì)量理論以“社會性”為其立論的邏輯起點(diǎn)，其本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)人的社會性，強(qiáng)調(diào)人是一種社會存在，強(qiáng)調(diào)人們在團(tuán)體中、社區(qū)中和社會中的相互依存關(guān)系。人的自我實(shí)現(xiàn)源于他們在廣泛的集體認(rèn)同（諸如家庭、社區(qū)、公司、機(jī)構(gòu)）中與他人的互動，所以自我實(shí)現(xiàn)過程和集體認(rèn)同形成過程兩者之間存在著相互依賴。這些相互依賴過程發(fā)生的領(lǐng)域體現(xiàn)了兩種重要的緊張關(guān)系的互動：正式的系統(tǒng)世界和由家庭、群體和社區(qū)構(gòu)成的非正式的生活世界兩者之間的水平方向的緊張關(guān)系，以及社會發(fā)展和個人發(fā)展兩者之間縱向的緊張關(guān)系。根據(jù)這一理論框架，社會質(zhì)量理論從四個維度分析人們參與社會過程的條件（見圖1）。

（圖1：社會質(zhì)量的理論架構(gòu)）

在已有研究中，我國學(xué)者對將社會質(zhì)量理論運(yùn)用于國家治理和社會建設(shè)表現(xiàn)了較大積極性，以社會質(zhì)量理論為視角的開展政策性、實(shí)務(wù)性研究亦初成態(tài)勢。然而，社會質(zhì)量理論卻鮮見于社會福利領(lǐng)域的研究探索。筆者認(rèn)為，社會質(zhì)量與社會工作、臨時救助制度有著密切聯(lián)系。在大部分地區(qū)的實(shí)踐中，臨時救助一般是提供物質(zhì)幫扶，僅為“輸血”式的救助，給予救助對象基本的生活保障，忽略了能力提升建設(shè)、精神慰藉、社區(qū)融入等“造血”式的幫扶。社會工作的宗旨是“助人自助”，協(xié)助他人獲得幫助自己的能力。因此，社會質(zhì)量的理論視角，有助于我們研究社會工作介入臨時救助的服務(wù)策略，從個人潛能發(fā)展和增強(qiáng)社會關(guān)系的角度切入，突破傳統(tǒng)純粹物質(zhì)救助的局限。本文結(jié)合社會質(zhì)量理論框架的四個分析維度（圖1），探究社會工作介入臨時救助對象的社會經(jīng)濟(jì)保障、社會融合、社會包容和社會賦權(quán)四個條件（圖2），歸納出社會工作有效介入臨時救助的服務(wù)策略。

（圖2：用社會質(zhì)量理論分析臨時救助對象參與社會過程的四維條件）

第一個維度“臨時救助對象社會經(jīng)濟(jì)保障”是指臨時救助社會政策方面的發(fā)展?fàn)顩r，它體現(xiàn)的是一個社會中是否建立了有效的制度、體系和組織為臨時救助對象提供足夠的經(jīng)濟(jì)、住房、環(huán)境、醫(yī)療、工作和教育等方面的保障。第二個維度“臨時救助對象社會凝聚”指臨時救助對象之間及臨時救助對象與其他社會群體之間的社會融合，其來自于社區(qū)、家庭和群體對人際信任、價值規(guī)范和社會認(rèn)同的培育和引導(dǎo)。第三個維度是“臨時救助對象社會包容”，體現(xiàn)的是制度、體系和組織對臨時救助對象發(fā)展的支持程度，使其有機(jī)會參與到日常生活相關(guān)的各種社會關(guān)系中。第四個維度是“臨時救助對象社會賦權(quán)”，它指社區(qū)、家庭和群體在多大程度上給臨時救助對象潛能發(fā)展提供社會條件。

3 廣州市D街道社工介入臨時救助工作情況

筆者選取廣州市D街道作為本文的個案研究。具體出于以下幾方面的考慮。首先，我國專業(yè)社會工作的快速發(fā)展始于2006年。2006年10月，中央中央十六屆六中全會作出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要建立宏大的社會工作人才隊(duì)伍。隨后我國社會工作發(fā)展迅速。截至目前，在全國范圍看，沿海地區(qū)發(fā)展比內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)區(qū)域比農(nóng)村發(fā)展迅速。經(jīng)過近十年的發(fā)展，北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市均形成了各自的專業(yè)社會工作模式。由于廣州毗鄰香港，專業(yè)社會工作的國際化和本土化發(fā)展得到充分結(jié)合，且廣州市十分注重專業(yè)社會工作介入社會救助服務(wù)，早于2011年，廣州市委市政府印發(fā)《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心的建設(shè)實(shí)施辦法》的通知，提出2012年，確保每個街道建設(shè)一個家庭綜合服務(wù)中心，由政府出錢購買服務(wù)，免費(fèi)向社區(qū)居民提供服務(wù)。廣州在社會工作介入臨時救助等社會救助方面有較多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。其次，廣州自開展社區(qū)社會工作綜合服務(wù)開始，就要求服務(wù)全部覆蓋轄區(qū)內(nèi)低保、低收入等困難家庭，以其為研究對象能提供有針對性服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。再者，廣州市D街道位于廣州市城郊，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r屬廣州市的中等水平，由此得出的研究結(jié)論較為具有普及性。

廣州市D街道區(qū)域面積13.1平方公里，常住人口6萬多人，其中戶籍人口18705人、流動人口41300人，轄內(nèi)有4個居委會。D街道于2011年設(shè)立D街道家庭綜合服務(wù)中心（下文簡稱D街道家綜），通過公開招投標(biāo)向民間社工機(jī)構(gòu)“廣州市GD社會工作服務(wù)中心”購買專業(yè)社會工作服務(wù)，由其具體運(yùn)營D街道家綜，面向轄區(qū)居民開展服務(wù)。該中心由廣州市G大學(xué)支持成立，聘請社會工作本科以上學(xué)歷、擁有助理社工師以上資格的專業(yè)社工20人，由高校教師團(tuán)隊(duì)和香港資深社工擔(dān)任督導(dǎo)，常規(guī)服務(wù)領(lǐng)域有：長者服務(wù)、青少年服務(wù)、殘障康復(fù)服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、義工培訓(xùn)與服務(wù)、就業(yè)輔導(dǎo)與外來工服務(wù)。廣州市GD社會工作服務(wù)中心承接運(yùn)營D街道家綜迄今已有4年，社會工作者采取社區(qū)工作、小組工作、個案工作等多種專業(yè)方法和技巧，為轄區(qū)內(nèi)的臨時救助、低保、低收入對象等群體提供心理疏導(dǎo)、能力建設(shè)、資源鏈接、健全網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)。

4 社會工作介入臨時救助服務(wù)策略分析

在社會質(zhì)量理論框架下，以廣州市D街道家綜為研究對象，我們對專業(yè)社會工作介入臨時救助的服務(wù)策略進(jìn)行分析（參見圖3）。

（圖3）

前文中提及，D街道向廣州市GD社會工作服務(wù)中心購買服務(wù)，由其承接D街道家綜的運(yùn)營，為轄區(qū)居民提供專業(yè)社會工作服務(wù)。因此我們將D街道家綜看作服務(wù)提供的主體，并就此開展服務(wù)策略的分析。

首先，對D街道家綜獲得的支持及資源進(jìn)行分析。作為服務(wù)的購買方，廣州市D街道為家綜提供工作經(jīng)費(fèi)及行政支持，行政支持主要是與有關(guān)政府部門及組織進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，為社工開展服務(wù)提供便利。廣州市GD社會工作服務(wù)中心則為社工提供機(jī)構(gòu)方面的支持，具體包括專業(yè)督導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、行政管理、精神支援等方面支持。廣州市G大學(xué)則提供學(xué)術(shù)性的支持和資源，主要有專業(yè)理論、研究指導(dǎo)、服務(wù)提升等方面。

其次，對D街道家綜的服務(wù)對象進(jìn)行分析。從微觀實(shí)務(wù)角度看，社工的直接服務(wù)對象是轄內(nèi)臨時救助對象，社工主要通過個案、小組、社區(qū)三大工作手法開展服務(wù)。而從宏觀場域角度看，社工的間接服務(wù)對象包括正式的系統(tǒng)世界（制度、體系、組織）和非正式的生活世界（社區(qū)、系統(tǒng)、家庭）。一方面，社工服務(wù)于正式系統(tǒng)世界，是基于社會工作所具備的政策倡導(dǎo)功能。社工為臨時救助對象開展具體服務(wù)，同時批判反思現(xiàn)行社會救助制度及相關(guān)配套政策的缺陷和不足，積極爭取政策制度的資源以及正式組織的支持，使臨時救助對象能獲得正式的經(jīng)濟(jì)、住房、醫(yī)療、就業(yè)等方面的正式制度保障。另一方面，社工服務(wù)于非正式生活世界，從“人在情境中（Person-in-environment）”的角度看，人不是完全獨(dú)立自存的個體，時刻受到家庭、學(xué)校、工作場所等各種環(huán)境和社會環(huán)境間各要素關(guān)系的影響。社工服務(wù)于社區(qū)、家庭、群體等非正式系統(tǒng)，減少社區(qū)及家庭等對臨時救助對象造成的壓力和困擾，增強(qiáng)非正式系統(tǒng)對救助對象的接納、包容和支持。

再者，結(jié)合社會質(zhì)量的四個維度，分析社會工作介入臨時救助的服務(wù)策略。

（一）維度1：對臨時救助對象社會經(jīng)濟(jì)保障（Socio-economic Security）的介入

社會工作通過介入正式的系統(tǒng)世界（制度、體系、組織），倡導(dǎo)正式制度、官方政策給予臨時救助對象更多的福利和保障，落實(shí)和傳遞各項(xiàng)社會保障政策，提升救助對象社會經(jīng)濟(jì)保障程度。社會質(zhì)量通過將“經(jīng)濟(jì)”嵌入“社會”來建立經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展間的平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)保障領(lǐng)域的普惠共享是社會公正首要的基本前提。貧困是普遍存在的現(xiàn)象，致貧因素是多維度的，除個體性因素（健康、心智、年齡）的因素外，機(jī)會性貧困（缺乏受教育、就業(yè)、獲取金融服務(wù)等機(jī)會）、結(jié)構(gòu)性貧困（戶籍制度、城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)等）、競爭性貧困（市場經(jīng)濟(jì)下的優(yōu)勝劣汰）也是重要因素。社會經(jīng)濟(jì)保障指向的是社會正義，以抗拒社會給個人造成的風(fēng)險。社會保障的目標(biāo)是為社會成員的基本生活權(quán)利提供保障，以確保其不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境。就臨時救助對象而言，社會經(jīng)濟(jì)保障的重要性在于它可以通過制度化的手段消除其在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等過程中的經(jīng)濟(jì)困難，使社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)于困難群體。社會工作同時亦承擔(dān)實(shí)踐和傳遞國家社會保障政策的功能。據(jù)筆者的觀察，在民政部門的指導(dǎo)下，D街道建立社區(qū)網(wǎng)格化治理工作機(jī)制，增強(qiáng)對臨時救助對象的主動發(fā)現(xiàn)能力。以網(wǎng)格信息采集員為中心，依托鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等，民政干部、社區(qū)干部、志愿者、社工定期走訪轄內(nèi)家庭，及時了解、掌握、核實(shí)轄區(qū)居民遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等特殊情況，主動幫助其提出救助申請，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早救助。D街道家綜的社工也注重通過制作小冊子、宣傳單張等方式，向臨時救助等經(jīng)濟(jì)困難群體傳遞國家的社會救助政策，充分利用現(xiàn)有政策保障其生活權(quán)益。

（二）維度2：對臨時救助對象社會凝聚（Social Cohesion）的介入

社會工作通過服務(wù)臨時救助對象所處的社區(qū)、家庭、網(wǎng)絡(luò)和群體，促進(jìn)臨時救助對象的社會凝聚，弱化社會排斥，減少社會沖突，增進(jìn)整體社會質(zhì)量。按照伯曼和費(fèi)里普斯的說法，“社會凝聚”可以定義為具有共享的規(guī)范與價值的人們之間的社會關(guān)系的狀況。一個具有高度社會質(zhì)量的社會，其社會成員具有較強(qiáng)的社會聯(lián)系和共享的價值觀，同時對社會具有較強(qiáng)的歸屬感和信任感。社會工作秉持尊重、接納的服務(wù)守則，與社會融入的要求是相契合的。社會工作強(qiáng)調(diào)“人在情境中”的觀點(diǎn)，將個體產(chǎn)生的問題以及解決問題的方式放置于其所處情景中考慮，通過個案工作、小組工作、社區(qū)工作的手法，為服務(wù)對象爭取和鏈接社區(qū)、家庭及群體等非正式系統(tǒng)的資源，重新構(gòu)建臨時救助對象的社會支持網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)臨時救助對象的社會凝聚。

D街道家綜注重強(qiáng)化臨時救助對象群體及社區(qū)方面凝聚力。通過開展“巾幗巧手”婦女增能小組、“美味廚房”親子溝通小組專業(yè)小組，強(qiáng)化臨時救助對象間的支持和聯(lián)系，同時增強(qiáng)臨時救助家庭內(nèi)部凝聚力，使家庭和群體有更高的抗逆力。在社區(qū)層面，D街道家綜結(jié)合傳統(tǒng)和西方節(jié)日，定期舉行游園活動、愛心探視活動等。游園活動積極邀請臨時救助對象參與，強(qiáng)化社區(qū)凝聚力，減少因?yàn)樯鐣P(guān)系缺乏而造成的疏離。愛心探視活動聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)志愿服務(wù)隊(duì)開展，在節(jié)日為困難家庭等對象送上慰問，營造融洽關(guān)愛的社區(qū)氛圍。

（三）維度3：對臨時救助對象社會包容（Social Inclusion）的介入

社會工作爭取制度、系統(tǒng)、組織對臨時救助對象發(fā)展的支持，減少各種形式的社會排斥，同時直接服務(wù)于臨時救助對象，提高其在經(jīng)濟(jì)、政治、社會及文化系統(tǒng)和制度中參與的可能性，最終促進(jìn)個人的脫貧和發(fā)展。社會包容的對立面是社會排斥，臨時救助對象在生活中面臨各種形式的社會排斥，包括經(jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、文化排斥、社會關(guān)系排斥等。按照社會質(zhì)量理論的主張，一個具備高社會質(zhì)量的社會，其結(jié)構(gòu)特征一定具有較高的社會包容度，即減少各類型的社會排斥。社會工作一方面直接服務(wù)臨時救助對象，為其提供幫助和扶持，培養(yǎng)其自力更生的技能和信心，恢復(fù)正常的生活能力。另一方面，社會工作通過改善制度、組織等社會環(huán)境因素，為臨時救助對象提供平等發(fā)展的基礎(chǔ)，避免代際貧困的產(chǎn)生和社會階層的固化。

臨時救助對象遭遇的是突發(fā)性的、緊急性的困難，他們在遭遇基本生活困難的同時，也會因?yàn)橥蝗缙鋪淼囊馔?、疾病、傷害，造成精神上、心理上的傷害。鑒于此，D街道家綜除了為臨時救助對象解決生活困難，也會通過資源鏈接、轉(zhuǎn)介服務(wù)等途徑，為有需要的服務(wù)對象進(jìn)一步解決困難。例如，2015年初，D街道轄內(nèi)一位殘障人士小黃遭遇交通意外，其父母年紀(jì)大，且一直患病，原本拮據(jù)的家庭面臨基本生活困難。D街道家綜社工首先協(xié)助小黃申請了臨時救助，解決暫時性的經(jīng)濟(jì)困難。同時，社工了解到小黃士父母年邁，難以在日常生活中為其提供充分的照顧，積極聯(lián)系了一家提供殘障人士居家服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在小黃康復(fù)期間定期上門提供服務(wù)，解決了照料的問題。同年，D街道一對患有精神病的母女，由于女兒突然發(fā)病，家庭經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難，社工協(xié)助其申請了臨時救助。在后續(xù)的跟進(jìn)中，社工發(fā)現(xiàn)女兒一直無法面對自己患有精神病的事實(shí)，十分抗拒到醫(yī)院進(jìn)行鑒定和治療，無法享受政府提供的精神病患者救助政策，亦導(dǎo)致病情進(jìn)一步惡化。對此，社工就其情況主動與當(dāng)?shù)孛裾块T聯(lián)系，希望在政策范圍內(nèi)為其提供醫(yī)療救助；對于患者不愿意就診的問題，社工聯(lián)系了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)醫(yī)院，數(shù)次上門為其進(jìn)行身體檢查和精神狀態(tài)評估，減少其對就醫(yī)的恐懼和抗拒，最終促使患者到正規(guī)醫(yī)院進(jìn)行鑒定和治療。通過上述兩個案例，我們發(fā)現(xiàn)政策范圍內(nèi)提供的臨時救助，一般只能解決救助對象當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)困難，但由于臨時救助對象遭遇的問題差異性大，在解決暫時性的經(jīng)濟(jì)問題后，需要對救助對象的后續(xù)狀況進(jìn)一步跟進(jìn)處理，否則救助對象有可能再次陷入困境或者是長期的貧困狀態(tài)。上述案例中，D街道家綜為臨時救助對象鏈接社區(qū)、社會上的各類服務(wù)資源，解決眼前的救助問題，減少弱勢群體（如案例中的精神和肢體殘障人士）的社會排斥，使其最大程度地恢復(fù)社會功能，增強(qiáng)自力更生的信心。同時能喚起社區(qū)和社會上其他組織對困難群體的關(guān)懷和重視，提升社區(qū)凝聚力，強(qiáng)化社會對困難群體的包容，營造友好空間，使臨時救助群體更多地參與到社會、經(jīng)濟(jì)、文化活動中。

（四）維度4：對臨時救助對象社會賦權(quán)（Social Empowerment）的介入

社會工作從社會網(wǎng)絡(luò)和社會關(guān)系的方面促使臨時救助對象提升參與社會行動的能力。社會質(zhì)量理論認(rèn)為，“賦權(quán)”是一個如何使人們在社會關(guān)系中增強(qiáng)和發(fā)展個人能力的問題。而“社會賦權(quán)”則指通過社會關(guān)系的增進(jìn)來推動人們社會行動能力的提高。賦權(quán)取向的社會工作于上世紀(jì)70年代出現(xiàn)，主要觀點(diǎn)有：第一，和案主、案主群、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人等建立互相合作的伙伴關(guān)系；第二，強(qiáng)調(diào)案主、案主群的能力而不是無能力；第三，支持著眼于個人及其社會和物質(zhì)環(huán)境的雙重工作焦點(diǎn)；第四，承認(rèn)案主、案主群是積極的主體，具有相互的權(quán)利、責(zé)任、需求、要求；第五，利用自覺選擇的方式把專業(yè)的能量指向在歷史上被去權(quán)的群體及其成員。

D街道家綜聚焦于臨時救助對象參與社會行動的潛能（知識、技能、經(jīng)驗(yàn)等），并通過這些參與提升其社會權(quán)利、認(rèn)知權(quán)利和社會質(zhì)量。以與臨時救助對象及其家庭建立良好密切的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，承認(rèn)臨時救助對象的潛能，挖掘社區(qū)可用資源，協(xié)助臨時救助對象參與到社會活動中。例如，D街道家綜“暖陽花開，芳菲大田”的家庭關(guān)愛計劃，以臨時救助、低保低收入家庭為參與對象，通過開展蔬果盆栽的種植和后期銷售活動，提升臨時救助、低收入家庭植物種植、營銷方式、溝通協(xié)調(diào)等實(shí)用性技能，同時協(xié)助臨時救助、低保低收入家庭走出社區(qū)，聯(lián)系廣州大學(xué)城高校、超市等銷售渠道，在更廣范圍內(nèi)開展銷售活動。D街道家綜除了在個人/家庭層面實(shí)現(xiàn)賦權(quán)，亦注重利用社區(qū)資源促使臨時救助對象賦權(quán)。在上述項(xiàng)目中，D街道家綜鏈接了街道志愿服務(wù)隊(duì)的資源，與臨時救助、低保低收入家庭進(jìn)行結(jié)對幫扶，每月定期探訪，增強(qiáng)服務(wù)對象的信心，及時解決出現(xiàn)的問題。通過上述的幫扶，救助對象受到極大的鼓舞，情緒改變明顯，同時提升了參與社會活動的能力、信心、意愿和積極性。

綜上所述，在高校、街道辦事處以及社工機(jī)構(gòu)的支持下，作為服務(wù)主體的家庭綜合服務(wù)中心，通過間接服務(wù)于社會系統(tǒng)、直接服務(wù)于臨時救助對象，針對臨時救助對象“個人-家庭-社會”三個層面，開展心理壓力疏導(dǎo)、自我效能感提升、家庭關(guān)系調(diào)適和社會交往增強(qiáng)等專業(yè)服務(wù)，強(qiáng)化臨時救助對象社會經(jīng)濟(jì)保障、社會融入、社會包容及社會賦權(quán)四個條件因素，提升臨時救助對象的生活和發(fā)展質(zhì)量。

5 社會工作介入臨時救助服務(wù)的優(yōu)勢與存在問題

從上文的分析可見，D街道社會工作介入臨時救助服務(wù)，對提升社會質(zhì)量起到一定作用，但也存在改善的空間。從更廣泛的范圍討論，社會工作介入臨時救助的優(yōu)勢和存在問題可以歸納為以下幾個方面。

（一）社會工作介入臨時救助服務(wù)的優(yōu)勢

1.第三部門提供服務(wù)的靈活性。

D街道家庭綜合服務(wù)中心作為“第三部門”，為臨時救助、低收入戶提供服務(wù)型救助，具有充分的靈活性。“第三部門”的提法，源于當(dāng)前學(xué)術(shù)語境中的社會三分法。我們把國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和看作為第三部門，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同仁團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。第三部門并不隸屬于政府系統(tǒng)，也不是受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則支配的利益主體，第三部門有其自身的組織使命和價值追求。在開展工作方面，不同于政府系統(tǒng)需要一系列正式的政策文件依據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)批示指示、系統(tǒng)固定的程序規(guī)定，第三部門只需要根據(jù)其使命目的、活動章程和實(shí)際需要，在不違反法律法規(guī)和倫理道德下就可以開展工作或提供服務(wù)。如本文的研究案例D街道家綜，能夠針對轄區(qū)內(nèi)臨時救助對象的實(shí)際情況和需要，提供心理疏導(dǎo)、社會融入、能力提升的服務(wù)型救助，并根據(jù)服務(wù)對象的動態(tài)變化適時調(diào)整具體服務(wù)形式、內(nèi)容，這種靈活性是由政府系統(tǒng)提供的、傳統(tǒng)型的物質(zhì)救助所無法具備的。

2.提供針對個體“差異化”救助。

社會工作尊重個體差異，以“個別化”的原則開展臨時救助低收入對象的救助服務(wù)，能提高有效性和針對性。“個別化”是社會工作的專業(yè)價值七大原則之一，指將每一個人看作是唯一的、不同的實(shí)體，應(yīng)該受到不同的對待，體現(xiàn)了對個人的尊重。如俗話說“不幸的家庭各有不同”，社會工作依據(jù)個別化原則，針對臨時救助對象開展服務(wù)，提供契合個體需求的“差異化”救助。以D街道家綜為臨時救助對象開展個案工作的流程為例，社工首先與案主建立良好的專業(yè)關(guān)系，然后對其需求和問題進(jìn)行評估，根據(jù)其個人背景、身體狀況、價值觀、心理特點(diǎn)和所處環(huán)境等情況，訂立工作目標(biāo)和計劃，有針對性、差異化的服務(wù)設(shè)計使社工介入取得事半功倍的效果。

3.“個體-社區(qū)-社會”的多方面介入。

社會工作為臨時救助低收入對象提供服務(wù)，不僅限于個體層面的介入，而且主動介入社區(qū)和社會層面，從多方面為臨時救助低收入對象提供資源和協(xié)助。社會工作秉承“人在情境中”的觀點(diǎn)，認(rèn)為人與社會環(huán)境是相互依存的，個人問題是個體因素和社會因素相互作用下產(chǎn)生的。社會工作的介入不能只從個體角度解決問題，而且還要發(fā)掘并影響導(dǎo)致問題的社會性因素。由于社工和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性，能跳出政府系統(tǒng)和市場經(jīng)濟(jì)體制從新的角度看待社會現(xiàn)象，而且能鏈接其他同類社工機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體、志愿服務(wù)團(tuán)體等資源，使社工在更高廣泛的層次介入服務(wù)成為可能。D街道家綜在為臨時救助對象開展服務(wù)時，除了注重對象的增能、能力建設(shè)、心理調(diào)適等個體層面的介入，還重視強(qiáng)化社區(qū)接納、資源鏈接以及爭取社會的關(guān)注和支持。D街道家綜“暖陽花開，芳菲大田”的項(xiàng)目，在個體層面對家庭內(nèi)部問題、情緒疏導(dǎo)調(diào)適進(jìn)行介入，同時將植物種植活動帶入社區(qū)，讓整個社區(qū)接納傳統(tǒng)觀念中的“弱勢群體”，最后亦將植物銷售范圍從社區(qū)擴(kuò)展到市內(nèi)的其他局域，并對活動進(jìn)行宣傳，在社會層面逐步扭轉(zhuǎn)社會大眾對貧困群體的看法，獲得關(guān)注和爭取資源支持。

（二）社會工作介入臨時救助服務(wù)的存在問題

1.社會工作介入救助領(lǐng)域的重要性未被重視。

近年來，隨著改革發(fā)展的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，我國基本民生保障的形勢與任務(wù)發(fā)生了新變化，單純依靠政府提供物質(zhì)資金的救助方式，已難以有效滿足社會救助對象日益增長的社會需求，無法有效化解因社會救助對象心理行為偏差等引發(fā)的個體和社會問題，需要支持社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者廣泛參與社會救助，建立健全物質(zhì)資金幫扶與心理社會支持相結(jié)合的新型社會救助服務(wù)模式。廣東省廣州、深圳、佛山、東莞等地社會工作發(fā)展蓬勃，社會工作參與社會救助逐漸成為常態(tài)，得益于當(dāng)?shù)攸h政部門的重視和強(qiáng)有力的推廣執(zhí)行。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后的地區(qū)，社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的重要性未被廣泛重視，也未能被廣泛推廣普及。經(jīng)濟(jì)落后、貧困人口更多、貧困問題更復(fù)雜的落后地區(qū)，更需要社會工作介入臨時救助等社會救助領(lǐng)域，但是這些地區(qū)往往未能意識到社會工作服務(wù)的重要性，妨礙了社會救助工作水平的提高。

2.社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資金保障不夠充分。

本文的個案研究對象D街道家庭綜合服務(wù)中心，資金來源為市、區(qū)兩級財政按50 :50的比例，每年共撥款200萬元作為運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。在資金保障方面，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在三方面問題。一是運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足。廣州市每個街道家庭綜合服務(wù)中心200萬元的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，包括機(jī)構(gòu)的員工工資（廣州市要求最低配備20名員工，約占60%-70%）、稅費(fèi)（6%）、評估費(fèi)、水電費(fèi)、場地租借維修費(fèi)用、督導(dǎo)費(fèi)等各類費(fèi)用，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。二是撥付程序繁瑣。根據(jù)資金撥付的規(guī)定，200萬元是分三期付款，簽合同時付一期，年中評估后付一期，年末評估后再付最后一期。每次撥付各級財政走程序需要一定時間，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)墊付員工工資、日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)缺乏等情況。三是資金來源單一。不同于國外社工機(jī)構(gòu)資源來源較多，有各類基金會、慈善團(tuán)體和個人捐款的資助，我國目前社工機(jī)構(gòu)的主要資金來源是政府財政，資金結(jié)構(gòu)單一，社工機(jī)構(gòu)如果不能持續(xù)地獲得政府購買服務(wù)項(xiàng)目，就極有可能無法運(yùn)作甚至面臨倒閉。

3.社會救助與社會服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制不夠暢通。

臨時救助對象遭遇的是突發(fā)性、緊急性的意外和重病等困難，需要在短時間內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)實(shí)物或轉(zhuǎn)介服務(wù)的救助。開展臨時救助以來，符合條件的對象能及時地從民政部門獲得足夠的經(jīng)濟(jì)和實(shí)物救助，但是在服務(wù)轉(zhuǎn)介方面卻有所欠缺。部分臨時救助對象面臨的問題復(fù)雜，異質(zhì)性強(qiáng)，特別是部分臨時救助對象遭遇精神疾病、創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙等專業(yè)性問題時，需要將其轉(zhuǎn)介至合適的機(jī)構(gòu)開展進(jìn)一步的服務(wù)。但是當(dāng)前社會服務(wù)的轉(zhuǎn)介鏈條仍未完善，各類政府部門之間、政府部門與社會組織之間存在信息壁壘、理念壁壘、制度壁壘，致使快速反應(yīng)、無縫銜接的服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制未能形成。

6 總結(jié)與建議

綜上所述，社會工作介入臨時救助服務(wù)有著理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)可行性。根據(jù)社會工作介入服務(wù)的優(yōu)勢與不足，本文提出以下建議。

（一）明確社會工作介入社會救助的重要性和緊迫性

縱觀廣州、深圳等地經(jīng)驗(yàn)，支持社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者廣泛參與社會救助，開展物質(zhì)資金幫扶與心理社會支持相結(jié)合的新型社會救助服務(wù)，能夠提升社會救助層次和質(zhì)量，在更深入的層面改善救助對象的問題，避免其貧困狀況進(jìn)一步惡化，遏制貧困代際傳遞。各地黨政部門要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感，轉(zhuǎn)變理念、改革創(chuàng)新、深入探索，采取加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、出臺配套政策、落實(shí)稅收優(yōu)惠等有力措施加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展。

（二）強(qiáng)化社會工作機(jī)構(gòu)資金保障

一方面，強(qiáng)化政府財政資金保障。各級財政加大對社會工作服務(wù)的資金投入，根據(jù)不用地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人力資源成本和生活水平，有區(qū)別地給予運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障。財政資金適度向落后地區(qū)傾斜，加大轉(zhuǎn)移性支付，縮小社會服務(wù)發(fā)展的地區(qū)差距。優(yōu)化資金撥付流程，減少社會工作機(jī)構(gòu)拖欠工資、缺乏運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的不良現(xiàn)象。另一方面，貫徹落實(shí)《慈善法》，鼓勵和支持自然人、法人和其他組織依法開展慈善活動。民政部門要加強(qiáng)對慈善組織的登記管理、相關(guān)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督，引導(dǎo)慈善組織依法開展募捐活動。各級政府有關(guān)部門要按政策落實(shí)慈善捐贈行為的褒獎和納稅優(yōu)惠，激勵企業(yè)和社會積極慈善捐贈，對社會服務(wù)事業(yè)給予更有力的經(jīng)費(fèi)支持，促進(jìn)社會工作事業(yè)發(fā)展。

（三）健全社會救助與社工服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制

完善“政府牽頭、部門聯(lián)動、社會參與”的社會救助與社工服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。建立服務(wù)信息平臺，完善服務(wù)轉(zhuǎn)介流程，落實(shí)跟蹤評估制度。針對臨時救助及其他救助對象需求的多樣性和復(fù)雜性，暢通臨時救助對象享受精神康復(fù)、醫(yī)療評估、就學(xué)就業(yè)等服務(wù)的渠道，使社會救助對象的需求得到全面有效回應(yīng)。

（四）開展社會工作介入救助業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一方面，對從事社會救助業(yè)務(wù)人員開展社會工作培訓(xùn)。增進(jìn)社會救助工作人員對社工理念的認(rèn)同，在開展救助工作時，遵循“助人自助”的宗旨，主動協(xié)助符合條件對象申請各類社會救助，幫助有特殊需要的救助對象轉(zhuǎn)介到社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，綜合性或?qū)ｉT化服務(wù)。另一方面，在各類社會工作專業(yè)培訓(xùn)中，增加社會救助政策、程序等內(nèi)容，使社會工作者熟練掌握國家和地區(qū)最新救助政策內(nèi)容，更好地協(xié)助困難群眾申請相關(guān)救助，充分運(yùn)用政策內(nèi)資源幫助對象擺脫困境。

作者：

卓志強(qiáng)（廣東省民政廳黨組書記、廳長） 張東霞（廣東省民政廳社會救助處處長）

謝 穎（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授） 劉 念（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院講師）

張美玲（廣東省民政廳社會救助處科員） 靳皓晨（廣東省救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對指導(dǎo)中心科員）