黑龍江森工林區(qū)民有林問(wèn)題探析*

潘啟英　楊衛(wèi)東

（黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，哈爾濱　150081）

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黑龍江森工林區(qū)民有林問(wèn)題探析*

潘啟英楊衛(wèi)東**

（黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，哈爾濱150081）

*黑龍江省省屬科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資助項(xiàng)目“黑龍江省國(guó)有森工林區(qū)林地流轉(zhuǎn)模式的研究”

1　研究背景

建于20世紀(jì)50年代的我國(guó)國(guó)有森工企業(yè)，初期的主要任務(wù)就是為建國(guó)初始階段重工業(yè)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)的起步提供大量木材原材料，由此形成了以木材生產(chǎn)及木制品加工為主的森林工業(yè)體系。至20世紀(jì)80年代初的30年間，國(guó)有森工林區(qū)的森林資源遭到掠奪式開(kāi)采，資源的過(guò)度消耗導(dǎo)致了國(guó)有林區(qū)森林資源質(zhì)量和數(shù)量的急劇下降，可采資源瀕臨枯竭，資源危機(jī)初現(xiàn)端倪；同時(shí)，森工企業(yè)處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，經(jīng)營(yíng)管理模式僵化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，完全依賴資源消耗支撐林區(qū)經(jīng)濟(jì)，資源危機(jī)的出現(xiàn)，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)也隨之出現(xiàn)了難以為繼的局面。

20世紀(jì)80年代初期，國(guó)有森工林區(qū)“兩?！睜顩r加劇，營(yíng)林生產(chǎn)雖得到加強(qiáng)，但與采伐和木材加工等主流產(chǎn)業(yè)相比，無(wú)論在人力物力的投入上，還是在經(jīng)營(yíng)觀念的重視程度上，營(yíng)林生產(chǎn)還是處于弱勢(shì)地位。在營(yíng)林工人短缺、資金投入不足、營(yíng)林工人工資偏低的情況下，職工的造林積極性和責(zé)任心都受到影響，生產(chǎn)效率低下，造林成活率和保存率難以保證。在這樣一個(gè)歷史背景下，國(guó)家出臺(tái)了“誰(shuí)造誰(shuí)有”的指導(dǎo)性政策，在我國(guó)南方部分省區(qū)和東北國(guó)有林區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)了個(gè)體（個(gè)人）造林形式。在黑龍江國(guó)有森工林區(qū)，企業(yè)職工被允許以個(gè)人身份，在完成調(diào)查設(shè)計(jì)的采伐跡地、火燒跡地、宜林荒山荒地、疏林地等，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)，由個(gè)人投資或林業(yè)局提供苗木個(gè)人投勞進(jìn)行造林。至此，在國(guó)有林區(qū)域內(nèi)形成了我國(guó)非公有制林業(yè)這一特殊經(jīng)濟(jì)成分雛形。

2發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1發(fā)展沿革和現(xiàn)狀

在國(guó)有林區(qū)民有林產(chǎn)生初期，由于只有宏觀性指導(dǎo)政策，缺乏規(guī)范化制度，加之企業(yè)職工法律保護(hù)意識(shí)欠缺，極少與企業(yè)簽訂有效合同，一般只是提交申請(qǐng)后由林業(yè)局一級(jí)的主管部門(mén)蓋章生效，有的甚至只有林場(chǎng)一級(jí)的公章證明；至于林業(yè)局依照政策承諾的“林木成活率達(dá)到要求，郁閉成林后（一般在3～5年）由林業(yè)局收購(gòu)并納入企業(yè)造林計(jì)劃”等內(nèi)容，沒(méi)有在證明文件中詳細(xì)約定，為事后這部分林木的確權(quán)、職工利益的維權(quán)埋下了隱患。以合江林區(qū)樺南、雙鴨山林業(yè)局為例（表1），1990年之前無(wú)合同的民有林分別占到68％和65.3％。

表1　樺南、雙鴨山林業(yè)局民有林情況調(diào)查

從2000年開(kāi)始，黑龍江省森工總局將自費(fèi)造林正式納入造林計(jì)劃，每年計(jì)劃營(yíng)造民有林15 000 hm2，實(shí)行“長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)造誰(shuí)有”的原則。2005年，為了解決長(zhǎng)期以來(lái)懸而不決的民有林問(wèn)題，維護(hù)個(gè)體造林者的合法權(quán)益，黑龍江省森工總局報(bào)請(qǐng)國(guó)家林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)，擬將國(guó)有林區(qū)內(nèi)的民有林，屬于商品林的全部劃歸個(gè)人，并核發(fā)林權(quán)證；屬于公益林的，由國(guó)家回購(gòu)。這項(xiàng)政策的擬定，為國(guó)有林區(qū)民有林問(wèn)題的解決帶來(lái)了一線希望，但在具體執(zhí)行中，由于歷史遺留問(wèn)題比較復(fù)雜，使很多民有林無(wú)法正常劃轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，伊春、松花江林區(qū)的民有林問(wèn)題大部分得到合理解決，個(gè)別因未達(dá)到成林驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題而未解決的不到10％。合江林區(qū)1982～2014年民有林造林面積及保存面積調(diào)查顯示（表2），2000年以前造林保存面積比較低，緣于早期的經(jīng)營(yíng)管理粗放和營(yíng)林技術(shù)含量偏低；之后的造林面積保存率明顯提高，東方紅和迎春局2000年之后開(kāi)始非公有制造林，保存率達(dá)到100％。鶴北林業(yè)局截止到2013年底累計(jì)民有林造林約4 800 hm2，3年面積保存率達(dá)80％以上，早期的造林地已經(jīng)郁閉成林，有的已經(jīng)進(jìn)入輪伐期，雖已經(jīng)兩次對(duì)民有林進(jìn)行了摸底調(diào)查，但至今仍未發(fā)放林權(quán)證。

表2　合江森工林區(qū)民有林造林及保存面積調(diào)查/hm2

據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江森工現(xiàn)有民有林面積約36 025 hm3，涉及總戶數(shù)近萬(wàn)戶，其中絕大部分為2008年之前的造林，2009年以后由于積累的民有林問(wèn)題解決滯緩以及相關(guān)政策不明確等原因，個(gè)人造林基本停滯。

2.2存在問(wèn)題

2.2.1早期造林的確權(quán)問(wèn)題

民有林形成初期，國(guó)有森工企業(yè)的管理比較粗放，對(duì)營(yíng)林生產(chǎn)缺乏應(yīng)有的重視，職工個(gè)人造林后，沒(méi)能及時(shí)與企業(yè)簽訂有效合同，為事后確權(quán)埋下了隱患。樺南、雙鴨山林業(yè)局1991年以前參加造林的職工，有合同的都只占30％左右，有的甚至連調(diào)查設(shè)計(jì)材料都已經(jīng)丟失。由于缺少有效證明材料，這部分造林戶在林木劃轉(zhuǎn)中無(wú)法確權(quán)，也給以后的經(jīng)營(yíng)造成很大麻煩，職工個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益受到極大影響。

2.2.2造林合同不完善成為后續(xù)執(zhí)行的隱患

盡管從森工總局到各林業(yè)局都依據(jù)相關(guān)政策，針對(duì)職工個(gè)人參與造林制定了相應(yīng)的管理辦法，但就法律效力而言則有欠完善。各林業(yè)局在資源、經(jīng)濟(jì)等方面條件各異，制定的管理辦法也不同，一般與職工簽訂的合同內(nèi)容主要包括：林業(yè)局提供苗木（分無(wú)償和有償兩種情況），造林者提供勞力（從事整地、造林、補(bǔ)植、管護(hù)等），采伐收益按國(guó)家規(guī)定繳納稅費(fèi)后收益歸己；同時(shí)合同中還包含“有償使用國(guó)有林地，如與省級(jí)有關(guān)文件發(fā)生沖突，按文件規(guī)定執(zhí)行”等內(nèi)容，但并未具體制訂標(biāo)準(zhǔn)或未實(shí)行。由于所簽合同具有可變更性，給造林者日后爭(zhēng)取合理的利益訴求造成困難，同時(shí)也增加了國(guó)有林地資產(chǎn)產(chǎn)生流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3采伐管理制度僵化造成的束縛

自1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程以后，林木采伐在執(zhí)行限額管理制度和憑證制度上要求更加嚴(yán)格；而早期個(gè)體營(yíng)造的林木，尤其1990年代以前的造林，絕大部分沒(méi)有調(diào)查設(shè)計(jì)方案或已經(jīng)丟失，這部分林木早已經(jīng)進(jìn)入采伐年限，申請(qǐng)重新調(diào)查并取得采伐憑證的手續(xù)又比較繁瑣且費(fèi)用需要職工個(gè)人支付，職工在實(shí)現(xiàn)采伐獲利無(wú)望的情況下不愿承擔(dān)這筆支出。即便是后續(xù)進(jìn)行的造林，目前也到進(jìn)入森林撫育等間伐階段，但國(guó)家對(duì)國(guó)有林區(qū)這部分民有林如何執(zhí)行采伐規(guī)程，主伐及撫育間伐的限額如何制定并付諸實(shí)施，一直沒(méi)有政策出臺(tái)。隨著限伐范圍的不斷擴(kuò)大，特別是2014年國(guó)家在東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停止了天然林商業(yè)性采伐，不只是民有林，國(guó)有林地森林資源的采伐包括撫育伐的生產(chǎn)活動(dòng)都幾乎被全面叫停，國(guó)家嚴(yán)格控制森林資源的消耗，撫育伐要求只限于6cm以下的林木，只允許消耗材積，不允許消耗蓄積。在政策的大環(huán)境下，民有林想要爭(zhēng)取采伐額度，通過(guò)木材生產(chǎn)獲取收益，幾乎是不可能的。因此，很多這樣的林地就被沉淀下來(lái)，無(wú)法開(kāi)展正常的經(jīng)營(yíng)、劃轉(zhuǎn)，職工的投資回收遙遙無(wú)期。

2.2.4有關(guān)民有林的政策缺失

民有林的性質(zhì)決定了其經(jīng)營(yíng)目的就是通過(guò)木材生產(chǎn)、林下經(jīng)營(yíng)及劃轉(zhuǎn)獲得收益，但在這幾方面，國(guó)家主管部門(mén)給予的政策支持始終是盲點(diǎn)。黑龍江森工林區(qū)營(yíng)造的民有林大部分為用材林，1998年開(kāi)始實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)后，在劃分林地類別時(shí)，許多民有林被劃入公益林，這標(biāo)志著這部分林地進(jìn)入了禁伐區(qū)。以合江林管局樺南林業(yè)局、雙鴨山林業(yè)局為例，被劃入公益林的民有林分別占到了52.30％和33％（表3）。

表3　樺南、雙鴨山林業(yè)局民有林劃分類別情況

林地性質(zhì)的改變，使職工造林初始的經(jīng)營(yíng)目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，尤其對(duì)那些沒(méi)有有效合同、缺少造林調(diào)查設(shè)計(jì)原始資料的造林者，既無(wú)法實(shí)現(xiàn)林木的劃轉(zhuǎn)，更不能開(kāi)展正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；按照生態(tài)公益林給予林木所有者的補(bǔ)償，也無(wú)法做到公正公平。政策的缺失，給民有林經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)極大的負(fù)面影響，職工的合法利益和權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。

3建議與討論

3.1在森工林區(qū)營(yíng)造的民有林，林地權(quán)屬歸國(guó)家所有，林權(quán)證要由國(guó)家林業(yè)局頒發(fā)，造林者只享有林木所有權(quán)；而林權(quán)證的屬性為林地、林木所有權(quán)證，因此無(wú)法給個(gè)體造林者發(fā)放真正意義上的林權(quán)證。在目前國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革方向尚不明確、森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)能力有限的前提下，建議國(guó)家主管部門(mén)在資金支持方面制定相應(yīng)的政策，支持幫助林業(yè)局對(duì)基本符合條件的民有林加大回購(gòu)力度，盡量使造林職工得到合理的補(bǔ)償。

3.2對(duì)暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)回購(gòu)的林地，國(guó)家應(yīng)考慮發(fā)放一種臨時(shí)權(quán)證，在完備約束條件如不改變林地用途、不降低其原有生態(tài)功能、不違反采伐管理制度等的前提下，賦予權(quán)證一定的法律效力，使民有林可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、入股及出資；使造林者在經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)擁有人工更新造林、森林撫育、采收林副產(chǎn)品等權(quán)利，并爭(zhēng)取減免相應(yīng)的稅費(fèi)；對(duì)于林地有償使用費(fèi)暫行緩收政策，營(yíng)造一個(gè)寬松的林地經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

3.3在金融保險(xiǎn)方面給予政策上的傾斜，爭(zhēng)取銀行、保險(xiǎn)部門(mén)對(duì)權(quán)證的認(rèn)可，由林業(yè)局提供必要的擔(dān)保，為民有林所有者獲得資金貸款、參加林木財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等開(kāi)辟綠色通道，提升造林者林地經(jīng)營(yíng)、融入市場(chǎng)的能力。通過(guò)林地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的真正分離，以承包、抵押、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，嘗試民有林提前進(jìn)入市場(chǎng)，變預(yù)期效益為即期收益。

3.4重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐，黑龍江森工林區(qū)已基本上停止了木材生產(chǎn)，采伐管理制度的執(zhí)行更加嚴(yán)格。但游離于國(guó)有林之外的民有林完全屬于人工林，除極少數(shù)為經(jīng)濟(jì)林之外，大部分為用材林，即便有50％的林地被劃入公益林禁止采伐，商品林區(qū)的民有林可不受采伐規(guī)程的限制，采伐所發(fā)生的蓄積消耗限額應(yīng)實(shí)行計(jì)劃單列，允許民有林采伐限額跨年度滾動(dòng)使用，解決多年來(lái)民有林“造林容易采伐難”的問(wèn)題，避免集中突擊采伐林木、破壞資源的短期行為。

3.5當(dāng)前我國(guó)實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)，大量屬于集體、個(gè)人、法人所有的林地被劃為各類公益林，使權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到制約。在確定補(bǔ)償主體時(shí)，應(yīng)遵循“誰(shuí)投入誰(shuí)收益、按市場(chǎng)規(guī)則公平交易和社會(huì)公平性”原則，使公益林經(jīng)營(yíng)者得到合理補(bǔ)償，不能使被劃入公益林的經(jīng)營(yíng)者因此而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入或預(yù)期收益及其他發(fā)展機(jī)會(huì)減少，這是最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)個(gè)體利益的最低保障。建議這部分生態(tài)效益補(bǔ)償通過(guò)直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式進(jìn)行，即對(duì)被劃入生態(tài)公益林所有者的計(jì)劃收入下降實(shí)施實(shí)物和現(xiàn)金補(bǔ)償，由政府及有關(guān)部門(mén)支付給個(gè)人；對(duì)其他如失業(yè)、經(jīng)營(yíng)方式改變等造成的損失，可采取相應(yīng)政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供低息或貼息貸款，以優(yōu)惠貸款、就業(yè)制導(dǎo)、新產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助等間接補(bǔ)償方式，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者逐漸提升經(jīng)營(yíng)能力，激發(fā)他們的積極性，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的有續(xù)和諧發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王岳）

文章編號(hào)：1001-9499（2016）03-0060-03

作者簡(jiǎn)介：［4］張君.國(guó)有森工林區(qū)發(fā)展民有林的思考［J］.林業(yè)勘查設(shè)計(jì)，2005（2）：1-3.第1潘啟英（1962-），女，副研究員。通訊作者：楊衛(wèi)東（1966-），男，副研究員。

收稿日期：2016-03-11