大都市區(qū)治理的路徑選擇

在追求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，大都市區(qū)（metropolitan area）模式被很多專家推崇為最有效率的城市發(fā)展模式。由于打破了傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃的限制，大都市區(qū)能夠最大限度地吸引人力、物力和財力，發(fā)揮單一城市區(qū)域無法企及的聚集力量。這種發(fā)端于美國的城市模式通常由中心城區(qū)和數(shù)個郊區(qū)整合而成，體現(xiàn)了多中心格局的新型城市化發(fā)展理念。

盡管大都市區(qū)的發(fā)展規(guī)劃被越來越多的國家采納，但其實(shí)際的運(yùn)作情況卻各不相同，經(jīng)合組織成員國的大都市區(qū)發(fā)展平均能夠提升13%的地方稅收，而第三世界國家的類似地區(qū)卻承受著混亂無序的城市病。近期卡爾·加涅（Carl Gaigné）、史蒂芬·里烏（Stéphane Riou）和雅克·蒂斯（Jacques-Fran?ois Thisse）在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊》（Journal of Public Economics） 2016年2月刊上，以《如何才能使大城市區(qū)有效運(yùn)行？》（How to Make the Metropolitan Area Work？）為題發(fā)表文章，對此問題作出嘗試性的回答。三位學(xué)者認(rèn)為雖然以往的研究正確指出大都市區(qū)的制度結(jié)構(gòu)對其地方公共服務(wù)的效率和居民的生活質(zhì)量都有著重要的影響，但傳統(tǒng)的研究方法將制度形式視為公共服務(wù)的聚集效應(yīng)和固定的單位成本之間的權(quán)衡結(jié)果。這種靜態(tài)的方法存在著一定的問題，因?yàn)樵诋?dāng)代大都市區(qū)內(nèi)部，其行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界并非完全重合，也就是說人們的工作地和居住地或許不屬于同一轄區(qū)，如很多中產(chǎn)階級會選擇在中央商務(wù)區(qū)工作，而在郊區(qū)生活。

這種現(xiàn)象給城市規(guī)劃者和研究者帶來一定的難題。在理想條件下，大都市區(qū)內(nèi)部有著同樣的經(jīng)濟(jì)邊界和行政邊界，單純通過決定內(nèi)部區(qū)域的功能分配，規(guī)劃者就能設(shè)計出使得整個大都市區(qū)繁榮最大化的方案?，F(xiàn)實(shí)情況卻是行政邊界早已確定，而人們工作、生活、通勤于不同轄區(qū)之間，聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在區(qū)域內(nèi)的分布不平衡，各個區(qū)域之間由此展開了稅收競爭。一般來說，因?yàn)槿藗児ぷ鞫蔷幼≡谥行某菂^(qū)，中心城區(qū)會比郊區(qū)征收更高的營業(yè)稅。然而一旦中心城區(qū)的聚集經(jīng)濟(jì)超過一定的規(guī)模，各個郊區(qū)也開始設(shè)立相應(yīng)的稅收。這種稅收競爭對工作職位去中心化的追逐，降低了整個大都市區(qū)的人均GDP水平。更為復(fù)雜的是，中心城區(qū)還承擔(dān)了兩地通勤的公共服務(wù)，這部分成本又被攤派到原本工資就不高的中心城區(qū)居民中。

三位學(xué)者在文章中采用了大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來模擬這些問題的解決方案，他們得出的結(jié)論是，大都市區(qū)的治理要求我們對去中心化的治理模式保持更加復(fù)雜的立場：一方面，他們推導(dǎo)出的最佳和次佳解決方案都會涉及到公共服務(wù)一定程度的去中心化；另一方面，多功能的治理體系必須被建立起來。也就是說，小問題可以由地方轄區(qū)管理，而大問題則歸由大都市區(qū)的政府治理。如跨區(qū)域的勞動和交通問題就無法由中心或者郊區(qū)的單個地方政府給出完美的答卷。這種重新定位是一種再平衡的戰(zhàn)略選擇——中央商務(wù)區(qū)的聚集效應(yīng)和職位分散帶來的城市病緩解都得到了適當(dāng)兼顧。同時該方案體現(xiàn)了最近興起的“新區(qū)域主義”理論的精神，既非大政府亦非自由放任，只有多中心的政治系統(tǒng)和內(nèi)部的通力協(xié)作才能解決大都市區(qū)的復(fù)雜問題。 （文/金韜）