首都基層社會治理工作調(diào)查分析與對策

徐舟

黨的十八大以來，中央高度重視社會治理工作，明確了社會治理的基本內(nèi)容和創(chuàng)新社會治理的方式?；鶎由鐣卫硎巧鐣卫淼闹匾A。習近平總書記多次指出，社會治理的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。對城市而言，社區(qū)是城市治理的基礎平臺，映射著一個城市的公共生活、利益關系和矛盾沖突，直接影響著城市治理的整體績效。2015年底中央召開城市工作會議之后，中共中央、國務院出臺了關于改進城市管理工作和加強城市規(guī)劃建設管理工作的意見，對城市治理和社區(qū)治理提出了新的要求。當前，北京基層社會治理格局優(yōu)化、成效顯著，但也存在一些問題，特別是居民參與不足、社區(qū)發(fā)展活力不夠，在很大程度上制約了基層社會治理水平的進一步提升。

當前基層治理工作的現(xiàn)狀與表現(xiàn)

居民參與社區(qū)公共事務是基層治理中最核心的內(nèi)容。上世紀八十年代中期，北京將社區(qū)治理正式納入城市規(guī)劃，其后的30年社區(qū)治理實踐中，各級政府一直致力于推動居民自治、提升社區(qū)治理活力，相關的制度設計也都立足于積極引導和規(guī)范社區(qū)居民參與社區(qū)管理和服務。伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，北京的城市規(guī)模不斷擴張，人口結(jié)構(gòu)和居民工作生活方式呈現(xiàn)新特點，社區(qū)形態(tài)也越來越多樣，社區(qū)治理的內(nèi)涵和方式有了新變化。近年來，隨著相關職能部門的成立，社區(qū)建設的力度進一步加大，在推動居民自治上有很多創(chuàng)新和突破，但面對城市和社區(qū)發(fā)展的新趨勢、居民利益需求的新轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理相對滯后的矛盾日益凸顯。其中比較突出的問題就是居民對社區(qū)事務的參與率較低、參與深度不夠，社區(qū)治理的自覺力量相對薄弱，社區(qū)建設活力不足。

目前社區(qū)建設和發(fā)展中，各類資源的配置還是采取自上而下的方式，街道、居委會直接參與社區(qū)事務的規(guī)劃、組織、實施和評估，社區(qū)居民參與基本屬于配合居委會工作，一般只是在居委會的動員和說服下參與一些既定事項，是一種假性參與和被動參與。自上而下、以機構(gòu)為主的治理模式，優(yōu)點是組織性強、效率高，但負面作用也很明顯：一方面造成資源投入與需求不能完全對接而形成資源浪費，另一方面也弱化了居民參與社區(qū)自治的自覺性和能力，使居民對社區(qū)缺乏認同感，對社區(qū)建設和發(fā)展缺乏責任意識，居民主體作用未得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)。

由于年輕人工作日期間在社區(qū)活動相對要少，加之一些社區(qū)外來人員較多、流動性較強，相關的利益需求對居委會而言很難了解和把握，因此社區(qū)事務和相關活動的對象基本以老年人和居民家庭為主，涉及青少年、中青年的內(nèi)容匱乏，相當多的社區(qū)居民尤其是中青年居民未能廣泛有效參與到社區(qū)各項事務和活動中來。從現(xiàn)有社區(qū)事務和活動來看，比較容易組織的文體健身、衛(wèi)生清掃、治安巡邏、相關部門的座談會等內(nèi)容較多，居民參與率相對要高，但也以老年人和女性群體為主。一些真正涉及社區(qū)治理核心內(nèi)容的活動相對較少，即使有也往往流于形式化和表面化，成為一種執(zhí)行性的活動，而非主動有效的參與。由于居民在具有真正價值的社區(qū)公共事務決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)上缺位，造成了社區(qū)成員參與社區(qū)事務的廣度和深度不足，參與層次較為低下。

居民參與社區(qū)治理并不意味著必然由每個居民個體直接介入社區(qū)公共事務，而是主要依托各類社區(qū)社會組織參與。社區(qū)社會組織以本社區(qū)地域為活動范圍，以公益或互益為目的，由居民自主成立或參加。社區(qū)社會組織介于社區(qū)主體組織和個體居民之間，由它替代居民個體參與社區(qū)事務，既能降低參與成本，也利于提高參與效能。目前，社區(qū)社會組織的發(fā)展總體上仍處于初級階段，規(guī)模小、數(shù)量少；組織松散、管理粗放；成員以婦女和退休老年人居多；類型以興趣類、文娛類為主，近年來志愿公益類逐漸增多。

居民參與不足的主要原因分析

居民參與是社區(qū)治理的本質(zhì)要求和主導動力，是衡量社區(qū)治理效果的重要標志，也是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的基礎。可以說沒有居民的廣泛參與，就沒有真正有活力、有效率的社區(qū)治理。居民參與不足的原因是多方面的，包括相關政策制度不夠完善、法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)細致規(guī)定、基層治理主體地位不平等，等等，但是，缺乏內(nèi)在的參與動力以及居委會作為居民自治組織的功能發(fā)揮不到位也是重要因素。

利益是居民參與的重要驅(qū)動力。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛普及，居民的社會交往方式發(fā)生根本變化。與以地緣關系為基礎的傳統(tǒng)熟人社區(qū)相比，現(xiàn)代社區(qū)中居民與社區(qū)之外的聯(lián)系越來越廣泛而便捷，居民個體和家庭的利益基本可以從社區(qū)之外獲得關聯(lián)。與此相對應，鄰里之間互動、接觸和交往的必要性不斷削弱，利益交互大為減少，社區(qū)鄰里關系逐漸松散甚至斷裂，居民對鄰里的親近感日漸淡薄。同時，相比于傳統(tǒng)熟人社區(qū)，現(xiàn)代社區(qū)居民成分更為復雜，流動性更大，也意味著社區(qū)中利益更加多元，相關利益的共同點減少，利益沖突增多，消減了交往的動力，使互動性變得更差。

實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化需要具備一條基本要素，即居民要有公共精神，具備超越個人的狹隘眼界和直接功利目的，以利他方式關懷公共事務、公共事業(yè)、公共利益的思想境界和行為態(tài)度。受各方面因素影響，當前居民公共精神有所欠缺，表現(xiàn)在社區(qū)治理中就是居民個體權利意識較強，作為社區(qū)人的主體意識和公共責任意識相對較弱，更多關注個體和家庭利益，而對作為社區(qū)人在社區(qū)治理中的權利和義務既不清楚也不關注。很多居民面對社區(qū)治理公共事務，即使與自身利益有關聯(lián)，也未必能積極主動地參與，往往采取隨大流的心態(tài)，或寄希望于他人參與或完全依賴居委會。在事關他人利益和公共利益中，更是以事不關己、高高掛起的心態(tài)避而遠之。主體意識和公共意識的缺乏，使得居民參與或流于形式或趨于極端非理性。

盡管《城市居民委員會組織法》明確了居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，但在社區(qū)治理的實踐中，居委會仍存在定位不清晰、功能缺失的問題。一方面，居委會雖然是自治性群眾組織，但在現(xiàn)行的三級管理模式下，居委會仍然是政府實現(xiàn)社會管理的行政末梢，在動員居民參與社區(qū)公共事務的空間和范圍上自主發(fā)揮作用有限，既沒有動力也沒有精力開展有效的居民自治活動，結(jié)合居民利益謀劃和實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的實踐不足。另一方面，相當部分居委會工作人員綜合能力有限，組織動員群眾的專業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)、工作理念都與現(xiàn)代社區(qū)治理的內(nèi)在要求相去甚遠。近年來，北京市采取了一系列措施，如在社區(qū)成立服務站、加強社區(qū)工作者培訓、支持社工持證上崗、鼓勵大學生進社區(qū)等等，意圖將居委會從大量繁雜的行政事務中解放出來，結(jié)合業(yè)務培訓和人才輸入提高整體素質(zhì)，加強居委會功能。

基于現(xiàn)階段的社區(qū)治理特點和居民整體特征，通過發(fā)動、宣傳、激勵等方式動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理仍然十分必要。從實際情況看，社區(qū)在重大事件、重大會議中具有較強的動員能力，但在涉及社區(qū)內(nèi)部公共事務上，宣傳動員工作缺乏內(nèi)在動力，主動性、創(chuàng)新性都不足。無論是涉及的內(nèi)容還是動員的形式，都不足以激發(fā)廣大社區(qū)居民的參與意識，無法有效喚起居民對自己在社區(qū)中主體地位的認知，對社區(qū)居民的感召力、整合力不夠。現(xiàn)代社區(qū)的一大特點是成員結(jié)構(gòu)多元化、需求多樣化和個性化，傳統(tǒng)社區(qū)治理中居民對街道和居委會的依賴心理及受領導意識不斷消減，新生社會群體尤其是年輕人更崇尚獨立意識和自主意識，對社區(qū)事務的參與也要求有實質(zhì)性內(nèi)容和便捷途徑。社區(qū)成員新特點對社區(qū)宣傳動員模式提出了新挑戰(zhàn)，以任務布置的思維定式、自上而下的行為模式來進行宣傳動員，必然觸動不了社區(qū)新生群體，達不到預期效果。

實現(xiàn)居民廣泛有效參與的現(xiàn)實路徑

按照中央城市工作會議之后出臺的兩個《意見》的要求，基層社區(qū)要進一步促進居民自治管理，增強自治功能?，F(xiàn)階段，社區(qū)發(fā)展新體制還處于探索之中，社區(qū)建設還處于待成熟時期，居民自治管理必須在街道、社區(qū)黨組織的領導下，在各級政府的主導下，不斷推進和完善。解決居民自治中居民參與不足問題，也必須充分發(fā)揮黨組織核心作用，在政府、社會和居民的共同努力下，不斷完善居民參與的機制和路徑，通過切實可行又循序漸進的方式，逐漸實現(xiàn)居民廣泛有效參與，不斷提高基層治理活力。

強化社區(qū)共同利益關系，形成居民參與的內(nèi)在驅(qū)動。在推動居民參與中，首先要解決的是內(nèi)在驅(qū)動力問題。當居民感到社區(qū)與自身利益息息相關，參與能夠有效維護和實現(xiàn)自身利益時，自然會萌生參與社區(qū)事務的動機與期望，反之則會出現(xiàn)對社區(qū)事務漠不關心或假性參與的現(xiàn)象。因此，能否在社區(qū)形成社區(qū)與居民之間、居民與居民之間的共同利益，直接關系到社區(qū)居民的參與意愿和參與程度。當前社區(qū)建設進入了全面發(fā)展的階段，社區(qū)公共服務成為社區(qū)建設的一項重要內(nèi)容，覆蓋了居民物質(zhì)生活和精神生活的各個領域。加強社區(qū)內(nèi)部的利益關聯(lián)，可以從做好社區(qū)公共服務入手，著力解決居民最關心、最在意的問題。街道和社區(qū)要切實摸清社區(qū)人口構(gòu)成，認真研究不同人群的不同需求，圍繞社區(qū)服務、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全等各個方面，整合轄區(qū)內(nèi)各類資源，為居民提供高質(zhì)量、多元化、專業(yè)化的服務，使不同利益需求的居民能夠找到利益的契合點，促進共同利益的形成，進而使居民對社區(qū)產(chǎn)生更多的依賴和認同。

提高社區(qū)工作者專業(yè)水平，帶動居民深度參與。在社區(qū)與居民之間形成利益共同體關系，必須進一步發(fā)揮居委會的功能，通過提升社區(qū)專職工作者能力和水平，影響和帶動居民深度融入社區(qū)、參與社區(qū)治理。做好現(xiàn)代意義的社區(qū)治理工作，傳統(tǒng)居委會大媽式的工作理念和方法已經(jīng)不能完全適應，必須以提高專業(yè)素質(zhì)為重點進一步加強現(xiàn)代社工隊伍建設。應當在豐富知識結(jié)構(gòu)、提高專業(yè)技能、提升職業(yè)化水平方面加大力度，通過業(yè)務培訓、選拔聘用等方式，使這支隊伍具備符合現(xiàn)代社區(qū)治理需求的專業(yè)知識、組織管理能力、資源整合能力和改革創(chuàng)新能力。應當從根本上改變傳統(tǒng)的管理意識，增強服務意識，切實將社區(qū)治理與居民利益密切關聯(lián)，緊密結(jié)合居民需求和訴求，有效動員居民共同謀劃社區(qū)建設和發(fā)展，進而使居民在深度參與中不斷提升主體意識、公共意識和責任意識。

積極培育社區(qū)社會組織，引導居民有序參與。社區(qū)社會組織是居民參與社區(qū)治理的重要載體，在社區(qū)治理中發(fā)揮著獨特的橋梁作用。社區(qū)社會組織通過參與社區(qū)公共管理、開展生活服務、文體活動、志愿活動等，既能夠為居民提供更多的溝通了解機會，豐富社區(qū)生活，促進鄰里和諧，也能夠推動完善社區(qū)治理機制，推動實現(xiàn)從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變，進而提高社區(qū)治理質(zhì)量和水平。面對現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的新形勢、社區(qū)社會組織的獨特作用，街道和社區(qū)黨組織應當高度重視社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展，在登記注冊、經(jīng)費籌措、宣傳溝通、活動組織、資源整合和內(nèi)部管理等方面提供幫助和支持，重點培育社會事務類、生活服務類、居民自治類、志愿公益類和文體活動類組織，使社區(qū)社會組織擁有實實在在的服務內(nèi)涵，真正具備和體現(xiàn)組織的生命力。社區(qū)居委會要積極介入社區(qū)社會組織的成立和成長，在居委會下屬委員會與社區(qū)社會組織之間建立起對接機制，動員熱心社區(qū)建設和公益事業(yè)、政治素質(zhì)好、組織能力強、在居民中有影響力的居民，擔任社區(qū)社會組織負責人，增強社區(qū)社會組織對居民的吸引力和凝聚力。只有社區(qū)社會組織廣泛地成長起來，才能引導更多居民有序、高效地參與社區(qū)治理。

完善機制拓展平臺，為居民參與提供保障?，F(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展需要居民的參與，而資訊的發(fā)達、生活的豐富、知識存量的增加，也為居民參與社區(qū)公共事務提供了條件，但最終實現(xiàn)居民參與還需要成熟和完善的機制、渠道來提供保障。當前，互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展和應用，使網(wǎng)絡成為居民獲取信息、表達意見、反映問題的重要渠道?；谶@一新特點，社區(qū)治理應把“互聯(lián)網(wǎng)+”運用到居民參與途徑的搭建中，打造信息化參與平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)的交互性，拓展和豐富居民參與方式和渠道，不僅讓有意愿參與的居民能隨時找到便捷有效的參與路徑，也為年輕人和在職人員參與社區(qū)公共事務提供便利。同時，對社區(qū)已經(jīng)在實踐的好的居民參與機制要繼續(xù)堅持和完善，比如社區(qū)對話協(xié)商機制、利益調(diào)解機制、居民議事會機制等。街道和社區(qū)黨委、居委會要發(fā)揮好協(xié)調(diào)各方的作用，規(guī)范和健全居民參與的程序、機制，切實圍繞關系居民利益、關系社區(qū)發(fā)展的重大事項加強議事和協(xié)商，為居民廣泛參與社區(qū)公共事務提供制度性保障。

加強社區(qū)文化建設，為居民參與筑牢價值認知基礎。提高居民對社區(qū)公共事務的參與度，最根本的是要增強居民對社區(qū)的認同感、歸屬感，培育居民公共意識和責任意識。對此，社區(qū)文化建設不容忽視，這是實現(xiàn)居民參與、實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要支點。社區(qū)文化建設的任務和意義在于，通過社區(qū)文化活動的普及和深化，在居民中提倡并養(yǎng)成積極的社區(qū)道德規(guī)范，使社區(qū)成員在長期的交往中形成共同的社區(qū)精神，增強居民對社區(qū)的認同感、歸屬感和凝聚力，引導居民自覺、自主地參與社區(qū)事務。因此社區(qū)文化建設絕不僅僅是簡單的文體娛樂活動，而是一項細致、持久的系統(tǒng)工程，是城市文化的重要組成部分。各級政府和職能部門都應當高度重視社區(qū)文化建設，街道和居委會更應緊密結(jié)合當前首都城市發(fā)展特點和本社區(qū)地域特征，以最活躍、最生動、最有吸引力、也最易于被接受的方式來豐富社區(qū)居民的文化生活。只有構(gòu)建內(nèi)容廣泛、內(nèi)涵豐富、形式生動的社區(qū)文化服務體系，開展既能充分體現(xiàn)地域特色又彰顯時代特點的文化活動，才能吸引各類居民群體，在居民中引起心靈共鳴，產(chǎn)生行動導向，為居民積極主動參與社區(qū)治理打下堅實基礎。

（作者單位：中共北京市委研究室）

責任編輯：譚 丁