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    貴州:烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與思考

    2016-06-14 09:51:05付洪偉貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司貴陽550081
    產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊 2016年5期
    關(guān)鍵詞:烏當(dāng)區(qū)營運(yùn)資本

    ◎ 付洪偉(貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司,貴陽 550081)

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    貴州:烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與思考

    ◎ 付洪偉(貴州陽光產(chǎn)權(quán)交易所有限公司,貴陽 550081)

    當(dāng)前,我國正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段,要落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念,關(guān)鍵靠人才,基礎(chǔ)在教育。黨的十八大指出“教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石,要堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育,實(shí)現(xiàn)教育公平”。發(fā)展教育,對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)具有決定性意義。對(duì)此,國家年年加大教育投入,大力支持我國教育事業(yè)發(fā)展,盡管如此,當(dāng)前仍然普遍存在人民群眾對(duì)教育特別是優(yōu)質(zhì)教育需求和供給的矛盾。

    貴陽市烏當(dāng)區(qū)人民政府為加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施投入,推動(dòng)烏當(dāng)區(qū)公益性教育民生事業(yè)發(fā)展,解決區(qū)內(nèi)教學(xué)資源投入不足問題,改善區(qū)內(nèi)適齡兒童、青少年學(xué)習(xí)條件,決定在區(qū)屬下壩鎮(zhèn)新建一所九年制學(xué)校、水田鎮(zhèn)建一所中學(xué)、新添寨鎮(zhèn)建一所幼兒園,項(xiàng)目總投資3.25億元。由于烏當(dāng)區(qū)財(cái)力有限,短期內(nèi)難以籌集項(xiàng)目建設(shè)資金,項(xiàng)目建設(shè)難以落地。為推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè),經(jīng)充分論證,烏當(dāng)區(qū)決定采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn),解決烏當(dāng)區(qū)教育資源供給不足問題。

    烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目作為貴州省第一個(gè)PPP教育項(xiàng)目,通過對(duì)其運(yùn)作過程,經(jīng)驗(yàn)回顧總結(jié)、分析思考,對(duì)教育類PPP項(xiàng)目今后的實(shí)施具有參考價(jià)值和指導(dǎo)意義。

    1 項(xiàng)目基本情況

    烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目由烏當(dāng)區(qū)下壩鎮(zhèn)九年制學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目、烏當(dāng)區(qū)水田中學(xué)建設(shè)項(xiàng)目、烏當(dāng)區(qū)振新幼兒園建設(shè)項(xiàng)目3個(gè)子項(xiàng)目打捆組成,項(xiàng)目采用建設(shè)—擁有—營運(yùn)—移交的BOOT運(yùn)作方式,項(xiàng)目合作期營運(yùn)期12年,合作期內(nèi)中標(biāo)社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作,營運(yùn)期社會(huì)資本通過經(jīng)營教育設(shè)備、配套設(shè)施和政府可用性付費(fèi)、績效付費(fèi)購買服務(wù)獲取回報(bào),保證社會(huì)資本收回投資并取得合理收益。合作期滿后社會(huì)資本將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府。該項(xiàng)目通過充分準(zhǔn)備于2015年11月通過公開招投標(biāo)方式,選擇貴陽金陽集團(tuán)投資公司和北京城建亞泰建設(shè)集團(tuán)有限公司組成聯(lián)合體為中標(biāo)社會(huì)資本和施工方,參與項(xiàng)目融資建設(shè)和經(jīng)營管理,目前已進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。

    2 實(shí)踐與創(chuàng)新

    2.1項(xiàng)目策劃和包裝

    教育項(xiàng)目沒有成熟的PPP案例,需要結(jié)合PPP和教育等方面的法律法規(guī),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精心策劃和包裝,在該項(xiàng)目中我們的做法主要有以下三點(diǎn)。一是項(xiàng)目打捆包裝。由于單個(gè)項(xiàng)目較小,如把三個(gè)項(xiàng)目分開單獨(dú)做PPP,項(xiàng)目投資小,難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。因此,作為咨詢單位,我們向?yàn)醍?dāng)區(qū)政府提出打捆包裝成PPP項(xiàng)目的思考,得到區(qū)政府及有關(guān)部門的認(rèn)可,三個(gè)項(xiàng)目打捆后項(xiàng)目總投資達(dá)到3.25億元,提高了對(duì)社會(huì)資本的吸引力;二是對(duì)項(xiàng)目營運(yùn)策劃。我們把項(xiàng)目的建設(shè)和后期維修維護(hù)結(jié)合起來,全部由社會(huì)資本實(shí)施,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)維護(hù)一體化;三是雙方約定項(xiàng)目公司向區(qū)屬27所學(xué)校及本次實(shí)施的三所教育機(jī)構(gòu)提供后勤服務(wù)保障。后勤服務(wù)的內(nèi)容包括:校舍維修改造、校服采購、辦公用品采購。獲取的利潤收益用于補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)營運(yùn)費(fèi)用,有效降低了財(cái)政支出。

    2.2采購方式的選擇

    根據(jù)《政府采購法》規(guī)定,本項(xiàng)目選用公開招投標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。在招標(biāo)采購文件設(shè)計(jì)中,咨詢單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際,按照《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、或者提供的可以不進(jìn)行招投標(biāo)”的規(guī)定,將本項(xiàng)目“兩招并一招”進(jìn)行,即在招標(biāo)文件中明確參與投標(biāo)的社會(huì)資本方必須具有施工資質(zhì),這樣社會(huì)資本方進(jìn)來后就可以作為施工單位組織項(xiàng)目施工,不需要進(jìn)行工程建設(shè)招投標(biāo),節(jié)約了約2個(gè)月的時(shí)間,為項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)2016年底建成交付使用打下了基礎(chǔ)。且社會(huì)資本方既是投資人又是施工承包單位,通過工程建設(shè)獲取一定的利潤,對(duì)投資人投資收益增加了保障,同時(shí)有效降低了財(cái)政支出。

    2.3合理設(shè)置特許經(jīng)營期

    本項(xiàng)目公益性特點(diǎn)顯著,項(xiàng)目所有權(quán)歸政府,項(xiàng)目公司根據(jù)政府授權(quán)進(jìn)行特許經(jīng)營并獲取投資收益,到期移交給政府。且為新建項(xiàng)目,為減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力、平滑財(cái)政支出,本項(xiàng)目選擇建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交(BOOT)的運(yùn)作方式。經(jīng)財(cái)務(wù)測(cè)算合理回報(bào)期,最終確定特許經(jīng)營期為12年,并根據(jù)項(xiàng)目公司在后勤服務(wù)方面利潤審計(jì)結(jié)果來核減項(xiàng)目公司經(jīng)營收益,確保投資人獲取合理利潤而不暴利。

    2.4合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

    根據(jù)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配,承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限等PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分配原則,明確政府和企業(yè)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),合理分配責(zé)任義務(wù),屬于經(jīng)營活動(dòng)自身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),包括融資、財(cái)務(wù)、營運(yùn)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)如法律、利率、政策變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn),由政府承擔(dān),不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。并且在方案中提出降低風(fēng)險(xiǎn)的措施,如建立管理督查機(jī)制,引進(jìn)保險(xiǎn)公司進(jìn)行分擔(dān)等,使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。

    2.5合理設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)

    為充分發(fā)揮社會(huì)資本在投資效益及運(yùn)營管理上的優(yōu)勢(shì),又保證政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管,本項(xiàng)目由社會(huì)資本方和政府方代表五韻旅投公司共同出資組建項(xiàng)目公司(SPV),其中社會(huì)資本方出資85%,政府方代表五韻旅投公司出資15%,社會(huì)資本方對(duì)公司控股。通過一系列項(xiàng)目制度設(shè)置形成了有效的內(nèi)部監(jiān)督制衡又協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)。

    3 啟示

    3.1財(cái)務(wù)測(cè)算是重點(diǎn)

    當(dāng)前PPP是否可行主要是看物有所值評(píng)價(jià),目前我國PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)大部分還處于定性評(píng)價(jià)階段,從目前現(xiàn)有條件、專業(yè)技術(shù)水平及諸多可變因素難以做到定量精確測(cè)算。因此,財(cái)務(wù)測(cè)算非常重要,如何根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況建立數(shù)學(xué)模式,因子的選擇和把握,參考的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度都是財(cái)務(wù)測(cè)算是否可行的關(guān)鍵,只有合理的財(cái)務(wù)測(cè)算才能保證公眾利益和市場化兼顧相結(jié)合。

    3.2選擇社會(huì)資本是關(guān)鍵

    融資是PPP項(xiàng)目重要特征,社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用評(píng)級(jí)是項(xiàng)目融資關(guān)鍵,因此選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、信用評(píng)級(jí)高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的投資人作為社會(huì)資本方有利于項(xiàng)目融資、項(xiàng)目策劃和風(fēng)險(xiǎn)管控,因此在采購文件的編制中要設(shè)計(jì)相關(guān)的條件,既要爭取社會(huì)公眾利益的最大化,又要關(guān)注社會(huì)資本的建設(shè)營運(yùn)能力,把項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)降低,切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落地。本項(xiàng)目最終中標(biāo)社會(huì)資本方具有信用評(píng)級(jí)為AA+,具有較強(qiáng)的融資能力,有利于推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

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