公共政策中的鄰避現(xiàn)象及其應(yīng)對措施分析

岳宗博

[摘要]城市化進(jìn)程的不斷加快使得各種公眾民生設(shè)施也快速投入到建設(shè)當(dāng)中，隨之也產(chǎn)生了許多公共問題，最為沖突的則是鄰避現(xiàn)象，這對和諧社會的構(gòu)建帶來了一定程度上的影響。文章對公共政策下的鄰避現(xiàn)象在社會、政治以及經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行了分析，并提出了完善分析框架、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范以及加強(qiáng)公眾參與等措施，希望能夠?yàn)楣舱咧械泥彵墁F(xiàn)象提供一定的解決參考價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]公共政策；鄰避現(xiàn)象；應(yīng)對措施

1鄰避現(xiàn)象概述

鄰避一詞源自于英國記者在《基督科學(xué)箴言報(bào)》上發(fā)表的一篇文章，文章中提到了當(dāng)時(shí)的美國人對于其生活環(huán)境周圍所堆積的化工垃圾的厭惡，在這之后，鄰避一詞就被廣泛地運(yùn)用。由于城市化進(jìn)程的不斷加快，使得一些民生公共設(shè)施也開始投入到建設(shè)當(dāng)中，集體消費(fèi)性質(zhì)的必要公共設(shè)施與非集體消費(fèi)的公共設(shè)施開始大范圍地對外擴(kuò)散，因此，許多會對人民的生活產(chǎn)生消極影響的設(shè)施遭到了人們的抵制與抗?fàn)?，這一現(xiàn)象被叫作鄰避現(xiàn)象。鄰避現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因在于某些公共設(shè)施會對人民群眾的生活造成消極的影響，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)是需要人民群眾承擔(dān)的，人們?yōu)榱艘?guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，開始進(jìn)行抗議、抗?fàn)帲虼?，有國外學(xué)者認(rèn)為，鄰避現(xiàn)象是一種社會的疲態(tài)，從某種程度上來講則是法律失效的表現(xiàn)，這樣社會運(yùn)動的爆發(fā)也能夠說明人民群眾的認(rèn)知態(tài)度有所提升，能夠?yàn)樽陨淼睦孢M(jìn)行爭論。除此之外，鄰避現(xiàn)象的爆發(fā)也能夠體現(xiàn)人民群眾對于公共設(shè)施的態(tài)度，以及來自于基層的對于城市建設(shè)的基本心理態(tài)度。對于鄰避設(shè)施的定義，有多種不同的說法，有人將其定義為由于消極外部效果令人感到嫌惡的設(shè)施，會對人民的生活產(chǎn)生不良影響的公共設(shè)備；有人認(rèn)為是服務(wù)于人民群眾的具有特定作用的但會對人民的健康造成影響的公共設(shè)施；也有人認(rèn)為是所產(chǎn)生的惡劣影響的從而人民群眾不愿與其相鄰的公共設(shè)施，例如垃圾掩埋廠、變電所、精神病院、監(jiān)獄等。有學(xué)者將鄰避設(shè)施主要分成了以下三種類型：一是污染性設(shè)施。為了謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展從而使得以破壞環(huán)境為代價(jià)的一些公共設(shè)施設(shè)備；二是空間摩擦性設(shè)施。具有優(yōu)勢性的經(jīng)濟(jì)群體為了自身的發(fā)展，犧牲了弱勢群體的利益從而產(chǎn)生的空間摩擦情況；三是不寧適設(shè)施。簡單地說，就是會對人民生活產(chǎn)生不愉快影響的設(shè)施，但卻具有一定的社會服務(wù)性質(zhì)。

2鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及影響

2.1社會方面

美國人民為了謀求一個(gè)良好的生活環(huán)境，于20世紀(jì)80年代發(fā)起了環(huán)境正義運(yùn)動，這一運(yùn)動的主要內(nèi)容就是因毒性廢棄物掩埋廠對土地環(huán)境所產(chǎn)生的危害和人民群眾的健康的威脅的控訴，在這之后，由美國國家統(tǒng)計(jì)局以及其他相關(guān)部門所組成的種族正義調(diào)查小組經(jīng)過詳細(xì)地勘察之后發(fā)現(xiàn)，毒性廢棄物掩埋廠的地址大多分布在非白人居民地，這表示出了嚴(yán)重的種族歧視態(tài)度。由于非白人居住區(qū)缺乏組織資源以及動力，因此大量的鄰避設(shè)施建于此。美國環(huán)保正義研究室因此對惡劣條件的處理進(jìn)行了定義“不論國籍、種族以及膚色，所制定的環(huán)境法律法規(guī)、政治策略都受用、生效”，從中能夠看出，政府對于環(huán)境惡劣情況的處理態(tài)度是基于社會層面展開的，將整個(gè)社會作為了風(fēng)險(xiǎn)處理主體。

2.2政治方面

從政治方面展開探討能夠發(fā)現(xiàn)，鄰避現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因在于現(xiàn)代民主制度的提出，這使得有一部分群體以公共利益為由將具有外部消極影響的鄰避設(shè)施建設(shè)在有少數(shù)人居住的城市周邊，這樣的不公正性使得少數(shù)人的公共利益受到了威脅，從而導(dǎo)致了抗?fàn)?、抗議運(yùn)動的發(fā)生。當(dāng)環(huán)境抗議運(yùn)動爆發(fā)之后，如何進(jìn)行有效地治理就成為了人們熱烈探討的對象，鄰避現(xiàn)象集中發(fā)生于城市邊緣化的少數(shù)群體當(dāng)中，其主要原因在于當(dāng)?shù)亟M織資源缺乏，那么首先要做的就是對這樣的地區(qū)給予決策權(quán)，使得他們能夠參與到環(huán)境治理的決策制定的過程當(dāng)中，并不再被邊緣化。

2.3經(jīng)濟(jì)方面

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有著成本—收益的框架假設(shè)，我們以這個(gè)假設(shè)為基準(zhǔn)，將鄰避設(shè)施作為成本，人民群眾的利益作為收益，那么鄰避設(shè)施的實(shí)行方與政府則應(yīng)以一定的經(jīng)濟(jì)方式對這項(xiàng)目給人民群眾生活所造成的影響進(jìn)行補(bǔ)償，若人民群眾對這一補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效益結(jié)果滿意，則接受鄰避設(shè)施建設(shè)于居住地周圍。從這樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，鄰避現(xiàn)象發(fā)生的最大原因在于人們對于自身利益的追求，這是種典型性的自利行為。

3國內(nèi)外對鄰避現(xiàn)象的理論研究

在國內(nèi)，臺灣經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代后的工業(yè)化與城市化之后，一些市區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施由于具有危害公民身體健康的潛在性，因此，臺灣人民對處于居民區(qū)的一些化工類設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行了抗?fàn)?、抗議，以此來捍衛(wèi)自身的權(quán)力與利益。有學(xué)者于20世紀(jì)90年代對發(fā)生在臺灣的鄰避現(xiàn)象進(jìn)行了理論研究，從不同的案例中尋找人們對于鄰避現(xiàn)象心理上看法的共通點(diǎn)，進(jìn)而做出最佳的處理方案。而在同一時(shí)間的美國，也同樣出現(xiàn)了反對有毒性廢物掩埋廠在居民區(qū)建設(shè)的抗議，在這之后，對于其他的公共設(shè)施的建設(shè)也開始有反對的聲音出現(xiàn)，例如戒除藥癮醫(yī)療中心、流浪漢收容所等，由于大量的人民群眾加入到對政府以及開發(fā)商的抗議運(yùn)動當(dāng)中，使得這些設(shè)施的建設(shè)無法進(jìn)行。20世紀(jì)90年代，美國學(xué)者開始從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會學(xué)等不同角度對鄰避現(xiàn)象進(jìn)行理論上的研究，對鄰避現(xiàn)象的成因在根本上進(jìn)行了分析，與此同時(shí)，也運(yùn)用不同的學(xué)科知識提出了相應(yīng)的解決方案。

4公共政策中鄰避現(xiàn)象的應(yīng)對措施

4.1完善分析框架

在公共政策中鄰避現(xiàn)象措施的應(yīng)對中，首先要做的就是完善分析框架。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，鄰避現(xiàn)象所帶來的風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)學(xué)中常提到的風(fēng)險(xiǎn)是不同的，這里提到的風(fēng)險(xiǎn)是社會風(fēng)險(xiǎn)，是社會學(xué)角度衍生出來的，鄰避現(xiàn)象則是主要原因。社會風(fēng)險(xiǎn)是在已知的社會條件之下，所產(chǎn)生的不可能性使得社會穩(wěn)定結(jié)構(gòu)遭到破壞的程度的大小，而鄰避現(xiàn)象的發(fā)生就是使不可能性變成了確定性，因此，建立一套完整的風(fēng)險(xiǎn)分析框架是十分有必要的，通過這樣的分析框架，能夠有效地解決由鄰避現(xiàn)象帶來的種種問題。

4.2強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范

在公共設(shè)施正式投入到建設(shè)過程中之前，應(yīng)考慮到是否會對公眾造成鄰避現(xiàn)象，因此，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范，主要圍繞以下幾個(gè)方面展開：一是多個(gè)選址可供參考。多個(gè)選址進(jìn)行參考有利于不同地址之間進(jìn)行比較，進(jìn)而選出更為恰當(dāng)?shù)牡刂愤M(jìn)行建設(shè)，加大了空間的選擇性以及降低了對人民生活造成困擾的可能性；二是明確補(bǔ)償機(jī)制。由于鄰避設(shè)施的公共服務(wù)性質(zhì)，使得其投入建設(shè)十分有必要，因此一定會對某些人民群體造成生活上的影響，政府則要事先在宏觀角度上進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，從而決定出最能夠讓人民群眾滿意的方案。

4.3加強(qiáng)公眾參與

公眾參與到?jīng)Q策過程當(dāng)中，能夠保證雙方的利益最大化，既能保證公共設(shè)施的順利建設(shè)，也能夠及時(shí)吸納群眾對于此的意見，最終將符合雙方最大意愿的方案確立。除此之外，強(qiáng)調(diào)民眾進(jìn)行參與后，應(yīng)將相關(guān)公共設(shè)施建設(shè)的環(huán)境測試評估報(bào)告對外公布，不僅是履行對外政務(wù)透明的義務(wù)，還是對公眾意見的積極尋求，這是民主化的體現(xiàn)。所采用的公示措施要合理化，使得公眾能夠接受并最大程度的認(rèn)可。相關(guān)部門在公共設(shè)施正式投入建設(shè)之前，一定要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求制定操作方案，將對環(huán)境的破壞程度降到最小。

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