地方人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)立法后合法性合理性評(píng)估

張婧文

摘 要：地方人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)，是為了規(guī)范有效地處理代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，方便代表代表人民行使國(guó)家權(quán)力而制定的。對(duì)于一部法律的立法評(píng)估，分為立法前和立法后，本文是對(duì)立法后法規(guī)的合理性和合法性進(jìn)行評(píng)估。本文通過(guò)對(duì)法規(guī)頒布機(jī)關(guān)的立法權(quán)限、法規(guī)的立法程序和立法內(nèi)容進(jìn)行分析來(lái)評(píng)估其合法性，而合理性評(píng)估方面則分為了立法的動(dòng)機(jī)、程序和內(nèi)容三個(gè)部分。在評(píng)估過(guò)程中，對(duì)法規(guī)的相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生了一些疑問(wèn)并進(jìn)行了闡釋。

關(guān)鍵詞：代表建議；批評(píng)和意見(jiàn)；合理性；合法性；程序

人大代表的職責(zé)就是代表人民管理國(guó)家事務(wù)、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作，對(duì)此，人大代表有權(quán)向人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)的制定是為了使人民的意志更好地通過(guò)代表的言語(yǔ)傳達(dá)出來(lái)，是為了使關(guān)系到人民群眾切身利益的問(wèn)題更快得到關(guān)注，更迅速有效地解決。我們?cè)谥贫ㄒ徊糠傻那昂螅夹枰M(jìn)行評(píng)估，確保制定法規(guī)的行為是謹(jǐn)慎的，必要的，以避免法規(guī)的多、濫和重復(fù)。立法前的評(píng)估，主要評(píng)估立法的合法性、必要性、協(xié)調(diào)性和可操作性，而在立法后，則主要是評(píng)估立法的實(shí)踐性，評(píng)估法律對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的實(shí)際影響等。立法后進(jìn)行合法性合理性評(píng)估，讓我們可以更好地自我審查自我監(jiān)督立法的行為，及時(shí)糾正立法不當(dāng)之處，同時(shí)也可以通過(guò)對(duì)合理性的分析，適時(shí)地對(duì)法規(guī)制度進(jìn)行修訂，以期發(fā)揮更大的作用。

在對(duì)各地方省級(jí)地方人民代表大會(huì)制定的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)和分析后發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃中，除去港澳臺(tái)地區(qū)，24個(gè)是由省人大常委會(huì)制定的相關(guān)規(guī)范，1個(gè)是由省級(jí)人民代表大會(huì)制定，其余6個(gè)則沒(méi)有具體的由人大或者人大常委會(huì)制定的文件，而是由人民政府辦公廳制定的“人民政府辦理人大代表書面意見(jiàn)和政協(xié)提案辦法”。這些至今仍為有效狀態(tài)的法規(guī)和政府的規(guī)范性文件在1990-1999年間頒布的有7部，在2000-2009年間頒布的有17部，而在2010-2013年間頒布的有7部。31部規(guī)范中大部分在2000-2013年間進(jìn)行過(guò)修訂。而在內(nèi)容方面，一部分法規(guī)分列章節(jié)，主要分為：總則——代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出——代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的交辦——代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理——附則幾個(gè)部分，有的還包括代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理工作的監(jiān)督檢查這一部分。涵蓋的內(nèi)容包括立法的動(dòng)機(jī)、對(duì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的解釋、代表提出意見(jiàn)的方式、意見(jiàn)傳交辦理單位的方式，以及交辦單位的辦理方式、時(shí)限和回復(fù)交流等等。

一、 合法性評(píng)估分析

法律或立法的“合法性”內(nèi)涵一般包括兩種內(nèi)涵，廣義的和狹義的，狹義上的指合乎已有的實(shí)在法的規(guī)定，特別是制定法的規(guī)定，而不問(wèn)這些規(guī)定是否合乎時(shí)宜或合理，廣義上還包括是否合乎所在社會(huì)的社會(huì)價(jià)值觀念和社會(huì)理想，即內(nèi)容不悖于公理、理想或所在社會(huì)占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)觀念。此處主要從狹義上的合法性進(jìn)行分析，即是否合乎實(shí)在法、制定法的規(guī)定。具體說(shuō)來(lái)是要分析是否具備立法的權(quán)限、符合立法的程序、立法的內(nèi)容在權(quán)限之內(nèi)，符合上位法的規(guī)定。

（一） 立法的權(quán)限

《立法法》第四章對(duì)于地方性法規(guī)和政府規(guī)章作出了規(guī)定，其中第63條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以指定地方性法規(guī)”；第73條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，指定規(guī)章”?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第43條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下，可以指定和頒布地方性法規(guī)…”也就是說(shuō)人大、人大常委會(huì)和政府對(duì)于地方法規(guī)和規(guī)章有著有限的立法權(quán)力。這三個(gè)機(jī)關(guān)制定這些規(guī)范，是在上位法的規(guī)定前提內(nèi)，對(duì)于地方事務(wù)作出的具體性規(guī)定，是在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力的行為。

（二） 立法的程序

《立法法》第68條規(guī)定“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中國(guó)人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿?！倍鶕?jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第18條、第46條等，可以看到在地方人大開會(huì)期間，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以提案，由主席團(tuán)決定提交大會(huì)審議，或并專門委員會(huì)審議，再由主席團(tuán)提交大會(huì)表決。在地方人大閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議或者是代表聯(lián)名都可以提出議案，由常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審議。而沒(méi)有具體規(guī)定的部分，“參照立法法”。參照最通常的含義是，法律對(duì)一種情況作了具體的規(guī)定，對(duì)另一種情況沒(méi)有作出規(guī)定，在這種情況下，對(duì)那種沒(méi)有作出規(guī)定的情況適用已經(jīng)有了的具體規(guī)定，就是“參照”。參照立法法可以得出，其中還包括草案的發(fā)送，常務(wù)委員會(huì)對(duì)法案會(huì)進(jìn)行兩次的審議，還有專門委員會(huì)的審議，征求意見(jiàn)，草案公布，進(jìn)一步審議，表決通過(guò)公布等。同時(shí)還提案的撤回和終止審議有具體規(guī)定。以北京市為例，北京市的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)現(xiàn)行有效的是2005年頒布的條例，在條例正文的題注上寫明了“北京市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議于2005年9月9日修訂，現(xiàn)將修訂后的《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理?xiàng)l例》公布，自公布之日起施行”，說(shuō)明法規(guī)的通過(guò)是嚴(yán)格按照常務(wù)委員會(huì)規(guī)定的立法程序來(lái)施行的。而2012年北京市人大常委會(huì)提出了關(guān)于《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理?xiàng)l例（修訂草案）》的說(shuō)明，使立法草案為民眾所知，并征求意見(jiàn)。2013年9月提出了北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理?xiàng)l例（修訂草案修改稿），將意見(jiàn)落到實(shí)處。由這些我們可以看出草案公布和意見(jiàn)收集，然后修訂的程序，表明此項(xiàng)法規(guī)的立法程序是基本符合的。

（三）立法的內(nèi)容

立法法第64條對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)作出了規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：1、為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；2、屬于地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。根據(jù)代表法的規(guī)定，代表應(yīng)與人民保持緊密聯(lián)系，反映人民的需要，在實(shí)踐根據(jù)的基礎(chǔ)上代表人民提出建議，從這個(gè)方面淶水，代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)處理的是執(zhí)行法律的規(guī)定而做出具體規(guī)定的法規(guī)。而從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)是每一個(gè)地方的具體地方事務(wù)，需要制定相應(yīng)的法規(guī)，才能有序地施行。從31部法規(guī)的初步統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，這些法規(guī)的內(nèi)容主要是關(guān)于代表建議的要求，代表建議的提出方式，代表建議的交辦承辦的規(guī)定，屬于地方性事務(wù)，并不涉及法律保留和禁止性規(guī)定，是符合立法內(nèi)容的規(guī)定的。

二、 合理性評(píng)估分析

（一） 立法的動(dòng)機(jī)

各省代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)的總則第一條基本上都是“為了保障省人民代表大會(huì)代表依法行使提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的權(quán)利，做好代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理工作”，根據(jù)有關(guān)法律，結(jié)合本省實(shí)際情況制定本法。我國(guó)的基本政治制度是人民代表大會(huì)制度，代表的作用就是作為人民利益的發(fā)聲者，人民意見(jiàn)的傳聲通道。而在人們的民主意識(shí)和參與要求愈加強(qiáng)烈的時(shí)候，代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的順利傳達(dá)、迅速處理就成為了社會(huì)發(fā)展的要求。代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)的制定解決了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，肯定了代表的作用和權(quán)利，并用法律來(lái)保護(hù)權(quán)利。其立法的動(dòng)機(jī)具有建設(shè)性，有利于增強(qiáng)人民民主意識(shí)和代表責(zé)任意識(shí)。

（二）立法的程序

立法程序的合理性，也就是立法程序的正當(dāng)性，只有正當(dāng)性的立法程序才被公眾認(rèn)為是合理的。立法程序的正當(dāng)性是對(duì)立法程序的一種高價(jià)值判斷，是“正當(dāng)立法程序”在立法過(guò)程中的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：程序本身的公正品質(zhì)，程序的技術(shù)理性，程序的社會(huì)理性，程序的經(jīng)濟(jì)理性。判斷程序正當(dāng)性的最低標(biāo)準(zhǔn)是，公民的權(quán)利義務(wù)將因?yàn)闆Q定收到影響的時(shí)候，在決定作出前，他必須有行使陳述權(quán)和知情權(quán)的公平的機(jī)會(huì)。各省的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)早期存在草案和審議，如西藏自治區(qū)，“1994年10月27日西藏自治區(qū)第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)， 1995年1月1日起施行”，這是說(shuō)明代表們代表人民了解了草案，并通過(guò)審議的過(guò)程，表達(dá)陳述了自身的觀點(diǎn)，行使了知情權(quán)和陳述權(quán)，符合程序本身的公正品質(zhì)。而在信息公開要求和群眾參與度越來(lái)越高的時(shí)候，草擬的法規(guī)就不僅僅是在會(huì)議的內(nèi)部公開，而是向全社會(huì)公開，或向全社會(huì)征求意見(jiàn)，以北京市代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)法規(guī)修訂草案為例，即是向社會(huì)公開了立法草案和說(shuō)明。代表法規(guī)的制定經(jīng)歷過(guò)草案的提出、多次的審議、公開征求意見(jiàn)、修改、公布等等，每一個(gè)步驟都是嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，同時(shí)通過(guò)征求意見(jiàn)擴(kuò)大了民主的范圍，符合社會(huì)發(fā)展對(duì)于民主法治的要求。

（三）立法內(nèi)容

從代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，法規(guī)實(shí)事求是，著力解決當(dāng)下存在的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、法規(guī)中規(guī)定了代表的建議、批評(píng)和建議需要經(jīng)過(guò)實(shí)際的調(diào)查，不能空穴來(lái)風(fēng)，捕風(fēng)捉影。

2、法規(guī)中對(duì)于交辦單位和承辦單位的職責(zé)進(jìn)行了較大篇幅的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了承辦單位應(yīng)該及時(shí)保質(zhì)保量地完成工作。在處理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的過(guò)程中，承辦單位如何辦理，是否到位，是關(guān)系到代表的建議能否實(shí)際上起作用的關(guān)鍵。法規(guī)對(duì)于承辦單位的職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，能夠以法律督促承辦單位履職。

3、法規(guī)中對(duì)于代表提出的超前性建議或者現(xiàn)實(shí)中缺乏解決條件的建議，在規(guī)定了承辦單位應(yīng)該不拖延，盡職盡責(zé)地完成人大常委會(huì)交辦的任務(wù)的同時(shí)，也規(guī)定了“因條件限制，暫時(shí)無(wú)力解決的，要列入計(jì)劃，創(chuàng)造條件逐步解決；對(duì)確實(shí)難以解決的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向代表說(shuō)明原因，做好解釋工作”。比如說(shuō)高速公路和公共設(shè)施的建設(shè)，雖然說(shuō)在提出草案的時(shí)候，代表進(jìn)行了一定的調(diào)查研究，但是實(shí)際審議和定下方案可能需要進(jìn)行實(shí)地的調(diào)查測(cè)量和論證分析，還需要一定的科學(xué)技術(shù)支持，以及各方面的協(xié)調(diào)工作。缺少任何一項(xiàng)，都完成不了。這樣并不是說(shuō)明代表的建議就被忽視了，在有條件的時(shí)候還應(yīng)該重新提起，視實(shí)際情況繼續(xù)完成。但是后續(xù)重新提起的方面，法規(guī)并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

4、法規(guī)的規(guī)定合乎利益的分配，注重平衡。法規(guī)中不僅對(duì)于代表的責(zé)任有說(shuō)明和規(guī)定，還規(guī)定了交辦單位、承辦單位和監(jiān)督單位的責(zé)任。多數(shù)省的代表建議、批評(píng)和建議辦理法規(guī)是在1995年左右制定的第一稿，之后經(jīng)歷多次修訂。大多數(shù)最早的法規(guī)較為簡(jiǎn)單，不分章節(jié)，重點(diǎn)在于承辦單位的職責(zé)。代表法規(guī)的修訂稿則更注重多方面利益的平衡，在代表方面，對(duì)于代表的職責(zé)進(jìn)行了說(shuō)明，并規(guī)定了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制；在承辦單位的方面，規(guī)定了承辦單位的交接方式、承辦的責(zé)任等；在監(jiān)督方面，設(shè)置了人大、政府、法檢兩院的多重監(jiān)督。

三、存在的問(wèn)題

在統(tǒng)計(jì)分析代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)法規(guī)時(shí)，發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在一些值得商榷的地方。

（一） 對(duì)于“因條件限制，暫時(shí)無(wú)力解決的問(wèn)題”后續(xù)處理措施不明確

如上海市人民政府關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理法規(guī)規(guī)定，“書面意見(jiàn)答復(fù)，需同時(shí)報(bào)市政府辦公廳和市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)，并在答復(fù)稿首頁(yè)右上角注明辦理結(jié)果，共分五類：解決采納、正在解決、計(jì)劃解決、留作參考、難以解決”。 法規(guī)中只對(duì)此類問(wèn)題規(guī)定了列入計(jì)劃，創(chuàng)造條件解決。但是對(duì)于列入計(jì)劃后，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)審查實(shí)施條件的成熟度，由誰(shuí)來(lái)重新提起，過(guò)程中的和代表的聯(lián)系，還有監(jiān)督都是沒(méi)有確定的問(wèn)題。如果沒(méi)有重新啟動(dòng)的章程，創(chuàng)造條件解決有時(shí)候就成了擱置的代名詞。

（二） 立法的地方性不足

立法性法規(guī)立法是為了解決地方的問(wèn)題，是根據(jù)地方的實(shí)際而進(jìn)行調(diào)整的。在統(tǒng)計(jì)分析的31部法律中，大部分法律除大章節(jié)上相同外，大部分的內(nèi)容也是重復(fù)的。并沒(méi)有體現(xiàn)地方的特色。而如果將其分為省、直轄市和自治區(qū)來(lái)看，省制定的法規(guī)基本上是沒(méi)有差別的，除了因?yàn)樾抻喣攴莺痛螖?shù)的不同，在各單位對(duì)承辦單位的監(jiān)督和法規(guī)對(duì)代表的獎(jiǎng)懲上存在差別外，代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出、交辦和承辦基本上一致。而直轄市的法規(guī)也基本一致，除了上海市和重慶市，因?yàn)闆](méi)有搜索到人大常委會(huì)制定的相關(guān)規(guī)定，只有人民政府辦理市人大代表書面意見(jiàn)和政協(xié)提案辦法，這樣的規(guī)定更為詳盡細(xì)致，可以直接實(shí)施。自治區(qū)的法規(guī)由人大常委會(huì)制定的也大同小異，但是語(yǔ)言方面的規(guī)定頗具地方特色。如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理辦法第13條第五項(xiàng)“代表用蒙古文提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)用蒙、漢兩種文字書面答復(fù)代表?！?

（三） 立法的更新不及時(shí)

按照《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)對(duì)于法律沒(méi)有具體規(guī)定的事項(xiàng)可以制定新的法規(guī)，但是當(dāng)法律有規(guī)定時(shí)則需根據(jù)法律廢止或者修訂。如前文所說(shuō)，第一批的地方人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)法規(guī)大都是90年代制定的，而全國(guó)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)法規(guī)則是2005年頒布的。根據(jù)法律規(guī)定，這些地方性法規(guī)應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修訂。但是根據(jù)表格，我們可以看出仍有15個(gè)省級(jí)行政區(qū)的最新法規(guī)的頒布時(shí)間是在2005年6月以前的。這樣對(duì)于現(xiàn)行法規(guī)的合法性和合理性就會(huì)產(chǎn)生影響。而且橫向比較各法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，除了提出、交辦和辦理幾個(gè)大部分之外，沒(méi)有修訂的法規(guī)少了監(jiān)督檢查的部分，少了對(duì)代表積極行使和怠于行使權(quán)力的獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，法規(guī)不完善，不能完全滿足需要。

四、 結(jié)論

在總結(jié)分析各省級(jí)行政區(qū)的代表建議、批評(píng)和建議辦理法規(guī)后，可以發(fā)現(xiàn)辦理法規(guī)的立法動(dòng)機(jī)具有建設(shè)性，有利于增強(qiáng)代表的民主和責(zé)任意識(shí)；辦理法規(guī)的制定權(quán)限符合《立法法》的規(guī)定，是在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)正常行使職權(quán)的行為；其草案公布、意見(jiàn)收集和修訂等程序合法，同時(shí)通過(guò)征求意見(jiàn)擴(kuò)大了民主的范圍，符合民主法治的要求；立法內(nèi)容上，屬于地方性食物，不涉及法律保留和禁止規(guī)定，并有力地針對(duì)當(dāng)下的實(shí)際問(wèn)題，實(shí)事求是。因此，此批法規(guī)兼具合理合法性。但是在基本的判定之外，法規(guī)中仍舊存在不少值得商榷的問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步改善，使得地方性法規(guī)在符合法律法規(guī)，具備合理性的基礎(chǔ)上，能更加有力地發(fā)揮效用，明確清晰有針對(duì)性地解決問(wèn)題。

（作者單位：湖南師范大學(xué)）

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