PPP模式下我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

鄭婕

摘 要：長期以來，我國一直將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為政府和國家的職責(zé)，政府管理著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一切，這不僅增加了政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也造成了公共事業(yè)部門的低效率，為了解決這一現(xiàn)狀，政府積極引入PPP模式。下面就PPP模式下我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市公共基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)；問題；對策

近年來，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》等的出臺(tái)，PPP模式逐漸出現(xiàn)在市政交通、垃圾處理、生態(tài)園林、城市管網(wǎng)等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這極大的促進(jìn)我國政府購買服務(wù)方式的改變。在《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步提出，要利用PPP模式來促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營的市場化。

2015年4月國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，5月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，國家發(fā)展改革委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公布PPP推介項(xiàng)目，PPP模式進(jìn)入正式推廣實(shí)施階段。在國家大力支持PPP模式的背景下，探析我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式具有極其重要的意義。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public—Private—Partnerships”的縮寫，譯為“公私合伙”，政府與社會(huì)資本合作。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP模式就是指私人部門參與到城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中，在這一模式中，通過公私雙方的合理配置，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化，充分發(fā)揮公私雙方的優(yōu)勢，以此達(dá)到合作共贏的局面，盡可能的為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

（二）引入PPP模式帶來的效益

公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，對城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、文化、政治等有極大的影響，同時(shí)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施也是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。PPP模式涵蓋城市供水、供電、供熱、垃圾處理、公園配套、市政交通、生態(tài)綠化等各個(gè)領(lǐng)域，在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，引入PPP模式，一方面能減輕政府部門的壓力，緩解政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面還能實(shí)現(xiàn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化運(yùn)營，有利于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場的良性競爭，能有效結(jié)合政府和社會(huì)資源優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促使公共利益最大化。PPP模式是國家的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提高國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

（一）城市既有建筑節(jié)能改造

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城市建筑的能耗在整個(gè)社會(huì)能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地區(qū)已經(jīng)達(dá)到40%，同時(shí)在一些老的城市中，存在道路狹窄、環(huán)境惡劣等問題，加上老城區(qū)的布局比較混亂，電線盤繞復(fù)雜，有很大的安全隱患，居民日常生活區(qū)缺乏必要的體育設(shè)施、綠化等。在這種情況下，通過PPP模式對既有建筑節(jié)能進(jìn)行改造，顯得尤為重要。在既有建筑節(jié)能改造中，PPP模式能充分發(fā)揮投資主體單一、純公共產(chǎn)品非經(jīng)營的特性，嚴(yán)格控制施工，能在保持原有供熱不變的情況下，降低建筑能耗減少污染物排放，優(yōu)化居民生活環(huán)境。

（二）城市公共照明工程領(lǐng)域

在我國的用電領(lǐng)域中，照明用電的比例達(dá)到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我國當(dāng)前的公共照明系統(tǒng)能耗比較高，使得政府財(cái)政支出費(fèi)用很高，這不僅影響到節(jié)能減排還增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)?；赑PP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系統(tǒng)對城市公共照明領(lǐng)域進(jìn)行全面改造，在管理過程中利用合同能源管理方式，能保證政府在不投入的情況下，獲得良好的效益。

（三）城市靜態(tài)交通建設(shè)領(lǐng)域

進(jìn)入新世紀(jì)以來，人們的生活水平得到了極大的提高，私家車的數(shù)量持續(xù)提高，這也使得城市道路壓力越來越大，城市的交通擁堵現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。鑒于此，城市交通治理需要從“動(dòng)、靜”兩個(gè)方面進(jìn)行，這樣才能避免交通擁堵現(xiàn)象的發(fā)生。我國頒布實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和PPP模式全面融合的體現(xiàn)，在這一文件中提出了停車產(chǎn)業(yè)化的思想，也就是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思想來促進(jìn)停車事業(yè)的發(fā)展，利用停車設(shè)計(jì)、技術(shù)應(yīng)用、停車場運(yùn)營、收益管理等手段，形成新的城市公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

三、PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營現(xiàn)狀和存在的問題

截至2015年5月，全國34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了總額約1.97萬億元的PPP項(xiàng)目。2016年2月從安徽省發(fā)展改革委獲悉，安徽全省PPP項(xiàng)目入庫581個(gè)，總投資4576億元。其中265個(gè)項(xiàng)目納入國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫，總投資2743億元。截至目前，共有37個(gè)項(xiàng)目簽約，占全國已簽約項(xiàng)目的11%，簽約率為29%。據(jù)了解，目前安徽大部分地區(qū)都推出了PPP項(xiàng)目，涉及高鐵、高速公路、機(jī)場、城市軌道交通，以及橋梁、隧道過江通道等方面，適應(yīng)安徽工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。蚌埠市已有18個(gè)項(xiàng)目納入國家項(xiàng)目庫，總投資達(dá)120億元，項(xiàng)目個(gè)數(shù)規(guī)模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批項(xiàng)目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚燒發(fā)電廠、懷遠(yuǎn)縣渦北污水處理廠3個(gè)項(xiàng)目簽約，簽約率達(dá)33%。

當(dāng)前，我國大力推廣PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困難和挑戰(zhàn)也愈加凸顯。存在以下較為顯著的問題：

（一）制度和機(jī)制不完善

直接可用于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)仍不健全，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，無法在根本上約束各方行為。PPP模式從誕生之日起，就存在一個(gè)重要的法律隱患，從國際實(shí)踐看來，聯(lián)合國貿(mào)法會(huì)在《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》中指出，在多數(shù)大陸法系國家，PPP項(xiàng)目協(xié)議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權(quán)。而在普通法國家，行政合同與民事合同無明確區(qū)別，根據(jù)判例法原則，政府為公共利益可以不受合同約束，但社會(huì)資本有權(quán)得到公平賠償。在我國當(dāng)前發(fā)布的PPP相關(guān)法規(guī)中，對項(xiàng)目合同出現(xiàn)爭議后使用何種訴訟方式，定義不清。是以行政合同看待還是民事合同看待，直接關(guān)系到各方利益與權(quán)力，一旦合作產(chǎn)生矛盾，一方不講信用，應(yīng)采取何種訴訟方式。另外產(chǎn)權(quán)歸屬的不明確，退出機(jī)制的缺失，也影響了相關(guān)主體參與PPP項(xiàng)目的積極性。

（二）社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱

地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮。企業(yè)家與民企最大的顧慮是政府不講信用，這就是盡管在中央與地方政府大力推廣的前提下，PPP簽約率卻很低的主要原因。之前失敗案例中，也有很多是由于政府過于強(qiáng)勢，缺乏契約精神，單方面違約而導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損。另一方面，企業(yè)也存在信用缺失問題，存在一些民營企業(yè)在招標(biāo)過程中以超低價(jià)參與競標(biāo)，中標(biāo)后使用各種理由提價(jià)，如果未能滿足其增加的條件，其往往以拖延施工或毀約相威脅。項(xiàng)目的中斷可能會(huì)產(chǎn)生一些政府無法承擔(dān)的損失，因此在實(shí)際操作中，大多選擇與國有企業(yè)合作，這就導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目發(fā)展的局限性。

（三）現(xiàn)行的金融體系投融資模式不能滿足PPP項(xiàng)目要求

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長、投資回收慢，急需引進(jìn)更多的中長期基本以滿足PPP項(xiàng)目的資金需求。但是具有穩(wěn)定收入來源的經(jīng)營性項(xiàng)目少，項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流難以覆蓋資金本息收入，加上政府財(cái)政補(bǔ)貼政策不具體，收益的不確定性影響了融資機(jī)構(gòu)的積極性。民企自身實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力相對較弱，融資渠道少，融資難，對很多投資規(guī)模大，時(shí)間長的PPP項(xiàng)目來說，民企很難滿足其資金和項(xiàng)目運(yùn)營管理方面的需求。

（四）政府仍承擔(dān)主導(dǎo)作用

長期以來，我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理都是由政府部門負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致社會(huì)形成了一定的依賴心理，即便在PPP模式下，仍是以政府為主導(dǎo)，忽視了市場的主導(dǎo)地位，從而影響到PPP模式的落實(shí)效果。

四、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營模式的對策建議

結(jié)合我國PPP模式應(yīng)用中存在的問題，制定相應(yīng)的改進(jìn)建議，從而促進(jìn)我國PPP模式下城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。第一，構(gòu)建良好的法律環(huán)境，對于PPP模式涉及到合同、擔(dān)保、外匯、稅收、特許權(quán)等各個(gè)方面，明確界定PPP項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，加上我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化處于初級階段，各個(gè)方面都有所不足，對此，必須構(gòu)建良好的法律法規(guī)，通過法律來明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)及對其行為進(jìn)行強(qiáng)力約束，從而保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、現(xiàn)代化進(jìn)行。第二，開拓多元化的融資渠道，支持金融機(jī)構(gòu)積極介入PPP項(xiàng)目，首先國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行要作為金融融資方面的引領(lǐng)者，發(fā)揮其長期融資的優(yōu)勢，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行加入PPP項(xiàng)目中來，對銀行金融產(chǎn)品和授信流程創(chuàng)新，引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，此外國家也可給予一定的財(cái)稅政策加以扶持。第三，準(zhǔn)確定位政府角色，政府要完成角色的轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。對于PPP模式的實(shí)施，必須在政府部門的推動(dòng)下進(jìn)行，但是在具體實(shí)踐中，政府必須準(zhǔn)確定位自身角色，不能占據(jù)主導(dǎo)，政府要主動(dòng)承擔(dān)起與私人企業(yè)合作，監(jiān)督指導(dǎo)公共服務(wù)的角色。在合同契約方面，應(yīng)將社會(huì)資本方視為同等地位，要接受有效法律體系的約束，不能擅用權(quán)利修改干預(yù)，同時(shí)又要防范資本權(quán)利被民企架空、侵占，這就需要治理結(jié)構(gòu)的改革和地方政府治理水平的提高來保障，以此促進(jìn)我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。第四，構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，建立合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。在實(shí)際中，為了保證PPP模式下城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有序進(jìn)行，政府還應(yīng)該與企業(yè)制定一套科學(xué)、可行的監(jiān)管體系，并將其徹底落實(shí)在實(shí)際中，政府要在監(jiān)管中承擔(dān)主要責(zé)任，如果因監(jiān)管不力而引起風(fēng)險(xiǎn)，需要政府承擔(dān)主要責(zé)任，這樣就能充分提高政府監(jiān)管效率。由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與所得回報(bào)相匹配，其中政府主要承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)和民眾訴求風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

五、總結(jié)

PPP模式是新時(shí)期發(fā)展起來的一種新城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，基于PPP模式下的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能全面降低政府負(fù)擔(dān)，提高城市公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量，就目前而言，我國PPP模式下的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有一定的不足，對此，要結(jié)合實(shí)際，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略，從而保證我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有序進(jìn)行。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）

基金項(xiàng)目：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2015年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃資助 “PPP模式下我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究”項(xiàng)目編號：201510378245

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