基于新制度主義視角的我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究

王軍

摘要：目前，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)階段中政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)文化等方面發(fā)生了巨大變化，政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)中開始面臨一系列新的挑戰(zhàn)。為此，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變是現(xiàn)階段面臨的主要問題，基于此因，本文首先對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因進(jìn)行系統(tǒng)分析與總結(jié)，并討論了我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容，有助于更好的推動(dòng)我國(guó)政府職能的快速轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府職能 轉(zhuǎn)變 動(dòng)因 內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)變是指政府根據(jù)特定時(shí)期內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，對(duì)政府職能的職責(zé)范圍、內(nèi)容、職能關(guān)系等方面進(jìn)行調(diào)整，確保政府職能轉(zhuǎn)變后可以適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，其中政府職能的轉(zhuǎn)變與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化等方面的職能有著緊密聯(lián)系，確保政府職能可以更好發(fā)揮出對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能。當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過程中主要集中在政府宏觀調(diào)控、公共服務(wù)等方面，并要著重解決傳統(tǒng)政府職能中普遍存在的權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)以及缺乏監(jiān)督等問題，但是由于受到多種因素影響嚴(yán)重阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的效率，所以有必要對(duì)我國(guó)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)因和內(nèi)容的研究，這樣才能制定出更多政策來推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。

一、當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因分析

1.外部環(huán)境壓力的影響。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中均扮演著“守夜人的角色，本世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)外的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，很多西方國(guó)家在這個(gè)階段開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滯漲，同時(shí)各國(guó)公民對(duì)公共服務(wù)提出了更多新的需求，諸如，公民對(duì)環(huán)境保護(hù)、能源利用等方面提出了更高的要求。這些外部環(huán)境的變化導(dǎo)致我國(guó)政府職能開始持續(xù)進(jìn)行擴(kuò)張，在社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面財(cái)政支出開始明顯增加，但是由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定這一因素的影響，所以只有推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變才能確保其可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民發(fā)展的要求。

2.政府信任危機(jī)的影響。我國(guó)傳統(tǒng)的政府職能受到官僚體制的影響較大，并開始暴露出內(nèi)部管理效率低下、腐敗行為等問題，導(dǎo)致各級(jí)政府的形象不僅受到了嚴(yán)重?fù)p害，同時(shí)在官僚體制的影響下開始出現(xiàn)信任危機(jī)，盡管我們無法否認(rèn)科層官僚制在傳統(tǒng)政府職能中發(fā)揮了重要作用，但是其已經(jīng)難以滿足新時(shí)期的政府內(nèi)部管理實(shí)際需求。為此，我國(guó)政府要通過職能轉(zhuǎn)變來創(chuàng)新內(nèi)部管理體制，徹底消除政府職能機(jī)構(gòu)重疊交叉、文牘主義帶來的信任危機(jī)，只有這樣才能確保民眾可以恢復(fù)對(duì)政府的信任。

3.私有企業(yè)改革的影響。上世紀(jì)70年代，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化過程中國(guó)外提出了“再造企業(yè)”理論，該理論在國(guó)外私有企業(yè)具體實(shí)踐中取得了很多成績(jī)，私有企業(yè)在這個(gè)階段開始運(yùn)用市場(chǎng)化管理模式，注重在自身發(fā)展中運(yùn)用市場(chǎng)配置資源的功能，但是在這個(gè)階段公共管理領(lǐng)域中的政府管理效能普遍偏低，而“再造企業(yè)”理論實(shí)踐成功給政府管理工作帶來了更多的壓力。為此，新一輪政府改革中注重將私有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)引入其中，具體包括“顧客優(yōu)先”、“企業(yè)家精神”等等先進(jìn)的理念，這些理念的引進(jìn)在很大程度上開始推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，確保公共管理領(lǐng)域中政府的管理效能可以滿足社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展需求。

4.公民權(quán)利意識(shí)提升的影響。社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天我國(guó)政府開始不斷加強(qiáng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)投入，這不僅有助于為民眾提高質(zhì)量更高、類型更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，同時(shí)也進(jìn)一步增強(qiáng)了我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)，越來越多的公民希望可以通過各種路徑參與到政府管理工作中，公民權(quán)利意識(shí)的提升在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國(guó)政府明確了服務(wù)型政府將成為政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向，為公民提供更多議政、參政的機(jī)會(huì)，并且很多地方政府或政府機(jī)構(gòu)在職能轉(zhuǎn)變中已經(jīng)取得了較多成績(jī)，這些都是在公民權(quán)利意識(shí)提升影響下而實(shí)現(xiàn)的，為此，就公民權(quán)利意識(shí)提升來說是推動(dòng)我國(guó)政府亟待轉(zhuǎn)變其職能的主要?jiǎng)右颉?/p>

二、當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容分析

1.政府職能重心的轉(zhuǎn)變。政府職能重心是指政府重點(diǎn)的職能工作，并且在這些重點(diǎn)的政府職能工作中會(huì)投入大量的人力、物力以及財(cái)力，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式是決定政府職能重點(diǎn)是否發(fā)生改變的關(guān)鍵因素。目前，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中需要面對(duì)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾的多元化發(fā)展，各級(jí)政府職能重點(diǎn)開始向著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以及社會(huì)公共事務(wù)管理等方面進(jìn)行過度，“小政府，大社會(huì)”是當(dāng)前階段我國(guó)政府職能重心轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)，只有轉(zhuǎn)變政府職能重心才能有效解決當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)等方面的主要矛盾，對(duì)實(shí)現(xiàn)構(gòu)建具有中國(guó)特色的和諧主義社會(huì)有著重要意義。

2.政府職能范圍的轉(zhuǎn)變。政府職能范圍轉(zhuǎn)變是指對(duì)政府發(fā)揮作用的職責(zé)范圍進(jìn)行重新劃分，將處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)等三者的關(guān)系作為重點(diǎn)，其在本質(zhì)上是推動(dòng)我國(guó)政府向著有限政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，政府職能范圍轉(zhuǎn)變后將更多的限定在社會(huì)管理等公共領(lǐng)域中，通過縮小政府管理的空間來避免對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接影響。同時(shí)，我國(guó)政府職能范圍轉(zhuǎn)變過程中要徹底消除全能型政府的各種弊端，有助于進(jìn)一步提升我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)等方面的作用，我國(guó)政府職能范圍轉(zhuǎn)變過程中依舊面臨很多問題，這是因?yàn)楫?dāng)前政府職能范圍依舊存在錯(cuò)位、缺位以及越位等問題，只有在廣泛借鑒國(guó)際上各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況來走出一條屬于自己的道路，才能確保我國(guó)政府可以更好的推動(dòng)政府職能范圍的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全能型政府向著有限政府的過度與發(fā)展。

3.政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變主要是指中央政府與地方政府之間職能配置上的轉(zhuǎn)變，政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變過程中要嚴(yán)格遵循集中和分散相結(jié)合的原則，明確劃分中央政府和地方政府各自的職能范圍，并準(zhǔn)確界定中央政府和地方政府的權(quán)利和責(zé)任。同時(shí)，合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)是一個(gè)十分關(guān)鍵內(nèi)容，就中央政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)來說主要集中在國(guó)家事務(wù)和全國(guó)性公共事務(wù)等領(lǐng)域，中央政府在行使相關(guān)權(quán)利過程中需要負(fù)責(zé)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)、人員編制以及經(jīng)費(fèi)等，而地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)來說主要集中在地方性公共事務(wù)管理職能方面，并且中央政府要適當(dāng)給予地方政府一定的自主權(quán)，在此基礎(chǔ)上來協(xié)調(diào)好私人企業(yè)、利益集團(tuán)、政黨、非營(yíng)利組織、公民等方面的關(guān)系，充分扮演好政府作為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)維護(hù)者和市場(chǎng)秩序監(jiān)督者等角色。

4.政府職能方式的轉(zhuǎn)變。政府職能范圍轉(zhuǎn)變后要明確運(yùn)用何種職能方式在特定領(lǐng)域發(fā)揮出應(yīng)有的作用，我國(guó)政府職能方式轉(zhuǎn)變中首先要由管制政府向著服務(wù)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以服務(wù)為理念、以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以便于政府職能方式的轉(zhuǎn)變可以為社會(huì)各領(lǐng)域提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。再者，我國(guó)政府職能方式在上述基礎(chǔ)上要由權(quán)利政府向責(zé)任政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，只有這樣才能徹底解決傳統(tǒng)科層官僚體制下產(chǎn)生的官僚主義等問題，確保我國(guó)政府權(quán)利的擴(kuò)張可以得到有效控制。最后，我國(guó)政府職能方式要由低效政府向著高效政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這樣可以徹底消除低效政府長(zhǎng)期發(fā)展中存在的管理體制復(fù)雜、程序繁瑣、手段落后等問題，通過建立更加高效的政府管理體系為社會(huì)各領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

三、新制度主義視角下我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑選擇

1.加強(qiáng)法制建設(shè)。法律體制完善與否會(huì)對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生極大影響，其決定了能否進(jìn)一步突出政府職能的有限性、有效性以及服務(wù)性等，為此，我國(guó)立法部門要通過強(qiáng)化行政程序制度與法律銜接統(tǒng)一，這樣才能確保依法治國(guó)政策可以落實(shí)到實(shí)處，通過建立法治政府來推動(dòng)我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變。再者，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中要注重對(duì)一些不合理的法律條文進(jìn)行完善，通過對(duì)各種現(xiàn)行法律、法規(guī)以及規(guī)章的清理，來形成合力、系統(tǒng)的制度體系來推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。最后，我國(guó)政府要通過各種對(duì)策來進(jìn)一步強(qiáng)化民眾的民主意識(shí)和法制思想，對(duì)于政府行政人員的違法行為要利用法律途徑來解決，社會(huì)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量來影響各種不合理規(guī)定的完善，只有通過加強(qiáng)法制建設(shè)才能更好地推動(dòng)我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.增強(qiáng)社會(huì)自理能力。由于我國(guó)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)產(chǎn)品供給上的能力相對(duì)有限，導(dǎo)致一些公共服務(wù)產(chǎn)品的供給與需求出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中開始出現(xiàn)“公共責(zé)任”缺失，為此，只有通過強(qiáng)化社會(huì)自理能力來解決各種公共服務(wù)產(chǎn)品供需矛盾。新型公共治理結(jié)構(gòu)中政府不再是唯一的管理者，例如，行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾團(tuán)體組織以及其他非政府組織等均可以成為多元化管理者，政府在新型公共治理結(jié)構(gòu)中主要扮演著核心管理作用，所以要通過處理好政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系，來進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)社會(huì)的自理能力。首先，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中要將政府權(quán)力限制在特定范圍內(nèi)，將更多的工作交給社會(huì)相關(guān)組織來推動(dòng)其發(fā)展；再者，政府要積極與社會(huì)相關(guān)組織培養(yǎng)出良好的協(xié)商關(guān)系和合作關(guān)系，通過確立統(tǒng)一的公共管理目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理工作水平的提升，這樣有助于增強(qiáng)社會(huì)自理能力的基礎(chǔ)上來推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

3.深化政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部改革有著十分緊密的聯(lián)系，具體表現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變有助于服務(wù)水平的提升，要注重通過政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來規(guī)范各種政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，通過強(qiáng)化政府工作責(zé)任制的落實(shí)來改進(jìn)政府內(nèi)部管理體制，最后通過對(duì)機(jī)構(gòu)編制的控制來調(diào)整和完善政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革中不僅要推動(dòng)“全能政府”向著“有限政府”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要推動(dòng)“管理政府”向著“服務(wù)政府”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這樣才能在推進(jìn)政企、政事、政資、政府與市場(chǎng)中介組織的分開，通過深化政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革來進(jìn)一步推動(dòng)政府職能的快速轉(zhuǎn)變。

綜上所述，論文在研究過程中揭示了外部環(huán)境壓力、政府信任危機(jī)、私有企業(yè)改革以及公民權(quán)利意識(shí)提升等，是推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)政府職能進(jìn)行快速轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)右颍瑫r(shí)，分別從政府職能重心、政府職能范圍、政府職能關(guān)系以及政府職能方式等方面，對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)介紹。