讓基層人大代表“歸位”履職

李樹林

只有把代表建議作為黨委決策、政府計(jì)劃和執(zhí)行的主要的、合法的信息渠道，才能讓“代表聯(lián)系選民”成為常態(tài)，確保代表回歸“主業(yè)”，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

近年來，各地人大持續(xù)開展了多種多樣的代表主題活動(dòng)，有效搭建了人大代表的履職平臺(tái)，解決了閉會(huì)期間人大代表缺位的問題，但實(shí)踐中也出現(xiàn)了互相攀比、組織代表出錢出物、加重代表負(fù)擔(dān)等問題。

正是基于對(duì)基層人大普遍存在的缺位、錯(cuò)位等問題的清醒認(rèn)識(shí)，2015年，中央轉(zhuǎn)發(fā)了全國人大常委會(huì)黨組《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》。隨后，全國人大又“打捆”修改了地方組織法、代表法、選舉法，為加強(qiáng)和改進(jìn)基層人大工作作出了頂層設(shè)計(jì)。接下來，地方各級(jí)人大就應(yīng)創(chuàng)造性地貫徹中央政策和國家法律，為基層人大代表“歸位”履職進(jìn)一步作好制度安排和機(jī)制保障。

代表的“主業(yè)”：聯(lián)系選民

代表“歸位”，說到底就是要聚焦“主業(yè)”?，F(xiàn)在各行各業(yè)都在強(qiáng)調(diào)聚焦“主業(yè)”，黨委的“主業(yè)”是黨的建設(shè)，紀(jì)委的“主業(yè)”是查案辦案，那么代表的“主業(yè)”是什么？

代表法第四條規(guī)定了代表應(yīng)當(dāng)履行的七項(xiàng)義務(wù)，除了遵守憲法法律、社會(huì)公德、加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研和其他義務(wù)等四項(xiàng)外，明確規(guī)定代表的職責(zé)有三項(xiàng)，一是開好人代會(huì)；二是參加閉會(huì)期間視察、執(zhí)法檢查等集體活動(dòng)；三是聯(lián)系選民，聽取和反映他們的意見和要求。

因鄉(xiāng)鎮(zhèn)開人代會(huì)時(shí)間很短，如果暫時(shí)撇開，只集中探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表閉會(huì)期間如何“歸位”履職問題，那么其“主業(yè)”只有后面兩項(xiàng)；再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表閉會(huì)期間的集體活動(dòng)并不經(jīng)常開展，那么其經(jīng)常性的“主業(yè)”其實(shí)只有一項(xiàng)，那就是：聯(lián)系選民。

也許有人會(huì)問，把聯(lián)系選民作為代表的“主業(yè)”，哪來那么多事？其實(shí)如果代表用心為選民服務(wù)，還真有做不完的事。有學(xué)者對(duì)美國419名眾議員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，平均每名眾議員每年回到自己選區(qū)35次，逗留13S天；近1/3的眾議員每個(gè)周末都回到自己的選區(qū)。

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現(xiàn)在我們清楚了基層人大代表的“主業(yè)”，那么以前強(qiáng)加在代表身上的出錢出物、發(fā)展生產(chǎn)、帶領(lǐng)群眾致富等“副業(yè)”就應(yīng)當(dāng)剝離出去，切實(shí)為代表“松綁”、“減壓”。

各級(jí)黨委和人大應(yīng)及時(shí)調(diào)整思路，不再把一這些“副業(yè)”作為衡量人大代表履職好壞的標(biāo)尺、推薦代表候選人的依據(jù)，切實(shí)引導(dǎo)代表回歸到“聯(lián)系選民”的“主業(yè)”上來。

制度設(shè)計(jì)：保障代表“聯(lián)系選民”

剝離了“副業(yè)”，代表就能自覺回歸“主業(yè)”嗎？顯然不是，還必須在法律框架內(nèi)作出一系列引導(dǎo)代表回歸“主業(yè)”的制度設(shè)計(jì)。聯(lián)系選民，為什么代表和選民都不太愿意去做？答案只有一個(gè)，那就是，現(xiàn)階段代表聯(lián)系選民、反映選民建議沒有什么用處，或者是用處不大。

為什么用處不大？筆者以為，主要是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在還沒有把“代表聯(lián)系選民，聽取和反映他們的意見和要求”這個(gè)環(huán)節(jié)真正納入基層政權(quán)的運(yùn)行體系之中，代表建議并沒有完全進(jìn)入黨委決策和政府計(jì)劃的視野，和政府日常運(yùn)作客觀上還是交集不多的“兩張皮”。

每年人大代表在人代會(huì)期間提出建議時(shí)，黨委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)的調(diào)子早已確定，政府工作報(bào)告早已形成，各部門的項(xiàng)目安排和工作計(jì)劃早已上報(bào)并經(jīng)上級(jí)部門批復(fù)。結(jié)果容易導(dǎo)致人大代表提出的建議沒有多少真正得到落實(shí)，即使落實(shí)也不是代表建議的結(jié)果，可能只是碰巧代表建議的事項(xiàng)剛好通過其他途徑納入了政府計(jì)劃。

要解決這個(gè)問題，就應(yīng)該建立一系列把代表聯(lián)系選民環(huán)節(jié)納入基層政權(quán)運(yùn)行體系的體制機(jī)制。

要建立黨委決策前聽取吸納代表建議的機(jī)制，把代表聯(lián)系選民作為基層黨委決策前的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，即在沒有獲得代表收集的選民意見和要求之前，不作出重要決策；建立代表建議納入政府計(jì)劃的機(jī)制，把代表建議作為基層政府制定工作計(jì)劃、開展日常工作的重要依據(jù)，在沒有獲得代表的建議之前，不出臺(tái)政府工作計(jì)劃。只有把代表建議作為黨委決策、政府計(jì)劃和執(zhí)行的主要的、合法的信息渠道，才能讓“代表聯(lián)系選民”成為常態(tài)，才能確保代表回歸“主業(yè)”，才能實(shí)現(xiàn)市人大提出的衡量代表建議辦理好壞的指標(biāo)由辦結(jié)率到辦成率的轉(zhuǎn)變，也才能體現(xiàn)出法律規(guī)定的政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

主席團(tuán)：發(fā)揮其組織作用

解決了基層代表愿意回歸“主業(yè)”的問題后，接下來應(yīng)該解決誰來組織引導(dǎo)代表回歸“主業(yè)”的問題。答案非常明確，這個(gè)任務(wù)應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)來承擔(dān)。

一度時(shí)期，有觀點(diǎn)認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)閉會(huì)后主席團(tuán)也就不存在了。為此，各地收繳了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的吊牌和印章，換掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)吊牌。2015年中央文件和全國人大修訂法律，重新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)“正名”，閉會(huì)后它仍然存在！對(duì)此，我們要理直氣壯地掛回鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)吊牌，重新啟用其印章，并充實(shí)主席團(tuán)成員。應(yīng)該按照地方組織法第十四條的規(guī)定，在較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大副主席二名，在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大副主席一名，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室主任，原則上進(jìn)入主席團(tuán)，只有這樣，才能承擔(dān)起代表回歸“主業(yè)”后日趨繁重的組織工作。

建“家”：為代表搭建履職平臺(tái)

保障代表回歸，還必須為代表日常聯(lián)系選民創(chuàng)造條件。

一是要解決聯(lián)系場(chǎng)地。代表逐戶走訪選民是一種方式，但還應(yīng)該為選民找代表提供場(chǎng)地?，F(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了“代表之家”，但這個(gè)“家”大多是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建的，“家”的規(guī)模偏大，個(gè)數(shù)太少，不便于代表接待選民。根據(jù)地方組織法第三十七條“代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組”的規(guī)定，可以使用各村（居）委的集中辦公場(chǎng)所，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表小組分別建一個(gè)“小家”，方便代表接待選民。

二是要落實(shí)代表工作經(jīng)費(fèi)。代表法第三十四條規(guī)定，無固定收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，財(cái)政要給予補(bǔ)貼。需要明確的是，代表閉會(huì)期間的集體活動(dòng)是執(zhí)行代表職務(wù)，代表個(gè)人聯(lián)系選民的活動(dòng)也是執(zhí)行代表職務(wù)。代表聯(lián)系選民常態(tài)化后，對(duì)那些沒有固定收入的代表，應(yīng)該像村（居）委干部一樣，按月給予一定的誤工補(bǔ)助，納入財(cái)政預(yù)算。否則，代表聯(lián)系選民無法成為常態(tài)，無法成為其“主業(yè)”。

基層人大代表回歸“主業(yè)”后干什么？筆者認(rèn)為，應(yīng)主要干三件事：一是收集選民關(guān)于本地區(qū)公益性的訴求，比如交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施.整理形成代表建議，及時(shí)反映并跟蹤辦理，直至給選民一個(gè)滿意的答復(fù)；二是收集選民關(guān)于個(gè)人的信訪訴求，并集中代理代辦選民信訪事項(xiàng)；三是了解選民之間的矛盾糾紛，個(gè)人可以組織調(diào)解，也可以借助或者直接參加基層調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作，切實(shí)為選民排憂解難。

總之，基層人大代表只有回歸“主業(yè)”，才能發(fā)揮出地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)有的作用，才能推動(dòng)我國人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步健全和完善。