城鎮(zhèn)化新徑

王澤彩

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020年）明確了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)，當前及今后中長期關(guān)鍵在于抓好落實。進一步優(yōu)化空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進特大城市健康發(fā)展、大中小城市合理分工。進一步拓寬融資渠道，健全城鎮(zhèn)化建設(shè)多元化融資機制。進一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)均等化。

優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟、社會發(fā)展自然演進的過程。要發(fā)揮市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的協(xié)同作用，有序推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。城鎮(zhèn)化按市場選擇，必然是特大城市、大城市及其圍繞它們的城鎮(zhèn)帶模式，人口向東部一定規(guī)模的轉(zhuǎn)移是不可擋的。同時，為緩解轉(zhuǎn)移人口大跨度遷徒問題，推動就近就地城鎮(zhèn)化，中西部地區(qū)要重點建設(shè)圍繞省會等重點城市的城鎮(zhèn)帶，附之于特色城鎮(zhèn)，如特色旅游或交通節(jié)點的人口集中，特別是要重視農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營之后可能出現(xiàn)的集中的農(nóng)業(yè)物流、加工中心。從理念上，要鼓勵人口的流動，包括家庭流動，戶籍制度改革、社保制度改革、學籍制度改革等都是著眼于這些方面的。資源配置扭曲的改善，人民福祉會增加更多，城鎮(zhèn)化質(zhì)量會提升。需要指出的是，城鎮(zhèn)化的市場選擇模式?jīng)Q定了農(nóng)民根據(jù)自身素質(zhì)特長和職業(yè)選擇，可以就近城鎮(zhèn)化，也可以異地擇業(yè)和居住，這是市場決定的，是由農(nóng)民選擇的，而不是由政府拍板的。所以，農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化只是部分農(nóng)民的一種行為，而不是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。

樹立“精明增長”理念，以大城市為依托，發(fā)展不同規(guī)模城市群。一是特大城市去功能化。針對交通阻塞、環(huán)境污染等“城市病”，加快推進特大城市副中心建設(shè)，對目前仍在中心區(qū)的企業(yè)、事業(yè)單位，如一些工業(yè)企業(yè)和高等學校、醫(yī)院、科研機構(gòu)等，逐步轉(zhuǎn)移到特大城市郊區(qū)或附近城市，以緩解特大城市中心區(qū)壓力。二是大城市“衛(wèi)星”化。不同規(guī)模的城市作用各異，大中小城市和小城鎮(zhèn)組合的“衛(wèi)星”形態(tài)是引導(dǎo)空間發(fā)展的方向。注重大中小城市和小城鎮(zhèn)有序分布發(fā)展，形成合理的政治、商業(yè)、文化和生活區(qū)域中心，嚴格限制集中建設(shè)特大城市。三是中小城市和小城鎮(zhèn)特色化。在重塑單一功能發(fā)展模式的同時，重點發(fā)展吸引力和競爭力強的中小城市群，培育基礎(chǔ)設(shè)施完備、環(huán)境清新舒適、文史風味濃厚的小城鎮(zhèn)。形成以大城市為核心，與中小城鎮(zhèn)有機結(jié)合，在旅游、科技、人文等領(lǐng)域特色鮮明、比較優(yōu)勢突出的城市群。

如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就無從談起。按照“兩橫三縱”布局謀篇，在編制《“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》時，尤其要正確處理好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系，以產(chǎn)業(yè)設(shè)計謀劃城鎮(zhèn)化布局。以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化為工業(yè)化創(chuàng)造更多發(fā)展條件。通過產(chǎn)業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，努力創(chuàng)造就業(yè)崗位，大幅提高居民收入，夯實“人的城鎮(zhèn)化”基礎(chǔ)。通過城鎮(zhèn)化進一步提升產(chǎn)業(yè)化，不斷推進要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級，縮短“后工業(yè)化”進程。統(tǒng)籌各項政策和制度安排，促進“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，激活農(nóng)業(yè)勞動力人口向二、三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“虹吸效應(yīng)”。

多元化融資機制

對于城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，房地產(chǎn)稅為重要稅收來源，地方債也是重要一方面。為兼顧代際負擔均衡的問題，允許地方發(fā)債，但要嚴格控制。一是加快制定地方政府債券操作細則。按照加強地方政府性債務(wù)管理的意見，在充分厘清地方政府性存量債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，不斷完善地方政府債券管理辦法，明確債券發(fā)行、兌付有關(guān)細則。二是支持省級政府合理發(fā)行債券，并向城鎮(zhèn)化建設(shè)適當傾斜。根據(jù)各地政府性債務(wù)余額情況確定債券種類和結(jié)構(gòu)，債務(wù)壓力較大的，應(yīng)優(yōu)先發(fā)行債券置換存量債務(wù)，降低財務(wù)成本。在一般債權(quán)和專項債券中，應(yīng)重點支持省級政府發(fā)行專項債券，更多地使用公用事業(yè)收益作為償還來源，以減輕財政償還壓力。三是完善相關(guān)配套制度。建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制，并以此為基礎(chǔ)探索地方政府信用評級制度，推動地方政府債券定價市場化。

為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，在依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限基礎(chǔ)上，要推廣使用“政府與社會資本合作模式（PPP）”和加強地方政府融資平臺公司管理。一是進一步完善PPP制度設(shè)計。對現(xiàn)有政策法規(guī)進行詳細梳理，力爭消除有沖突的制度障礙，在此基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定PPP項目的操作規(guī)則，對市場準入、預(yù)算管理、流程設(shè)計等關(guān)鍵問題加以明確。選擇市政公用設(shè)施、江河湖泊生態(tài)環(huán)境、收費公路等領(lǐng)域，盡快印發(fā)應(yīng)用PPP模式的指導(dǎo)性意見。二是盡快推出一批示范項目。在保障房建設(shè)等領(lǐng)域，逐步探索PPP模式。密切跟蹤指導(dǎo)新能源汽車充電設(shè)施、污水垃圾處理等領(lǐng)域的新建PPP示范項目，在海水淡化領(lǐng)域進一步推廣PPP模式，適當采取中央財政補助等激勵方式，調(diào)動地方和項目單位積極性，推動項目落地。

中央財政設(shè)立新型城鎮(zhèn)化專項資金，支持補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板。在新型城鎮(zhèn)化過程中，政策的頂層設(shè)計、發(fā)展趨勢的總體把握在中央，而主體責任在地方?？梢钥紤]通過中央財政設(shè)立專項資金的方式，對城市政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行定向引導(dǎo)。具體操作上，可在現(xiàn)有中央財政城市管網(wǎng)專項資金基礎(chǔ)上，適當增加資金規(guī)模，拓展支出范圍，通過示范試點等方式，集中支持城市地下綜合管廊、防洪防澇設(shè)施建設(shè)等。一方面，立足當下，切實解決當前城市基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸和短板問題；另一方面，適度超前，增強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前瞻性和預(yù)見性。

公共服務(wù)均等化

根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，合理界定各級政府的支出責任。加快行政管理體制改革，逐步減少政府層級，是健全完善事權(quán)與財政體制的關(guān)鍵所在。要細化各級政府支出責任，探索建立以常住人口作為調(diào)整基本公共服務(wù)差異的轉(zhuǎn)移支付制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的初步設(shè)想：中央政府主要制定全國最低標準，依法承擔義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)成本；省級政府要制定本省市區(qū)基本公共服務(wù)標準，承擔省級基本公共服務(wù)支出責任，建立跨省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市的橫向轉(zhuǎn)移支付補助；市、縣含（縣、區(qū)）政府要承擔市縣基本公共服務(wù)支出責任，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本。

完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付辦法，充分體現(xiàn)為農(nóng)民工提供公共服務(wù)增支因素。以建立人口基礎(chǔ)信息庫為契機，加快建立“綜合采集、集中管理、信息共享”的流動人口信息綜合數(shù)據(jù)庫和共享平臺，實現(xiàn)流動人口服務(wù)管理信息化，在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度辦法。一是調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法。分配均衡性轉(zhuǎn)移支付時，不斷提高非戶籍常住人口折算比例，最終實現(xiàn)將常住人口作為測算依據(jù)；完善教育、社保、醫(yī)療、保障性住房等轉(zhuǎn)移支付辦法，充分考慮農(nóng)民工因素。二是建立標準化支出指標體系。要完善常住人口數(shù)、服務(wù)標準等綜合信息收集與整理，建立標準化支出指標體系，逐步形成科學、規(guī)范、實用的數(shù)據(jù)庫，為完善有關(guān)轉(zhuǎn)移支付辦法奠定基礎(chǔ)。三是健全正向激勵機制。按照投入、產(chǎn)出和效率原則，推進基本公共服務(wù)供給與績效掛鉤政策。

根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分類，健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的成本分擔機制。一是科學分類。對城中村農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)社會保障和住房保障以及城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系。對大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者高效農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，要保護其合法財產(chǎn)權(quán)益，本著自愿原則轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對外出打工農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作和較高的收入，他們最有可能融入城市。二是明晰責任。對于城郊區(qū)農(nóng)民市民化的，以集體經(jīng)濟組織自建方式城中村改造農(nóng)民市民化的，政府重點要解決社會保障和基本公共服務(wù)均等化問題。外出打工農(nóng)民工有穩(wěn)定工作和收入的，政府只要解決公共服務(wù)均等化問題。三是優(yōu)化資源。對農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的社會保險支出，推行社會保險便攜式“福利包”，打破區(qū)域限制，由中央統(tǒng)籌建立社會保險橫向轉(zhuǎn)移支付制度。