財(cái)政管理的新變

朱靜

新《預(yù)算法》翻開了預(yù)算法治化的新篇章，為深化財(cái)稅體制改革、破解各項(xiàng)改革難題提供了法律依據(jù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，新《預(yù)算法》首次對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)定，要求以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，并對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立做出限制。同時(shí)還規(guī)定：“建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制”，從法律上明確了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理改革的要求。自新《預(yù)算法》頒布以來，記者采訪中了解到，云南省財(cái)政廳借力發(fā)力，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理作為深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要工作，全面推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革取得新突破

近年來，云南財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但由于體制機(jī)制及形勢變化等方面的原因，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理和使用中積累了支出邊界不清、結(jié)構(gòu)固化、項(xiàng)目較多、零星分散、執(zhí)行不快、績效不高、管理不嚴(yán)、信息不明等問題，這些問題交織并存，影響了財(cái)政資源的統(tǒng)籌配置和資金使用效益的提高，制約了政府管理職能的發(fā)揮，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革也沒有形成系統(tǒng)的制度，推進(jìn)難度較大。例如，云南省財(cái)政廳從2004年開始推行的?？钋袎K到縣試點(diǎn)改革。這項(xiàng)改革是針對(duì)云南省縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行中存在的突出問題，按照“?？钕路拧?quán)力下放、責(zé)任下放”的原則，將省級(jí)?？钤诤硕ò苫鶖?shù)的基礎(chǔ)上調(diào)整為對(duì)各縣的財(cái)力性補(bǔ)助，并納入一般性轉(zhuǎn)移支付體系，將財(cái)政補(bǔ)助資金由原先省級(jí)各部門分散決策、指定專門用途，改為由縣級(jí)政府自主用于除“吃飯”以外的所有“辦事”項(xiàng)目，擴(kuò)大縣級(jí)政府自主權(quán)，探索財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政資金分配模式。十年來，這項(xiàng)改革雖取得了一定成效，但由于多年形成的?？罘峙潴w制難以打破，?？钋袎K改革不夠徹底，制約了此項(xiàng)改革的全面推開，并未解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理中的各項(xiàng)問題。

2014年，為深化財(cái)政體制改革，認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，云南省人民政府出臺(tái)了《云南省改革和完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施方案》，為推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革提供了制度保障。云南省財(cái)政廳在編制2015年省級(jí)部門預(yù)算時(shí)，按照新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定和省委、省政府整合專項(xiàng)資金的有關(guān)要求，對(duì)省級(jí)專項(xiàng)資金進(jìn)行了全面清理整合，通過“撤銷一批、壓縮一批、歸并一批、調(diào)整一批”等措施，省級(jí)專項(xiàng)資金項(xiàng)目數(shù)量比2014年壓縮46%，省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重由53%下降為48%，一般性轉(zhuǎn)移支付占比相應(yīng)提高了5個(gè)百分點(diǎn)。

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，圍繞建立與實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，遵循“增一般、減專項(xiàng)、促監(jiān)管、提績效”的改革精神，堅(jiān)持厘清政府與市場、上下級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任邊界，加大整合力度，明確管理職責(zé)，構(gòu)建設(shè)立、執(zhí)行和退出評(píng)估長效機(jī)制，改革完善分配機(jī)制，強(qiáng)化績效管理和監(jiān)督檢查，確保實(shí)現(xiàn)省級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付占比2017年達(dá)到60%以上的目標(biāo)，云南省財(cái)政廳著力推進(jìn)省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理改革。云南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理改革的意見》，在此基礎(chǔ)上，云南省財(cái)政廳出臺(tái)了《云南省省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立和項(xiàng)目清單目錄管理暫行辦法》、《云南省省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理暫行辦法》、《云南省省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金基層項(xiàng)目庫管理暫行辦法》3個(gè)配套文件，形成“1+3”改革方案，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革。

云南省財(cái)政廳將省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革精神全面貫徹到2016年省級(jí)部門預(yù)算編制中：一是全面清理整合。省級(jí)一個(gè)部門設(shè)置一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，將納入改革的36個(gè)部門涉及的76個(gè)專項(xiàng)整合為36個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，壓縮比例達(dá)到52.6%，從根本上改變專項(xiàng)資金碎片化的現(xiàn)狀。二是實(shí)行項(xiàng)目清單目錄管理制度。建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立、執(zhí)行和退出評(píng)估機(jī)制，從源頭上解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立隨意、有進(jìn)無退、利益固化等問題。三是改革分配機(jī)制。實(shí)行以因素法為主的資金分配方式，從重項(xiàng)目資金分配向重資金績效和監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，出臺(tái)了《云南省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配管理辦法指導(dǎo)意見》等制度，指導(dǎo)省級(jí)各相關(guān)部門研究制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法。四是推進(jìn)簡政放權(quán)。構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)管體系，促使省級(jí)各部門逐步做到只分配專項(xiàng)資金和強(qiáng)化監(jiān)管，不再審批具體項(xiàng)目。五是加強(qiáng)基層項(xiàng)目庫建設(shè)。強(qiáng)化各州、市、縣、區(qū)政府的項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任，各地積極推進(jìn)項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備。六是建立全過程績效管理機(jī)制。將績效管理貫穿于省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立、分配、使用全過程，健全信息公開機(jī)制，以公開促公平、促競爭、促績效。

通過改革，有效壓縮了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和種類，從制度機(jī)制上切實(shí)解決當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理中存在的問題，形成目標(biāo)明確、定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)明晰、設(shè)立規(guī)范、分配科學(xué)、講求績效、監(jiān)管到位、公開透明的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理制度體系，將進(jìn)一步提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理水平和使用績效。

預(yù)算管理制度改革全面推進(jìn)

新《預(yù)算法》頒布一年來，云南省財(cái)政廳堅(jiān)持以法治思維和法治方式推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)各項(xiàng)改革與新《預(yù)算法》的銜接，把《預(yù)算法》作為財(cái)政預(yù)算管理的行為準(zhǔn)則，預(yù)算的法治性和約束力得到了明顯增強(qiáng)。首先是預(yù)算編制完整性進(jìn)一步提高。構(gòu)建起一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，政府收支全部納入預(yù)算管理；建立政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的機(jī)制，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。其次是預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化。建立新的省級(jí)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步健全項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，將省級(jí)所有財(cái)政專項(xiàng)資金全部納入項(xiàng)目庫管理。三是預(yù)算平衡機(jī)制進(jìn)一步完善。預(yù)算管理由年度平衡擴(kuò)展到周期性平衡，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃銜接機(jī)制，制定云南省預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法。四是財(cái)政統(tǒng)籌能力進(jìn)一步增強(qiáng)。清理規(guī)范“掛鉤”事項(xiàng)，對(duì)重點(diǎn)支出根據(jù)改革需要和省委、省政府重點(diǎn)工作統(tǒng)籌安排、優(yōu)先保障。五是預(yù)算支出進(jìn)度進(jìn)一步加快。明確省本級(jí)各季度支出進(jìn)度目標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行量化考核，并采取收回預(yù)算指標(biāo)、約談、停止資金調(diào)度等措施，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。從嚴(yán)控制預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，扎住追加預(yù)算口子。六是預(yù)算透明度進(jìn)一步提高。除涉密內(nèi)容外，所有涉及財(cái)政資金的情況全部向社會(huì)公開，政府預(yù)算、部門預(yù)算公開到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目，部門預(yù)算按基本支出和項(xiàng)目支出分類進(jìn)行詳細(xì)說明，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算細(xì)化公開。七是資金使用效益進(jìn)一步提升。建立健全預(yù)算績效管理新機(jī)制，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金實(shí)施全過程預(yù)算績效管理。省級(jí)全面開展部門項(xiàng)目支出績效自評(píng)和重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤評(píng)價(jià)，建立績效結(jié)果與預(yù)算安排相銜接的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。八是財(cái)政存量資金進(jìn)一步盤活。制定出臺(tái)盤活財(cái)政存量資金的制度辦法，建立財(cái)政存量資金收回和定期報(bào)告制度，有效減少財(cái)政資金沉淀。九是政府債務(wù)管理進(jìn)一步規(guī)范。全面實(shí)施政府債務(wù)限額管理，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，順利完成云南省地方政府債券首次自發(fā)自還和首次政府信用評(píng)級(jí)工作。

政府間財(cái)政關(guān)系更為規(guī)范

作為省級(jí)財(cái)政部門，云南省財(cái)政廳同時(shí)擔(dān)負(fù)著落實(shí)中央各項(xiàng)政策及有關(guān)要求和指導(dǎo)省以下各級(jí)財(cái)政的責(zé)任，要處理好與上下級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系。為建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，一方面，云南省財(cái)政廳積極參與財(cái)政部關(guān)于中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革研究，反映地方訴求，匯報(bào)實(shí)踐成果，支持改革推進(jìn)；認(rèn)真落實(shí)中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助政策，加快脫貧攻堅(jiān)和全面小康社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加快構(gòu)建地方稅體系研究，在堅(jiān)持稅收法定原則下爭取中央賦予地方更多的稅收政策權(quán)限，允許地方特別是省級(jí)政府，可依照實(shí)際需要，運(yùn)用稅收政策實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)調(diào)控。另一方面，積極指導(dǎo)各州、市、縣、區(qū)財(cái)政部門做好新《預(yù)算法》實(shí)施與深化財(cái)稅體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作，將《預(yù)算法》各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)在財(cái)政預(yù)算管理工作中，從著眼于向上要錢轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾谙蛳鹿芾恚婪ɡ碡?cái)；督促各地根據(jù)中央和省里改革的總體部署，結(jié)合地區(qū)具體情況，研究制定切實(shí)可行的改革方案，把《預(yù)算法》關(guān)于政府預(yù)算體系、預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)管理等內(nèi)容，貫徹到各項(xiàng)改革措施中，扎實(shí)推進(jìn)本地區(qū)改革。

云南省財(cái)政廳預(yù)算局局長蘇建宏告訴記者，新《預(yù)算法》實(shí)施以來，作為財(cái)政人明顯感受到，預(yù)算行為更加規(guī)范，預(yù)算剛性約束有效增強(qiáng)。比如說，通過做實(shí)項(xiàng)目庫，預(yù)算編制更加科學(xué)、完整、細(xì)化；通過加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯加快，預(yù)算調(diào)整更加規(guī)范，預(yù)算追加事項(xiàng)大幅減少；通過推進(jìn)預(yù)算公開，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化，陽光財(cái)政建設(shè)得到極大提升。

“法律的生命力在于實(shí)施，法貴在行，也難在行。貫徹執(zhí)行好新《預(yù)算法》，關(guān)鍵和難點(diǎn)都在于將新《預(yù)算法》具體落實(shí)在預(yù)算管理制度改革中。按照黨中央、國務(wù)院的部署，財(cái)稅改革在整體改革中要發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革。預(yù)算管理制度改革作為財(cái)稅體制改革的排頭兵，由于改革涉及范圍廣、觸動(dòng)利益大，在各領(lǐng)域改革尚未深入的時(shí)候，預(yù)算改革單兵突進(jìn)難度較大，有的部門對(duì)改革還存在思想認(rèn)識(shí)不到、觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革要求落實(shí)不到位、任務(wù)措施執(zhí)行不到位等問題，這需要我們加強(qiáng)對(duì)新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)和宣傳，加大執(zhí)行監(jiān)督力度，在各部門的配合和支持下，通過大家共同努力，切實(shí)把預(yù)算改革不斷引向深入，才能有效發(fā)揮好新《預(yù)算法》的規(guī)范、約束和支撐作用?！碧K建宏說道。