財(cái)政績(jī)效“戰(zhàn)國(guó)”

谷文

新《預(yù)算法》中首次以法律形式明確了我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，而且要求公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過程，也對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)范圍、結(jié)果應(yīng)用等實(shí)操領(lǐng)域做出了完整的規(guī)范。

但從這一年的發(fā)展回頭來看，財(cái)政績(jī)效，或者說狹義的政府績(jī)效（不含項(xiàng)目中非資金績(jī)效）在這一年中，還是處于一個(gè)探索階段。

概念之辯

在新《預(yù)算法》中，明確提出各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)。其實(shí)按照一些先行的地方財(cái)政的看法，“績(jī)效評(píng)價(jià)”這個(gè)詞本身就是一個(gè)落后的描述。

從事財(cái)政績(jī)效行業(yè)的人士都了解，很多時(shí)候表述上差一個(gè)字，甚至順序不同，可能當(dāng)?shù)乜?jī)效處室的工作方式、管理范圍、工作理念都完全不同。

例如，在“財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)”和“財(cái)政績(jī)效管理”之間，所強(qiáng)調(diào)的一個(gè)是對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)工作，一個(gè)是績(jī)效管理工作的全面性，即在設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)中偏重于管理類型。就在這兩個(gè)工作方式的表述中，各地就已經(jīng)打得不可開交。

廣東省某市財(cái)政工作人員表示，財(cái)政績(jī)效，最重要的是財(cái)政資金從列入預(yù)算之前開始，就要進(jìn)行嚴(yán)格周密的管理，這樣才會(huì)讓財(cái)政資金不至于“跑冒滴漏”，才有可能讓每一分錢都花在刀刃上。這也是廣東省一些市縣財(cái)政對(duì)“管住過程才能管住結(jié)果”這件事的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

但持相反意見的人也確實(shí)存在。由于官方發(fā)布表述為“評(píng)價(jià)”，一些地方財(cái)政人員，比如一位來自北方某省級(jí)財(cái)政部門的工作人員認(rèn)為，不應(yīng)該將側(cè)重點(diǎn)放在管理上，而應(yīng)當(dāng)放在確保預(yù)算執(zhí)行效果上。

但仔細(xì)分析后我們不難發(fā)現(xiàn)，這兩種表述之爭(zhēng)，與上世紀(jì)公司績(jī)效理念中以日系企業(yè)為代表的結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效，與強(qiáng)調(diào)配合、強(qiáng)調(diào)工作中每一步規(guī)則的可控性的過程導(dǎo)向績(jī)效之爭(zhēng)非常相像。而公司績(jī)效理念之爭(zhēng)的結(jié)果也頗為有趣：這兩種公司在將近幾百年不同理念的發(fā)展中，都出現(xiàn)了一系列的“百年老店”。當(dāng)然，公司績(jī)效和財(cái)政績(jī)效之間從項(xiàng)目本質(zhì)和執(zhí)行主體等方面都有很大的不同，但從《預(yù)算法》修訂的角度來講，到底應(yīng)該以結(jié)果還是過程為導(dǎo)向，顯然還在謹(jǐn)慎的研究之中。

標(biāo)準(zhǔn)之難

說到項(xiàng)目本質(zhì)的不同，按照廣東省財(cái)政廳科研所許航敏博士的說法，現(xiàn)行的許多財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)思路還有待調(diào)整和完善。

“比如說一個(gè)項(xiàng)目，它如果是一個(gè)市場(chǎng)化項(xiàng)目，我們就會(huì)從經(jīng)濟(jì)效益的方向去評(píng)價(jià)它。但一個(gè)由政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，很多時(shí)候是不能僅僅從經(jīng)濟(jì)效益的角度去評(píng)論它是好還是壞?！彼硎?，假設(shè)一個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益很差，但社會(huì)效益很高，例如某些公益型事業(yè)基本談不到經(jīng)濟(jì)效益，那么在這種情況之下，在現(xiàn)行的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，就很容易被評(píng)為低績(jī)效項(xiàng)目，甚至無法列入預(yù)算。

當(dāng)然，這種結(jié)果的出現(xiàn)，是建立在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的經(jīng)濟(jì)效益權(quán)重遠(yuǎn)高于社會(huì)效益的基礎(chǔ)上的。如果是相反的情況，過分偏重社會(huì)效益而忽視經(jīng)濟(jì)效益，則又會(huì)出現(xiàn)前些年各地頻繁出現(xiàn)的“面子工程”“政績(jī)項(xiàng)目”。

“所以從實(shí)際操作上看，現(xiàn)在如何設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，這兩種效益如何平衡，是現(xiàn)階段非常難以解決的問題?！痹S航敏表示。

新《預(yù)算法》中，在這種效益平衡的問題上，還是表述的非常模糊。雖然在2015年全年中財(cái)政部多次就如何開展財(cái)政績(jī)效工作做出指示，但究其根本，在兩種效益的比例分配上，現(xiàn)在各地還在各執(zhí)一詞。“而且在一些省市財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，甚至都沒有將項(xiàng)目的社會(huì)效益納入考量，這是絕對(duì)錯(cuò)誤的?！彼f。

被低估的財(cái)政績(jī)效

新《預(yù)算法》中詳細(xì)規(guī)定了需要進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和方式，從這一年來的實(shí)施效果看，仍有需要擴(kuò)大和完善的地方。北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授高鵬程作為曾經(jīng)參與過多地財(cái)政績(jī)效評(píng)審工作（其中也包括廣東省財(cái)政績(jī)效評(píng)審）的專家，對(duì)這種評(píng)價(jià)模式和評(píng)價(jià)主體有著自己的看法。

他表示，績(jī)效預(yù)算和人類的行為一樣，都有特定的主體，采取特定的行為，作用于特定的對(duì)象，達(dá)到特定的結(jié)果。預(yù)算主體包括財(cái)政主體和專業(yè)主體，在財(cái)政主體和專業(yè)主體的博弈中，是有缺陷的，即用一個(gè)部門的知識(shí)沒辦法對(duì)付上百個(gè)部門的知識(shí)，因?yàn)閵A雜著專業(yè)的知識(shí)在里面。所以我們現(xiàn)在的績(jī)效預(yù)算，是從對(duì)象開始，才能對(duì)行為審核，進(jìn)而對(duì)預(yù)算主體審核，這是以小見大的過程。

雖然他說的還僅限于在主體行為和績(jī)效對(duì)象之間從小到大的關(guān)系，但也從另一方面暴露出，單純以財(cái)政知識(shí)做財(cái)政績(jī)效，和單純以財(cái)政身份行使財(cái)政績(jī)效工作，在過去的這些年試驗(yàn)中，顯然從財(cái)政權(quán)限和專業(yè)知識(shí)方面都尚不健全。

解決這一矛盾的方式有兩種，第一是將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分離，專業(yè)部分由部門采用自評(píng)方式解決，涉及財(cái)政資金的部分由財(cái)政解決。但這種方式明顯有第一方越權(quán)的嫌疑。第二是讓用第三方機(jī)構(gòu)保證評(píng)審結(jié)果的專業(yè)性。在新《預(yù)算法》中，從措辭上是偏向讓第三方機(jī)構(gòu)解決績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性“最后一公里”問題的，但現(xiàn)在第三方資質(zhì)本身就是一個(gè)很大的問題。以廣東省某市為例，2015年購買第三方財(cái)政績(jī)效服務(wù)招標(biāo)平臺(tái)上，12家投標(biāo)機(jī)構(gòu)僅有一家擁有會(huì)計(jì)師資格，第三方機(jī)構(gòu)之混亂可見一斑。

總而言之，以新《預(yù)算法》這種“大法”管財(cái)政績(jī)效這種“細(xì)事”，現(xiàn)在看來需要彌補(bǔ)的空白還有很多。財(cái)政績(jī)效的“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”，看起來還要繼續(xù)一段時(shí)間。