《行政學(xué)研究》中威爾遜的人事行政思想

摘 要：任何學(xué)科在其形成和發(fā)展的過程中，都離不開經(jīng)典之作來為其體系的構(gòu)建提供基礎(chǔ)性、普遍性的規(guī)律和準(zhǔn)則，行政學(xué)作為一門新興的學(xué)科也不能例外。威爾遜對行政學(xué)的研究，開啟了公共行政學(xué)的大門，其研究思想中蘊含的作用和價值足以讓我們震撼并吸引著我們不斷地去挖掘和發(fā)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：人事行政思想 行政學(xué)研究 威爾遜

伍德羅·威爾遜，美國現(xiàn)代公共行政學(xué)理論的奠基者，學(xué)術(shù)界普遍認為公共行政學(xué)始于其于1887年在美國的《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表的“行政學(xué)研究”一文，他提出要研究國家的行政管理、建立有關(guān)行政的相關(guān)科學(xué)、并對行政學(xué)研究的對象及其主要內(nèi)容提出了設(shè)想。他的卓越才華和嚴(yán)密的邏輯說服力為行政學(xué)在19世紀(jì)開辟了一席之地，并在之后的時間里學(xué)者們圍繞其提出的“政治與行政二分法”，繼續(xù)將其思想發(fā)揚光大，使行政學(xué)慢慢成為了一門日漸獨立的成熟學(xué)科。正如美國著名的管理學(xué)家丹尼爾·雷恩所說：“今天是我們?nèi)窟^去的協(xié)力結(jié)果，明天也將是這樣。對于管理學(xué)家來說，歷史中存在著許多教訓(xùn)，而其中最重要的一個是，把過去的研究作為一個序幕”。

一、行政學(xué)研究總述

1.行政學(xué)研究的具體任務(wù)及目標(biāo)。從威爾遜的著作中可以看出，他主要是從行政學(xué)研究的起點和具體內(nèi)容兩個方面出發(fā)，對行政學(xué)研究的首要目標(biāo)和任務(wù)作了清晰的概括和界定。他指出：“行政學(xué)研究的第一大目標(biāo)就在于了解：首先，政府機構(gòu)能夠做哪些工作；其次，政府如何有效率的做”。在他看來，有關(guān)行政學(xué)的研究主要應(yīng)做好兩個方面的工作：一是從行政職能這個角度出發(fā)，探討行政學(xué)的起點是什么，換言之就是行政學(xué)首先一定要清楚政府的管理范圍即政府應(yīng)該管什么不應(yīng)該管什么。另一方面，行政學(xué)還必須去研究政府怎樣去做這些事情。也就是說政府具體要用什么方式、方法去處理日常行政事務(wù)，才能有效地完成政府行政工作，提高行政效率。威爾遜還指出：行政管理的領(lǐng)域盡管是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，但對行政學(xué)的研究不能僅局限于那些形式單一的技術(shù)內(nèi)容之上，作為政治學(xué)下的一個分支學(xué)科，行政學(xué)必須在政治學(xué)理論的基礎(chǔ)上，對行政管理的各個方面展開深入細致的探索，這樣才能擴大行政學(xué)研究的維度。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性試驗的混亂和消費中拯救出來，并使它深深根植于穩(wěn)定的原則之上”。

2.行政學(xué)研究的歷史必然性。相對政府而言，行政機關(guān)幾乎與其同時產(chǎn)生，自從有了政府，行政機關(guān)也就隨之出現(xiàn)了，并成為政府最為明顯的部分，為什么行政學(xué)在行政機關(guān)產(chǎn)生之后遲遲沒能出現(xiàn)呢？對于這個問題，威爾遜通過對政府發(fā)展的歷史脈絡(luò)來進行論證的?！霸谠缙跁r代，政府所遇到的困難事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面，因此，結(jié)構(gòu)問題就成為引起人們關(guān)注的焦點，當(dāng)時在行政管理領(lǐng)域很少或幾乎沒有遇到頭疼問題，至少沒有引起政府官員特別關(guān)注的問題，那時候，政府的職能很簡單?！痹诤茉缫郧埃藗兊男袨榉绞教貏e單一，對于政府來說，他們沒有必要也不需要花費大量的時間在行政管理方面去思考和探索，更多的是去思考如何才能更好地統(tǒng)治他們的國家，管理好他們的臣民以不至于他們起來反抗。在當(dāng)今社會，隨著時代的進步，人們的思想越來越活躍，人們不再是以前政府下的公民了，他們有更多的服務(wù)需要政府來提供，有更多的困難需要政府來幫助，“執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法更要困難得多”，“政府的職能變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。”面臨如此現(xiàn)實困境，作為政府又不得不去滿足公民的合理需要，但只有理論是僅僅不夠的，還需要實踐去進行指導(dǎo)，政府的這種發(fā)展演變的歷程客觀催化了行政科學(xué)的產(chǎn)生，對于行政學(xué)的研究是一種歷史發(fā)展的必然。

3.行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景。行政學(xué)最初開始在歐洲誕生產(chǎn)生，威爾遜分析了美國和歐洲國家不同的政治體制，各自面臨的任務(wù)以及在環(huán)境等諸多因素影響下分析了行政學(xué)之所以在歐洲產(chǎn)生的原因。一個國家的政治體制不同、歷史背景不同、社會環(huán)境不同，因此他所關(guān)注的主要治理方面也會有所不同，在對待公民的態(tài)度和對公民訴求的回應(yīng)也不相同。在歐洲國家里，政府對人民的意愿并不重視，他們不是依靠民意來進行管理，他們更多的是通過權(quán)威去進行統(tǒng)治，因此，可能會更加注重方式和手段的問題，而美國卻與此恰恰相反。“歐洲國家和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)注立法工作的歷史，不是改革政府組織結(jié)構(gòu)，而是制定法律的歷史?！睆男姓W(xué)的歷史起源來看，盡管它源于歐洲，但從威爾遜的分析觀點來看，其并不贊同走歐洲式的發(fā)展道路。在他看來，美國式發(fā)展道路要比歐洲式發(fā)展道路好走得多，與此同時，他也不否認會有更好的情況出現(xiàn)——既要具有民主自由精神而又同時具有非常熟練的實踐能力。

4.行政學(xué)研究的對象和主要內(nèi)容。行政學(xué)研究的對象和主要內(nèi)容究竟是什么？帶著這個問題，威爾遜運用歷史比較分析法在對行政學(xué)研究的現(xiàn)狀、發(fā)展模式及其起因進行了表象與實質(zhì)層面的思考后，深入的分析了這個問題。威爾遜借用了德國政治學(xué)家布隆赤里的觀點并指出：政治是在重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒樱姓芾韯t是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治屬于政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。威爾遜指出，行政學(xué)脫胎于政治學(xué)。政治學(xué)主要研究政府的主權(quán)、本質(zhì)和地位、權(quán)利的“構(gòu)成方式”、政治力量、政治制度、國家性質(zhì)等有關(guān)國家的根本制度的基本理論；行政學(xué)則側(cè)重于研究政府的具體行政管理過程。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)靥幚砗屯瓿墒裁礃拥墓ぷ?；其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率以盡可能少的成本、費用、資源來完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??？梢?，弄清楚政府能夠“適當(dāng)”并且成功地承擔(dān)什么職能是行政學(xué)研究的首要目標(biāo)，行政學(xué)應(yīng)該以行政職能作為其研究的起點；其次就是要研究政府如何進行管理，才能提高行政效率，成功地完成任務(wù)。這些構(gòu)成了行政學(xué)各個部分的具體研究內(nèi)容。

5.行政學(xué)研究的方法。在整個政治學(xué)領(lǐng)域里，威爾遜認為，似乎沒有任何領(lǐng)域比行政學(xué)這一領(lǐng)域能夠更為安全地使用歷史比較分析法了。在從歷史的角度出發(fā)，進行比較研究時，可以選擇與我們自己完全不同的政治環(huán)境。而在進行比較時，美國自己的政策則應(yīng)該成為所有理論的試金石，為了適應(yīng)習(xí)慣，首先要進行試驗性的實踐，而不是教條式的設(shè)計。總之，世界性的“做什么”永遠應(yīng)該由美國式的“如何做”所支配。總的來說，歷史比較法為我們的行政研究提供了一種新的方法，大大擴展了我們可以學(xué)習(xí)的領(lǐng)域和范圍，提供了一種全新的特殊的視角。在當(dāng)代中國的行政管理的研究當(dāng)中，也應(yīng)該嘗試同歷史背景、現(xiàn)實條件不同的西方國家的行政政策中吸取借鑒經(jīng)驗，并在對其他國家的研究中，重新審視本國的政策，進而取得進步。

二、威爾遜的人事行政思想

在美國這樣的所謂民主制國家里，各政黨為了維系美國式的民主，實行的是多黨輪流執(zhí)政，這樣的一種制度不可避免地就會導(dǎo)致黨爭的混亂。政黨分贓在當(dāng)時的美國頗為受到國人的詬病，任人唯親、用人不當(dāng)，造成了政府資源的嚴(yán)重浪費，執(zhí)政黨在位期間，徇私舞弊，貪污腐敗，不顧全國人民的利益，行政效率極其低下，政局動蕩，管理局面十分混亂。這樣一種混亂無序的狀態(tài)嚴(yán)重的激起了美國人民的不滿，改革官吏制度迫在眉睫。1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法》，開始實行功績制，政黨分贓制被正式廢除。文官制度繼政黨分贓制后應(yīng)運而生，把行政管理從政治領(lǐng)域分離出來，使其得到了健康自由成長的空間，為美國后來人事制度的建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。威爾遜認為：理想模式的“人事制度”是通過建立一個有文化道德和獨立自由精神的文官制度，這種方式就是要通過選舉，反復(fù)性的公開協(xié)商。與此同時，威爾遜還提出要對文職官員實行競爭性考試，使他們增長能力，更好地完成工作。這一思想對各國的人事制度影響深遠，到目前為止，很多國家挑選政府官員都實行競爭性考試，只有考試合格的官員才能進入政府辦公，整體上提高了政府官員的素質(zhì)。

文官制度的應(yīng)運而生，填補了行政管理領(lǐng)域里對人事的需求，也正是文官制度的出現(xiàn)，使行政逐漸發(fā)展成為一個獨立的技術(shù)性領(lǐng)域。文官制度所提供的是一種在政治上中立，受過嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練，能夠兼顧民主與效率，具有職業(yè)精神的文官隊伍。但對于文官制度的改革，威爾遜也存在一些擔(dān)心，他認為文官制度會引起一些官僚主義作風(fēng)的出現(xiàn)。盡管如此，我們也不能否定文官制度在行政發(fā)展歷程中的積極作用，我們所能做的就是批判性的去吸收其精華，摒棄那些消極的思想。時至今日，我們在建立和完善行政體制的同時，要積極防止官僚制弊端的蔓延。威爾遜提出，行政管理人員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主動積極地克服官僚主義。威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出：“只有當(dāng)一個國度的全部國家機關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及普通僚屬的共同政治生活隔離的時候，官僚主義才有可能生存。官僚主義者的動機、目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚主義的。我們規(guī)定所有的部長都必須是真正為人民服務(wù)的，因而對于在真正為人民服務(wù)的部長領(lǐng)導(dǎo)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的”，從此我們可以看出，威爾遜特別強調(diào)政府官員應(yīng)該具有良好的態(tài)度，他強調(diào)政府官員，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該帶頭克服官僚主義。此外，對于如何提高政府官員的工作質(zhì)量，他也提出了自己的看法。在威爾遜看來，高薪、優(yōu)厚的福利待遇和良好的職業(yè)發(fā)展是提高官員工作質(zhì)量的重要途徑。他清楚地認識到了滿足人的不同層次的需求與開發(fā)人的潛能進而提高工作效率之間所具有的內(nèi)在聯(lián)系。這對于我國人事制度的改革也具有一定的借鑒意義。

三、結(jié)語

威爾遜作為行政學(xué)的奠基人，他的最大貢獻就是提出了政治與行政二分原則的思想，這一思想是行政學(xué)賴以成立的前提條件，從此之后將行政學(xué)作為一門的獨立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來。這里所說的分離不是完全的擺脫與政治學(xué)的關(guān)系，誠如丁煌所言：“政治學(xué)是行政學(xué)的直接理論基礎(chǔ)，以至于人們把這兩門學(xué)科比作根與樹、花與果的關(guān)系，即行政學(xué)之樹源于政治學(xué)之根；政治學(xué)之果，結(jié)于政治學(xué)之花。從學(xué)科發(fā)展的歷史來看，行政學(xué)也是從政治學(xué)中分離出來而成為一門獨立學(xué)科的”。威爾遜提出的人事行政思想對各國的人事制度建設(shè)做出了巨大的貢獻，他主張改革文官制度，對政府中的文職人員進行競爭性考試，以此來篩選合適的政府工作人員，這一制度對我國的影響頗為深刻，我國當(dāng)代的各種形式的公務(wù)員制度無不借鑒這樣的思想，來選擇合適的政府人員，從而進一步提高我國公務(wù)員的素質(zhì)。威爾遜提出針對政府人員的福利制度，認為要想讓政府人員保質(zhì)保量地完成工作，提高工作的質(zhì)量，就要給他們提供大量生活費用補助，保證生活質(zhì)量，同時通過晉升這一方式來使他們把為公民提供服務(wù)變成一種興趣。這對后來各國的人事制度產(chǎn)生了深遠的影響，諸如后來西方國家提出的高薪養(yǎng)廉等制度就是源自與此。

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作者簡介：張淼（1992.09—），女，漢，籍貫：內(nèi)蒙古阿拉善盟，陜西師范大學(xué)，研究生，學(xué)院：政治經(jīng)濟學(xué)院，專業(yè)：行政管理，研究方向：電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新。