新—屆中委、政治局及書記處解析

潘騰

五年一度的中共第十八次全國代表大會之所以吸引國際關(guān)注，主要在于中共領(lǐng)導(dǎo)層的變化。但在七人組成的政治局常委之外，中共全國代表大會還對幾乎所有黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進(jìn)行了人事調(diào)整。

從革命時代領(lǐng)導(dǎo)層的劇烈波動，到今天的權(quán)力常規(guī)更替，中共的黨務(wù)政治呈現(xiàn)出制度化、周期化的變遷。解讀十八大的黨政權(quán)力布局，有助于我們理解中國黨政權(quán)力的運作邏輯，也可以看出中共政治組織的演進(jìn)方向。

中央委員會

根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，中央委員會是中國共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)之一。在全國代表大會閉會期間，中央委員會貫徹執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨。

雖然在實務(wù)上，許多重要的政策變遷和人事異動都會在中央委員會召開會議之前出爐，但中委會仍然在制度上扮演關(guān)鍵角色——所有政治局層級以上的黨務(wù)人事異動都必須經(jīng)中央委員會全會追認(rèn)生效。

十一屆三中全會以來，中央委員會的組織與運作形式漸漸固定下來。一年一度的中央委員會全體會議成為審議通過重大政策、決定重要人事安排的機會。中央全會會期一般在3～4天。中央候補委員、中紀(jì)委委員可以出席中央全會，但無表決權(quán)。

每次的中央全會一般要審議通過一個中心議題，討論的內(nèi)容也形成了一定慣例。如每屆的一中全會產(chǎn)生新的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；二中全會決定向即將召開的全國人民代表大會推薦國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選；三中全會處理經(jīng)濟問題；四中全會對黨建問題進(jìn)行研究；五中全會對制定下一個五年規(guī)劃作出建議；六中全會一般對文化事務(wù)或社會事務(wù)進(jìn)行研究并作出決定，并決定下一年召開黨的全國代表大會；七中全會則為即將召開的黨的全國代表大會作準(zhǔn)備。此外，中央全會還會不定期增補中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成員。除二中全會在“兩會”換屆年的2月召開之外，其他中央全會均在下半年的9～11月期間召開，上—屆中央委員會的第七次全會與下屆中央委員會的第一次全會在同一年召開。

中央委員、中央候補委員的選舉采取差額模式。在黨代會主席團醞釀產(chǎn)生初步候選人名單后，各代表團會按照—定的差額比例（8%～9%）進(jìn)行預(yù)選。中央委員會落選的提名人可以再參加中央候補委員的選舉。依民主程序產(chǎn)生預(yù)選結(jié)果后，黨代會閉幕式上，代表們會再以等額選舉的方式，正式產(chǎn)生新一屆中央委員會。

需要指出的是，中央委員、中央候補委員的當(dāng)選與否，更多地是基于候選人在黨代表大會召開時所擔(dān)任的具體職務(wù)，而非外界所常猜測的政治前途、影響力等。在醞釀中央委員會候選人的程序上，中共已經(jīng)形成一套頗為穩(wěn)定的提名規(guī)則。

在地方代表團中，每個省一般只會有2個中央委員名額：黨委書記和政府首長。國務(wù)院組成部門的行政首長也一般會獲得一個中央委員席位，部分正部級的國務(wù)院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和事業(yè)單位的黨政一把手也會在中央委員會占據(jù)一席之地。軍隊的中央委員名額則按照正大區(qū)級別單位進(jìn)行分配，七大軍區(qū)的司令員、政委，四總部和三大軍兵種的正大軍區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)，以及國防大學(xué)、軍事科學(xué)院的主官都會按慣例進(jìn)入中央委員會。

以地方代表團為例，即使一省的主要領(lǐng)導(dǎo)會在十八大后面臨人事調(diào)整，地方代表團也不會因此額外獲得中央委員或候補委員的提名名額。例如此次當(dāng)選中央政治局常委的張德江、俞正聲、張高麗，就分別占據(jù)了重慶、上海、天津代表團在十八屆中央委員會的一個名額。雖然三人都在十八大后調(diào)赴中央工作，但調(diào)動后產(chǎn)生的新地方黨政首長，大多并不會提前在黨代會上被保證中央委員名額。2002年的十六大上，即將出任江蘇省委書記和省長的李源潮和梁保華，就因為時任省委書記回良玉和省長季允石的工作尚未發(fā)生變動，而只能雙雙當(dāng)選中央候補委員。

正因為副部級干部當(dāng)選為中央委員的事例比較少見，所以一旦出現(xiàn)，就傳達(dá)出強烈的晉升信號。2002年產(chǎn)生的十六屆中央委員會中曾有多位副大軍區(qū)級干部入選中央委員會，但多人最終未能晉升正大軍區(qū)級。這種現(xiàn)象在此后的十年間幾乎不再出現(xiàn)。十七屆中央委員中的兩位副部級干部，海軍副政委劉曉江和中央駐港聯(lián)絡(luò)辦副主任彭清華，都在十七大閉幕后的數(shù)年內(nèi)接掌原單位正職。十八屆中央委員中有兩位副部級干部，一位是56歲的海軍北海艦隊司令員田中中將，另一位是52歲的貴州省委副書記陳敏爾（貴州省委書記趙克志已兼任省長職務(wù)逾4個月）。

十八屆中央委員會在提名上，采取了迄今為止最為整齊劃一的年齡政策。除中國工程院院長周濟以外，所有1949年上半年及以前出生的正部級領(lǐng)導(dǎo)干部全部退出中央委員會，不再提名連任。由于中央委員身份并不直接與政治前途掛鉤，預(yù)計部分資深正部級干部，仍有機會上升為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人。像2008年晉升為全國政協(xié)副主席的文化部部長孫家正和審計署審計長李金華，就分別在任滿十年后退出十七屆中央委員會。

國企和群團組織干部人數(shù)上升是十八屆中央委員會的一大特色。在前幾屆中央委員會中，如僑聯(lián)、殘聯(lián)等社會群體組織的黨務(wù)負(fù)責(zé)人，大多是以中央候補委員的方式進(jìn)入差額選舉，此次卻幾乎全部被選入中央委員會。在16、17屆中央委員會中，只有1-2名國有大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)得以當(dāng)選中央委員。在18屆中央委員會中，則有7人進(jìn)入，創(chuàng)下紀(jì)錄。其中多位國企代表來自國防科工領(lǐng)域，也體現(xiàn)了這一企業(yè)系統(tǒng)不斷上升的影響力和重要性。

根據(jù)官方報道，新一屆中央委員會的平均年齡為56.1歲，女性成員33人，少數(shù)民族成員39人。女性和少數(shù)民族干部占中央委員的比例均4.88%，占中央候補委員的比例則分別為13.45%和16.96%。這體現(xiàn)出中央委員會對代表多元性的重視。

由于中央委員的選舉基本按照職務(wù)一—對應(yīng)，女性和少數(shù)民族代表的比例相對不高，所以中央候補委員的選舉會特別安排部分少數(shù)民族和女性候選人。在實際選舉時，這類候選人的名字后都會帶括號加注民族和性別屬性，也提高了代表們選舉的認(rèn)知度。所以在按得票多少排列的中央候補委員名單中，此類候選人往往會列于名單靠前的部分。

對于地方代表團而言，省委副書記、常務(wù)副省長、省會（計劃單列市）市委書記、組織部部長等職務(wù)是被提名為中央候補委員概率較高的人選。在100位來自地方代表團的中央候補委員中，擔(dān)任這四種職務(wù)的有59人。不過省委副書記作為各代表團的“三把手”，在中央候補委員中的競爭優(yōu)勢并不如具備民族和性別屬性的候選人。全國31個省級行政區(qū)的黨委副書記中，有6人未能進(jìn)入中央委員會組成機構(gòu)，而當(dāng)選的23位副書記里，列名候補委員名單后25%者更是超過半數(shù)。15個副省級城市的黨委書記則有13人躋身中央候補委員，大連市委書記唐軍與西安市委書記魏民洲是僅有的例外。

中央候補委員的組成一般還包括多名兩院院士，許多國家級研究院的院長也作為科技界代表入選中央委員會。企業(yè)方面，除過多位大型國企領(lǐng)導(dǎo)之外，將近64歲的海爾集團董事局主席張瑞敏再次蟬聯(lián)中央委員，第三度成為中央委員會中唯一的非公有制經(jīng)濟代表。來自鞍山的全國勞模、在十八大上淚流滿面聽完報告的郭明義也當(dāng)選為中央候補委員，成為繼十五、十六屆中央候補委員蘇新添之后的又一位基層中央候補委員。

在年齡構(gòu)成上，中央委員會的干部搭配大致呈梯隊建設(shè)。約有半數(shù)以上的中央委員年齡在59周歲以上，按照本屆中央委員會的當(dāng)選年齡要求，約120名中央委員將在下屆黨代會上超過提名年齡限制，為新老交替留出政治空間。超過50%的更替比例，也是自十六大以來逐漸固定的制度傳統(tǒng)。

和1980年代干部隊伍青黃不接、年輕干部頻繁獲得破格提拔不同，今天的中共干部隊伍已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的年齡梯隊，在客觀上也縮小了年輕干部在中央委員會中的比例。在十八屆中央委員、候補委員中，50歲以下的干部約占11%，而在十六屆中央委員會中，這一比例超過20%。最年輕的中央委員是1967年出生的團中央書記處第一書記陸昊，最年輕的中央候補委員是1970年出生的新疆阿勒泰地委書記劉劍。劉劍也是第一位進(jìn)人中央委員會的“70后”干部。

中央政治局

作為中共的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，中央政治局常委會是中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中最重要的組成部分。十八大選出的新領(lǐng)導(dǎo)集體回歸10年前的7人常委模式，被視為意在探索新的決策效率。1997年召開的十五大上，選出的7人政治局常委是最典型的分配。7名政治局常委分別擔(dān)任國家主席、總理、人大委員長、政協(xié)主席、書記處常務(wù)書記、中紀(jì)委書記、國務(wù)院常務(wù)副總理。意識形態(tài)與政法工作則由中央政治局委員直接負(fù)責(zé)，政治局常委只在更宏觀的層面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。

政治局常委的人數(shù)在中共建政之后并無定數(shù)，最多時達(dá)11人，最少時只有5人。但常委人數(shù)基本保持奇數(shù)，以確保決策順利。政治局常委的組成人員一般均來自上屆政治局委員、候補委員，如十八屆政治局的七位常委，就都在上一屆政治局中任職。為了代際更替需要，也會出現(xiàn)較年輕的中央委員躍過政治局委員這一層級，直升政治局常委的事例。胡錦濤、習(xí)近平、李克強等都是循這一路徑進(jìn)入中央政治局常委會。

在十六屆一中全會上，退出政治局常委會最年輕成員是68歲的李瑞環(huán)，進(jìn)入政治局常委會的最年長成員是67歲的羅干。這一年齡交替也基本劃出了中共黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆提名年限。例如曾擔(dān)任政治局常委的曾慶紅、李長春都是在68歲時退休，賈慶林、俞正聲亦分別在67歲時連任或新任政治局常委。在政治局常委以外的其他領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)方面，新老交替也大致遵循同樣的模式。

1990年代以來，中央政治局的人員組成呈現(xiàn)極強的穩(wěn)定性。在1994年十四屆四中全會增補黃菊為政治局委員后，中央政治局再未在屆中增補成員。即使是在政治局成員逝世或因違紀(jì)被撤銷職務(wù)后，其黨內(nèi)職務(wù)的繼任人選也不會立即接替政治局委員的職務(wù)，而要等到下一屆黨的全國代表大會才會異動。盡管有政治局候補委員的存在，但由于黨章并未對政治局委員的遞補細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，因此在政治實務(wù)上，政治局候補委員并不像中央候補委員那樣，會自動接替正式委員的遺缺。

新任政治局委員或候補委員一般是從符合年齡要求等條件的新一屆中央委員或中央候補委員中提拔的。進(jìn)入了政治局就意味著其未來可能進(jìn)入政治局常委會。政治局成員的當(dāng)選年齡一般界于56～65歲，但較年輕的“新生代”不斷涌現(xiàn)。如十七屆一中全會選舉產(chǎn)生的25名中央政治局委員中，就首次出現(xiàn)了新中國后出生的黨員。十八屆一中全會上當(dāng)選政治局委員的胡春華與孫政才，則是首度晉身國家領(lǐng)導(dǎo)層的“60后”干部。

十六大以來，中央政治局已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的職務(wù)分配模式，在政治局常委之外，政治局委員主要由黨務(wù)、立法行政、軍隊、地方四個方面的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。黨務(wù)部門主要是中組部部長和中宣部部長。立法行政部門則包括國務(wù)院的其他三位副總理與一位非軍方國務(wù)委員。十三大以來，全國人大也會固定有一位副委員長進(jìn)入政治局。而政協(xié)副主席進(jìn)入政治局，目前只有十七屆政治局的王剛一例，并且在新一屆政治局中，并沒有現(xiàn)任政協(xié)副主席當(dāng)選政治局委員。

政治局中的軍隊代表一般是中央軍委的兩位副主席層級的將領(lǐng)。地方干部則主要是北京、上海、廣東以及其他約3-4個省級行政區(qū)的黨委書記。由政治局委員兼任黨委書記的地方省份，在地理上大致保持南北、東西的分布均衡，天津、重慶、山東、湖北、新疆、四川都曾經(jīng)由中央政治局委員兼任。

政治局委員的人數(shù)也—直呈緩慢擴張的趨勢，十四屆政治局成員共22人，十五屆為24人，十六屆以降均為25人。中央政治局候補委員的職銜在十七屆政治局中不再出現(xiàn)，十八屆政治局仍維持了這一趨勢。受此影響最大的，是經(jīng)常出任政治局候補委員的中央辦公廳主任。

“文革”之后，職掌樞要的中央辦公廳主任一職相對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)層職務(wù)，是中央書記處書記或候補書記。歷任中央辦公廳主任的姚依林、胡啟立、喬石、王兆國、溫家寶、令計劃都是以這個身份首次進(jìn)入黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人序列。除中央書記處的職務(wù)外，曾慶紅、王剛兩任中央辦公廳主任在初次進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)層時，還兼任中央政治局候補委員。十八屆政治局中，栗戰(zhàn)書以中辦主任的身份同時擔(dān)任中央政治局委員、書記處書記，可謂是創(chuàng)下黨政職務(wù)分配的新例。

十八屆政治局也是自十二大以來，首度沒有國務(wù)院部長晉升政治局委員的一屆政治局。此前在1992年（對外經(jīng)貿(mào)部部長）、1997年（外經(jīng)貿(mào)部部長）、2002年（計委主任）、2007年（商務(wù)部部長），國務(wù)院直屬部門的領(lǐng)導(dǎo)均有代表進(jìn)入政治局領(lǐng)導(dǎo)層。相比之下，有13名新科政治局委員此前曾擔(dān)任地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，占總?cè)藬?shù)253.的一半，追平了十六屆政治局的紀(jì)錄。此外，在有地方黨委書記經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部中，來自西部省區(qū)的比例明顯增高，共有新疆、陜西、四川、貴州、重慶的黨委書記進(jìn)入政治局，一改過往大多由經(jīng)濟大省、強省黨委書記占據(jù)壓倒性多數(shù)的局面。

中央書記處

作為中共中央日常工作機構(gòu)的中央書記處，曾在“文革”期間被廢除。1978年，元老陳云提議恢復(fù)中央書記處，到1980年中共十一屆五中全會上，書記處作為中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)常工作機構(gòu)被重新設(shè)立。這一屆書記處的規(guī)模也最為龐大，最高時達(dá)12人。

在元老治國的時代，書記處成員的政治地位相對較低，除中共中央總書記外，少有政治局委員級別以上的中央領(lǐng)導(dǎo)。書記處書記被視為是提拔鍛煉年輕干部，讓政治局領(lǐng)導(dǎo)同志“擺脫日常工作，進(jìn)行宏觀決策”的崗位。大量國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的存在，讓書記處具備了同時協(xié)調(diào)指導(dǎo)政務(wù)與黨務(wù)的能力。

十三屆四中全會以來，書記處的組成人員逐漸制度化，但仍舊是中共主要領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中最具不確定性的組織，不同黨務(wù)部門的負(fù)責(zé)人頻繁進(jìn)出書記處。負(fù)責(zé)黨務(wù)工作的政治局常委在書記處書記中排名第一，實際上主持了書記處的日常工作。中組部部長、中宣部部長和中央辦公廳主任基本成為書記處的固定人選。軍隊、政法系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人也會出現(xiàn)在書記處名單里。

國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)則從書記處中退出，形成穩(wěn)定的黨政分開模式。由書記處常務(wù)書記主持召開的辦公會議，也不再研究經(jīng)濟或行政議題。十五屆和十六屆的書記處書記中，雖然分別有兼任國務(wù)委員的羅干與周永康，但他們實際上是以中央政法委（副）書記的身份進(jìn)入書記處協(xié)調(diào)政法工作，而非經(jīng)濟工作。

十六大上，中紀(jì)委常務(wù)副書記何勇進(jìn)入書記處，令書記處的組成也具備了紀(jì)委的代表性，并延續(xù)至十八大，形成較穩(wěn)定的紀(jì)委權(quán)力布局。統(tǒng)戰(zhàn)工作方面，丁關(guān)根是最后一位進(jìn)入中央書記處的統(tǒng)戰(zhàn)部長，他于1989年6月接替原部長閻明復(fù)的黨政職務(wù)。但丁關(guān)根在十五大上轉(zhuǎn)任中宣部部長之后，統(tǒng)戰(zhàn)部門負(fù)責(zé)人再也沒有進(jìn)入過中央書記處。

中央書記處書記列名于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人序列，排位更在無黨內(nèi)職務(wù)的其他國家領(lǐng)導(dǎo)人（人大副委員長、國務(wù)委員）之前。因此書記處的組成人員也逐漸呈現(xiàn)出政治性大于功能性的特點。例如2007年的十七屆一中全會上，中央政策研究室主任王滬寧當(dāng)選書記處書記，就更像是對王滬寧本人政治地位的肯定，而并非因為急需將政策研究室的工作納入書記處的領(lǐng)導(dǎo)范圍。

十七大以來，書記處的人員構(gòu)成發(fā)生了新的變化。政法和軍隊系統(tǒng)不再進(jìn)入書記處，意味著書記處的工作指導(dǎo)范圍進(jìn)一步縮小，但也意味著政法和軍隊系統(tǒng)之前通過書記處能夠展現(xiàn)的政治影響力也受到限制。十八大上，這一趨勢仍舊繼續(xù)，無論是軍隊的主要領(lǐng)導(dǎo)，還是新任的中央政法委書記，都沒有在擔(dān)任政治局委員的同時，兼任書記處書記。

和政治局委員一樣，書記處的領(lǐng)導(dǎo)排名也按姓氏筆畫排序，但不同級別的領(lǐng)導(dǎo)不被并置。以十八屆書記處為例，除總書記習(xí)近平外，政治局常委級別的劉云山位列第一，排在之后的三名政治局委員，依傳統(tǒng)的姓氏筆畫排列。再之后的非政治局委員里，已擔(dān)任一屆政協(xié)副主席（國家領(lǐng)導(dǎo)人）的杜青林排名靠前，之前僅是正部級的趙洪祝和楊晶則依正部資歷長短排在最后兩位。

十八屆書記處中比較新穎的人事安排，是國家民委主任楊晶當(dāng)選為中央書記處書記，不僅創(chuàng)下中央書記處恢復(fù)設(shè)立以來少數(shù)民族入選的首例，更是近幾屆黨代會以來，少有的從國務(wù)院部會首長晉升為書記處領(lǐng)導(dǎo)的個案。

卸任統(tǒng)戰(zhàn)部部長的全國政協(xié)副主席杜青林當(dāng)選書記處書記，也是此前未曾嘗試過的一種職務(wù)分配。11月16日，杜青林成為受中央委托，向民主黨派傳達(dá)十八大精神的中共代表，這似乎預(yù)示著在統(tǒng)戰(zhàn)部部長繼續(xù)不進(jìn)人中央書記處的情況下，杜青林將更可能發(fā)揮在書記處協(xié)調(diào)統(tǒng)戰(zhàn)方面工作的作用。和已形成相對穩(wěn)定的權(quán)力制度的中央委員會、中央政治局相比，中央書記處的職掌與功能，似乎仍在不斷的探索與變革中。