中國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建

錢(qián)弘道 方桂榮

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008)

主題欄目:中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派及其理論

中國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建

錢(qián)弘道 方桂榮

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008)

中共十八屆三中全會(huì)提出了“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系”的重大任務(wù)。“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”是其中牽涉面最大的一部分,其設(shè)計(jì)任務(wù)緊迫而艱巨。雖然地方各級(jí)政府和學(xué)界都積累了一些有益經(jīng)驗(yàn),但無(wú)論是地方政府考評(píng)采用的還是學(xué)界研發(fā)應(yīng)用的指標(biāo)體系目前都存在一定缺陷。完善法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,需深入剖析法治政府的內(nèi)涵特征,廓清法治政府的爭(zhēng)議邊界,緊密結(jié)合中國(guó)法治政府評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所揭示的發(fā)展趨勢(shì)和特征,綜合運(yùn)用相關(guān)學(xué)科知識(shí)和研究成果,以全國(guó)適用、進(jìn)路合理、功能彰顯、公信力強(qiáng)為重構(gòu)目標(biāo),在行政保障、行政行為與行政效果的框架下展開(kāi)設(shè)計(jì),運(yùn)用科學(xué)方法分級(jí)列出各項(xiàng)指標(biāo)并賦予合理權(quán)重,以確保整套指標(biāo)體系的科學(xué)性。

法治實(shí)踐;法治評(píng)估;法治政府建設(shè);指標(biāo)體系

“法治評(píng)估”是“運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等原理,采用指標(biāo)體系和運(yùn)算模式,按照合理的程序和方法,以量化形式對(duì)國(guó)家治理狀況做出全面的、系統(tǒng)的客觀評(píng)估,對(duì)治理水平進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、科學(xué)的管控、監(jiān)測(cè)、診斷、反饋,以減少治理的盲目性”[1]。這一量化制度目前已得到推廣并成為國(guó)家治理的一項(xiàng)重要工具。指標(biāo)體系是實(shí)施法治評(píng)估的核心內(nèi)容。倘若沒(méi)有對(duì)法治指標(biāo)體系的邏輯模型進(jìn)行準(zhǔn)確和合理的論證,法治評(píng)估就很容易在操作過(guò)程中發(fā)生變異,偏離我們預(yù)期的評(píng)估目標(biāo),甚至得出虛假乃至與事實(shí)南轅北轍的錯(cuò)誤結(jié)論[2]。中共十八屆三中全會(huì)提出了“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系”的重大任務(wù),理論和實(shí)踐界必須給出科學(xué)的答案。政府的法治指數(shù)是國(guó)家法治指數(shù)最重要、最核心的部分[3],這一事實(shí)決定了必須確保法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的科學(xué)性。

目前,在我國(guó)實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系由于缺乏頂層設(shè)計(jì),各地各種做法差異懸殊,明顯存在科學(xué)性問(wèn)題[4]15,影響了法治政府評(píng)估的功能發(fā)揮,導(dǎo)致了評(píng)估的“形式主義”①有些地方法治評(píng)估形式主義嚴(yán)重,套用一貫以來(lái)的內(nèi)部政績(jī)考核方式,熱衷于做表面文章,熱衷于宣傳,甚至存在數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象,法治評(píng)估作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新的效應(yīng)并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。參見(jiàn)錢(qián)弘道、王朝霞《論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期,第84-105頁(yè)。。在此背景下,構(gòu)建一套科學(xué)、系統(tǒng)并具普適性的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系顯得尤為緊迫。概念分析在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中具有基礎(chǔ)性地位,現(xiàn)有實(shí)踐很大程度上正是因?yàn)闆](méi)有廓清法治政府的內(nèi)涵邊界,從根源上產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)偏差,從而導(dǎo)致指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性。本文在研究如何全面正確把握法治政府內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,結(jié)合地方政府和中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的實(shí)踐樣本分析,提出中國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本框架。

一、如何把握法治政府內(nèi)涵

法治政府的內(nèi)涵是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)依據(jù),其核心是法治政府的基本構(gòu)成要素[5]。無(wú)論是“世界正義工程”開(kāi)創(chuàng)的法治指數(shù),我國(guó)香港地區(qū)創(chuàng)設(shè)的法治指數(shù),還是我國(guó)內(nèi)地首創(chuàng)的余杭法治指數(shù),都以界定法治內(nèi)涵為基本前提。同理,法治政府的內(nèi)涵界定應(yīng)是科學(xué)設(shè)計(jì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的邏輯起點(diǎn),無(wú)法回避也不能回避。然而,源自西方“法治”理論的現(xiàn)代法治政府理論,并沒(méi)有給出法治政府的具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),為人們隨意理解法治政府留下了余地,也造成了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性難題?！耙磺行袨槎际艿椒傻膰?yán)格約束、規(guī)范和限制的政府”[6]6,這一簡(jiǎn)單的法治政府定義已經(jīng)無(wú)法充分概括現(xiàn)代法治政府的基本內(nèi)涵。多層面與全視角地把握法治政府的內(nèi)涵特征是構(gòu)建科學(xué)的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的內(nèi)在要求。

(一)通過(guò)量化分析跳出定義困境

基于社會(huì)對(duì)法治發(fā)展水平及其推進(jìn)狀況精確評(píng)價(jià)的需求,量化法治應(yīng)運(yùn)而生。在法治建設(shè)過(guò)程中,量化法治將抽象的法治理想、法治原則、法治精神轉(zhuǎn)化為對(duì)具體的法治目標(biāo)、法律制度、法治標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)估,具體表現(xiàn)為法治實(shí)踐中的各種量化評(píng)估體系與標(biāo)準(zhǔn)[7]66。它既有助于評(píng)價(jià)各國(guó)的投資環(huán)境,又有助于衡量各國(guó)的法治發(fā)展水平,還可以輔助校準(zhǔn)法治建設(shè)的局部目標(biāo)定位[8]142。正是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和量化法治的突出優(yōu)勢(shì)使其在世界范圍內(nèi)得到了迅猛發(fā)展。但是,“我們因無(wú)法或不愿真正從定性分析角度尋求對(duì)‘什么是法治’問(wèn)題的回答而另辟蹊徑,開(kāi)始了立足定量分析的‘量化法治’的突圍,而在法治指標(biāo)設(shè)計(jì)和法治指數(shù)計(jì)算中,還是繞不過(guò)對(duì)法治在內(nèi)容和形式上的原則界定”[9]。那么,如何認(rèn)識(shí)量化法治研究中的法治定義?它與傳統(tǒng)法治研究中的法治定義有何區(qū)別?這兩個(gè)問(wèn)題對(duì)認(rèn)識(shí)法治政府的內(nèi)涵特征同樣重要。

量化法治通過(guò)設(shè)定一個(gè)“法治”的工作定義,避免普適主義法治觀和國(guó)情主義法治觀對(duì)法治定義的抽象性,為其提供了定量分析的可能,在更加具體、更為直接的意義上聯(lián)系起法治實(shí)踐[10]14。法治的工作定義具有很強(qiáng)的可操作性,因而又被稱(chēng)為法治的操作定義。它是將我們無(wú)法得到的社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度及有關(guān)人們行為、思想和特征的內(nèi)在事實(shí),用代表它們的外在事實(shí)代替,并通過(guò)后者去研究和評(píng)價(jià)前者的操作過(guò)程[11]102。操作層面上的法治定義具有如下特征:(1)可分解為若干構(gòu)成要素,且不同構(gòu)成要素之間具有可替代性而非絕對(duì)固定;(2)由若干關(guān)鍵要素構(gòu)成的框架結(jié)構(gòu)而非完整意義上的法治樣態(tài);(3)在不同時(shí)空情景下存在個(gè)體差異與動(dòng)態(tài)變化[2]。量化法治中法治的操作定義很好地詮釋了本文關(guān)于法治政府的定義性質(zhì),可以使量化層面的法治政府定義超脫于傳統(tǒng)法治政府內(nèi)涵界定的紛爭(zhēng),擺脫難以形成定論的定義困境,但要遵循操作定義的規(guī)則體系,通過(guò)變虛為實(shí)、變抽象為具體,把法治政府的原則要求轉(zhuǎn)化為可操作的具體標(biāo)準(zhǔn),形成推進(jìn)依法行政的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[12]161。操作層面的法治定義不可能完全等同于價(jià)值層面的法治定義,但可以通過(guò)一些努力最大限度地接近它,從而使更清晰明確地認(rèn)識(shí)法治、建設(shè)法治成為可能。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)正是建立在操作層面法治定義的基礎(chǔ)之上,在實(shí)踐運(yùn)作中不宜脫離這個(gè)前提而回到法治定義無(wú)謂紛爭(zhēng)的原點(diǎn),以免出現(xiàn)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上的依據(jù)混亂。

(二)遵循整體法治觀

法治政府建設(shè)作為法治建設(shè)的重要組成部分,引發(fā)了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建中的關(guān)鍵一問(wèn),即法治政府定義是局部還是整體地展現(xiàn)法治特征?這一問(wèn)題很大程度上影響著法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的科學(xué)性。對(duì)此,整體法治觀給出了恰當(dāng)?shù)慕忉?。整體法治觀強(qiáng)調(diào),要用整體的觀點(diǎn)來(lái)看待法治,要把法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、外在聯(lián)系和發(fā)展過(guò)程作為一個(gè)整體加以認(rèn)識(shí),并用以指導(dǎo)法治建設(shè)的全面推進(jìn)與發(fā)展,使法治發(fā)展具有全面性[13]11?！罢w法治”反對(duì)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面行為與偏離整體的盲動(dòng)行為,因?yàn)檫@一行為只能讓現(xiàn)實(shí)法治顧此失彼,并最終使法治建設(shè)成為“剪不斷、理還亂”的“一團(tuán)亂麻”?！罢w法治”要求把法治作為整體進(jìn)行觀察、分析,強(qiáng)調(diào)法治的整體行動(dòng)[14]259。根據(jù)整體法治觀,法治中國(guó)建設(shè)是法治的整體行動(dòng),法治政府建設(shè)是法治的分項(xiàng)行動(dòng),但它作為法治中國(guó)建設(shè)的有機(jī)組成部分,不能與其他部分簡(jiǎn)單割裂開(kāi)來(lái),而應(yīng)與其他法治行動(dòng)協(xié)調(diào)共進(jìn);如果把法治政府建設(shè)作為法治的整體行動(dòng),其內(nèi)部包含的立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、救濟(jì)等具體行動(dòng),同樣應(yīng)協(xié)調(diào)共融于法治政府建設(shè),不能只顧部分行動(dòng)而忽視其他行動(dòng),否則就違背了整體法治觀,就會(huì)影響到法治政府建設(shè)乃至法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程。這種整體法治觀已體現(xiàn)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法治決定》)中,即“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。

然而,無(wú)論是在以往的法治政府建設(shè)中,還是現(xiàn)存的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中,都明顯忽視了法治的整體性建設(shè)。國(guó)務(wù)院于2004年下發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)旨在從行政部門(mén)的角度提出推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則和主要措施,而不是為行政法治提供一個(gè)全面的、有學(xué)術(shù)意義的評(píng)價(jià)體系。一個(gè)顯著的問(wèn)題是,它基本不涉及人大立法和法院司法[15]26。在現(xiàn)存法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中,多數(shù)地方?jīng)]有將“辦理人大議案及代表建議率”、“司法機(jī)關(guān)司法建議的采納率”等內(nèi)容作為重要指標(biāo)進(jìn)行考核。在法治政府建設(shè)中,行政系統(tǒng)的獨(dú)大化必將割斷行政系統(tǒng)與立法、司法系統(tǒng)的聯(lián)系,對(duì)立法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的正常運(yùn)行造成破壞,可能致其既小覷立法規(guī)制又低視司法監(jiān)督[16]108,從而影響法治政府建設(shè)的整體效果。鑒于此,法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循法治整體觀,從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)提取重要指標(biāo),才能全面反映法治政府的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

(三)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的辯證統(tǒng)一

自古希臘思想家亞里士多德提出“良法之治”以來(lái),在漫長(zhǎng)的法治發(fā)展歷程中,法治政府的內(nèi)涵經(jīng)歷了“窄”與“寬”的演變,由此出現(xiàn)了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中對(duì)法治政府內(nèi)涵寬窄把握上的難題。形式法治觀給出的是“窄”的界定,即認(rèn)為法治政府就是政府的一切行為都受到法律的嚴(yán)格約束、規(guī)范和限制。在此內(nèi)涵的指導(dǎo)下,英國(guó)行政法學(xué)者威廉·韋德提出了法治政府的四個(gè)基本特征:政府權(quán)力需來(lái)自法律;政府需依法行權(quán);行政爭(zhēng)議需司法裁判;政府與公民受法律同等保護(hù)[17]23。形式法治觀為我們?cè)O(shè)定了法治政府評(píng)估的基本內(nèi)容,即法律的良好程度與適用程度。而實(shí)質(zhì)法治觀則給出了“寬”的界定,認(rèn)為法治的良法之治、公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價(jià)值取向的進(jìn)一步發(fā)展,使法治政府內(nèi)涵發(fā)生了突破性的擴(kuò)展。民主政府、有限政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府、廉潔政府、高效政府、服務(wù)政府等都是法治政府的基本價(jià)值取向,或者說(shuō)都是法治政府的應(yīng)有之義[18]23。實(shí)質(zhì)法治觀要求法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中應(yīng)包含能夠體現(xiàn)民主、服務(wù)、誠(chéng)信、透明、效能、責(zé)任等法治價(jià)值的相關(guān)指標(biāo)。由此可見(jiàn),對(duì)兩種不同范疇的法治政府內(nèi)涵的把握將直接影響指標(biāo)體系的包容度。

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)該采用哪個(gè)范疇的法治政府內(nèi)涵?楊小軍提出:“法治政府,就只能是法治政府,而不是包羅萬(wàn)象的‘變形金剛’?！盵19]他反對(duì)將服務(wù)政府、高效政府、廉潔政府、誠(chéng)信政府、民主政府納入法治政府的范疇,但這種觀點(diǎn)面臨著很大的質(zhì)疑。法治發(fā)展至當(dāng)下,單純的形式法治顯然過(guò)于偏狹了。我國(guó)的法治建設(shè)應(yīng)以形式法治為基礎(chǔ),以實(shí)質(zhì)法治為導(dǎo)向,堅(jiān)持形式法治與實(shí)質(zhì)法治的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一[20]30。在中國(guó)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵階段,我們不僅需要一個(gè)“消極無(wú)為”的政府,使其權(quán)力限定在法律范圍內(nèi);我們還需要一個(gè)積極有為的政府,在確保公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的限制最小化的同時(shí),致力于公共福利和人民利益的最大化[21]18。從已有的法治評(píng)估實(shí)踐來(lái)看,指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)實(shí)際上也遵循著形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的原則。世界正義工程(WJP)通過(guò)其創(chuàng)立的法治指數(shù)第一次系統(tǒng)且全面地利用各種參數(shù)指標(biāo)成功地銜接了形式法治與實(shí)質(zhì)法治[22]27,我國(guó)香港與內(nèi)地余杭法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)同樣遵循了形式法治與實(shí)質(zhì)法治協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。因此,在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中,不能忽視實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)在要求,應(yīng)盡量確保對(duì)現(xiàn)代法治政府內(nèi)涵理解的全面性,這是實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系科學(xué)性的關(guān)鍵。

(四)一個(gè)發(fā)展觀的要求

中國(guó)法治在自然演進(jìn)力和社會(huì)推進(jìn)力的共同作用下正不斷向前發(fā)展,這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這一事實(shí)使法治政府內(nèi)涵出現(xiàn)了穩(wěn)定性與發(fā)展性之爭(zhēng)。當(dāng)然,于法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與適用而言,穩(wěn)定性的意義極其重要,因?yàn)椤皻v時(shí)性比較”客觀上要求指標(biāo)體系保持穩(wěn)定。但只注重法治政府內(nèi)涵的穩(wěn)定性而無(wú)視其發(fā)展性,會(huì)導(dǎo)致?lián)嗽O(shè)計(jì)的指標(biāo)體系有可能缺乏應(yīng)有的引導(dǎo)、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)等功能優(yōu)勢(shì),因此,必須慎重對(duì)待法治政府內(nèi)涵的發(fā)展性。

三十多年來(lái),中國(guó)法治一直處于緩慢曲折的發(fā)展之中。具體到法治政府建設(shè),整個(gè)過(guò)程經(jīng)歷了四個(gè)階段,即依法辦事、行政管理法制化、依法行政以及法治政府[19]。從1984年彭真同志提出“依法辦事”到2004年國(guó)務(wù)院提出法治政府建設(shè)目標(biāo),歷時(shí)20年,這20年法治政府建設(shè)并不十分順利。在1999年11月國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》之前15年左右的時(shí)間里,法治政府建設(shè)困難重重,發(fā)展緩慢;即便是1999年至2004年,因?yàn)榉ㄖ握慕缦薏磺?、目?biāo)不明,整個(gè)建設(shè)進(jìn)程同樣并不十分理想。在結(jié)合理論研究成果的基礎(chǔ)上,2004年的《綱要》確立了“全面推進(jìn)依法行政,經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力,基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”,提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求,還設(shè)定了八項(xiàng)具體任務(wù),為實(shí)務(wù)部門(mén)提供了前所未有的法治政府建設(shè)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù),對(duì)系統(tǒng)建設(shè)法治政府起到了極其重要的指引作用。自此,《綱要》成了實(shí)踐領(lǐng)域界定法治政府內(nèi)涵的主要依據(jù),各地政府設(shè)定的法治政府建設(shè)任務(wù)與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系都充分證實(shí)了這一點(diǎn)?！熬退O(shè)定的指標(biāo)體系的架構(gòu)而言,各地毫無(wú)例外地都按照《綱要》所規(guī)定的法治政府的7項(xiàng)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行展開(kāi)?！盵23]70

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展,法治政府建設(shè)繼續(xù)向前推進(jìn)。特別是中共十八大設(shè)定了2020年基本建成法治政府的新目標(biāo)以來(lái),我國(guó)對(duì)法治政府建設(shè)又提出了更全面、更權(quán)威的一系列新要求,標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期,也意味著法治政府內(nèi)涵必定會(huì)有新的發(fā)展。十八屆四中全會(huì)吸收理論研究的新成果,總結(jié)實(shí)踐發(fā)展的新成就,對(duì)法治政府的內(nèi)涵做出了更全面更清晰的界定?！斗ㄖ螞Q定》提出,各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府[24]?！斗ㄖ螞Q定》賦予了法治政府新內(nèi)涵:強(qiáng)調(diào)開(kāi)放式政府治理,強(qiáng)調(diào)價(jià)值化政府治理,強(qiáng)調(diào)過(guò)程化政府治理,強(qiáng)調(diào)給付性政府治理[25]。2015年底,國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》),明確設(shè)定了“政府職能依法全面履行、依法行政制度體系完備、行政決策科學(xué)民主合法、憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施、行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行、人民權(quán)益切實(shí)有效保障、依法行政能力普遍提高”七項(xiàng)法治政府建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從法治的發(fā)展角度來(lái)看,法治政府的內(nèi)涵并不是封閉的、僵化的,相反,隨著法治政府建設(shè)的向前推進(jìn),需要相應(yīng)的矯正與更新。法治政府內(nèi)涵的發(fā)展性,客觀要求在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)除了遵循法理要求和《綱要》規(guī)定外,還應(yīng)吸納《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革決定》)、《法治決定》、《綱要》等新的綱領(lǐng)性文件對(duì)法治政府所賦予的新內(nèi)涵,只有如此,才能確保據(jù)此設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系具有預(yù)期的功能優(yōu)勢(shì)。

二、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的樣本分析

構(gòu)建法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)踐探索已經(jīng)持續(xù)多年。例如,浙江余杭法治評(píng)估體系,包括法治政府指標(biāo)體系,由余杭區(qū)委區(qū)政府委托浙江大學(xué)牽頭開(kāi)展合作研究,并請(qǐng)第三方進(jìn)行評(píng)估。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院組織的第三方評(píng)估是單純的法治政府評(píng)估。目前,全國(guó)各地開(kāi)展的法治政府評(píng)估多為政府內(nèi)部的績(jī)效考核,與第三方評(píng)估差異較大。內(nèi)外部評(píng)估都為我國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)樣本。

(一)地方政府評(píng)估的樣本分析

國(guó)務(wù)院的《綱要》是地方政府設(shè)計(jì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本依據(jù),但它本身并不是嚴(yán)格意義上的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。浙江余杭開(kāi)展的法治評(píng)估實(shí)踐為地方政府構(gòu)建法治政府建設(shè)指標(biāo)體系提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)①2006年年初,當(dāng)時(shí)由習(xí)近平主政的浙江發(fā)布了《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》,余杭區(qū)委區(qū)政府首先提出實(shí)施“法治余杭”,并與浙江大學(xué)法學(xué)院合作,共同探索建立“法治量化考核評(píng)估體系”,引起了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會(huì)的廣泛關(guān)注。在評(píng)估體系出臺(tái)并實(shí)施的基礎(chǔ)上,余杭出爐了中國(guó)內(nèi)地第一個(gè)“法治指數(shù)”。這一事件具有標(biāo)志性意義。參見(jiàn)錢(qián)弘道《法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》,(北京)法律出版社2013年版,第47頁(yè)。,推動(dòng)了理論和實(shí)務(wù)界對(duì)量化法治的深入探討。在理論層面,也得益于一些學(xué)者的研究推動(dòng),如袁曙宏的《關(guān)于構(gòu)建我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想》。在此背景下,2008年,深圳首先發(fā)布了《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》,隨后湖北、四川、廣西、廣東等地方政府也紛紛出臺(tái)了自己的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,呈現(xiàn)出全國(guó)普遍推行法治政府評(píng)估的現(xiàn)象②在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置的實(shí)踐活動(dòng)中,存在這樣的現(xiàn)實(shí)情況,即各地對(duì)這種指標(biāo)體系的稱(chēng)謂并不統(tǒng)一。有的地方將其稱(chēng)為“依法行政考核指標(biāo)”,如廣西、貴州、甘肅等地;有的地方將其稱(chēng)為“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”,如深圳、廣東、江蘇等地;還有的地方將其稱(chēng)為“法治政府建設(shè)(依法行政)考核評(píng)價(jià)體系”,如浙江等地。這種稱(chēng)謂上的差異由歷史與現(xiàn)實(shí)兩方面原因造就,對(duì)各地指標(biāo)體系設(shè)置并沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響。根據(jù)法治政府建設(shè)這一共同目標(biāo),結(jié)合國(guó)務(wù)院2009年12月完成擬發(fā)而未發(fā)的《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)(討論稿)》,本文選用“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”這一稱(chēng)謂。。筆者以各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系為分析對(duì)象,選取江蘇、貴州、甘肅與廣東這四個(gè)相關(guān)信息公布較為全面的省份作為分析樣本,對(duì)體制內(nèi)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系進(jìn)行利弊分析。

1.各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體格局趨于一致

雖然《綱要》并非法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì),但在缺乏專(zhuān)門(mén)頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)境況下,地方政府普遍將《綱要》作為主要參考依據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)自己的指標(biāo)體系。這一現(xiàn)象通過(guò)比對(duì)《綱要》內(nèi)容與各地一級(jí)指標(biāo)便可一目了然,具體參見(jiàn)表1。江蘇、貴州、甘肅與廣東都將《綱要》中的“行政決策、制度建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法、矛盾防化、行政監(jiān)督與組織保障”六項(xiàng)重要內(nèi)容設(shè)為一級(jí)指標(biāo)。雖然各地對(duì)《綱要》中的“政府職能”這項(xiàng)內(nèi)容態(tài)度差異較大,但也只有廣東較大程度上忽略了對(duì)這一內(nèi)容的考核。在“行政能力”這項(xiàng)內(nèi)容上,只有江蘇沒(méi)有單獨(dú)列為一級(jí)指標(biāo),但將其作為二級(jí)指標(biāo)歸入“組織保障”的一級(jí)指標(biāo)中。地方政府普遍依據(jù)《綱要》設(shè)置指標(biāo)體系的做法,使各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系在總體格局上呈現(xiàn)出趨同性。這一現(xiàn)象揭示了地方政府在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中對(duì)頂層法治政府建設(shè)文件的高度重視。

表1 各地一級(jí)指標(biāo)與《綱要》規(guī)定內(nèi)容對(duì)比圖

2.各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯并不統(tǒng)一

雖然各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系大致格局相同,但各地在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)明顯采用了不同的內(nèi)在邏輯。(1)從各地一級(jí)指標(biāo)的位序安排來(lái)看,沒(méi)有一個(gè)地方是完全按照《綱要》內(nèi)容的先后順序來(lái)設(shè)置的,也沒(méi)有出現(xiàn)完全按照相同位序來(lái)安排一級(jí)指標(biāo)的地方(參見(jiàn)表1)。以“制度建設(shè)”為例,廣東將其放在第一位,江蘇將其放在第二位,貴州和甘肅則分別將其置于第四位和第八位。同一項(xiàng)指標(biāo)在不同地方的位序差異之大,明顯體現(xiàn)出各地設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)的邏輯差異。(2)從一級(jí)指標(biāo)數(shù)量與內(nèi)容來(lái)看,江蘇、貴州、甘肅和廣東的一級(jí)指標(biāo)分別設(shè)了7項(xiàng)、9項(xiàng)、10項(xiàng)、8項(xiàng),沒(méi)有一級(jí)指標(biāo)總數(shù)完全相同者。相比其他三地,江蘇缺少了“行政能力”指標(biāo),廣東未設(shè)“政府職能”指標(biāo),甘肅則多了“執(zhí)法體制”指標(biāo);相比江蘇,其他三地多設(shè)了“政務(wù)公開(kāi)”或“信息公開(kāi)”指標(biāo)。由此可見(jiàn),指標(biāo)體系設(shè)置的內(nèi)在邏輯不同是造成各地指標(biāo)體系差異性的關(guān)鍵因素,是體現(xiàn)整套指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則與理念的重要方面。

3.各地法治政府建設(shè)指標(biāo)賦值存在明顯差異

各地法治政府建設(shè)指標(biāo)的差異性不僅體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)置本身,還體現(xiàn)在指標(biāo)的賦值上(參見(jiàn)表1)。從一級(jí)指標(biāo)賦值來(lái)看,雖然各地都采用了百分制,但不存在賦值上完全相同的地方。(1)從賦值規(guī)律來(lái)分析,各地采用了不同的賦值方法。江蘇與甘肅基本采用了平均賦值的方法,江蘇將“組織保障”之外的5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)平均賦值15分,甘肅將“規(guī)范執(zhí)法”與“執(zhí)法體制”之外的8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)平均賦值10分;貴州與廣東采用了區(qū)別賦值的方法,貴州按5、10、15三檔分值對(duì)一級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行賦值,廣東則按10、15、20三檔分值分別進(jìn)行賦值。(2)從指標(biāo)分值來(lái)分析,同一指標(biāo)在不同地方的賦值也存在明顯差異?！懊芊阑迸c“行政監(jiān)督”兩項(xiàng),江蘇均賦值為15分,而貴州則是5分;“行政能力”與“組織保障”兩項(xiàng),貴州合計(jì)30分,而江蘇則合計(jì)10分;“政務(wù)公開(kāi)”或“信息公開(kāi)”項(xiàng),貴州、甘肅與廣東都單列給了10分,而江蘇卻給了0分。指標(biāo)賦值不僅體現(xiàn)了各指標(biāo)的重要程度,也影響著法治政府建設(shè)的評(píng)估結(jié)果,其科學(xué)合理性值得重視。

(二)對(duì)中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的樣本分析

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院試圖提供一套“可以適用全國(guó)、覆蓋全面、力求科學(xué)、注重操作、兼顧定性與定量評(píng)價(jià)的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系”[26]4。從2013年至今,中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院已連續(xù)三年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展法治政府建設(shè)評(píng)估。本文僅對(duì)其2013年的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系進(jìn)行分析。

1.法治政府內(nèi)在要求反映不夠全面

為突出可操作性,這套指標(biāo)體系設(shè)置了較少數(shù)量的指標(biāo),由7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、30項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、60項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)組成,相比地方政府,在指標(biāo)體系的規(guī)模上有了很大的精簡(jiǎn),具體參見(jiàn)表2。從社會(huì)學(xué)的角度看,一個(gè)指標(biāo)體系的指標(biāo)越少就越具有可操作性[27]5。特別是針對(duì)適用于全國(guó)的指標(biāo)體系,如果容納的指標(biāo)數(shù)量過(guò)多,會(huì)因評(píng)測(cè)工作量巨大而不易實(shí)現(xiàn)。但是,不能因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)可操作性而忽視指標(biāo)體系的覆蓋合理性。指標(biāo)數(shù)量過(guò)少,必然會(huì)導(dǎo)致不能準(zhǔn)確反映法治政府基本特征。

表2 各地法治政府指標(biāo)體系指標(biāo)數(shù)量統(tǒng)計(jì)單位:項(xiàng)

2.指標(biāo)體系總體覆蓋全面但細(xì)化層面有缺失

從一級(jí)指標(biāo)來(lái)看,基本上涵蓋了《綱要》中的“政府職能、行政決策、制度建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法、矛盾防化、行政監(jiān)督與組織保障”這7項(xiàng)內(nèi)容,具體參見(jiàn)表3。不僅如此,在其指標(biāo)體系中還包括了一項(xiàng)十分醒目的“公眾滿意度”指標(biāo),這一指標(biāo)主要從行政執(zhí)法、行政服務(wù)、公眾參與、政府信息公開(kāi)四個(gè)方面來(lái)測(cè)評(píng)。但在二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)設(shè)置上過(guò)于簡(jiǎn)單、粗疏,難以充分反映一級(jí)指標(biāo)的全貌,最終難免會(huì)影響法治政府評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確度。

表3 法治政府研究院法治政府一級(jí)指標(biāo)及其分值、比重

3.每一項(xiàng)指標(biāo)都以外部可觀測(cè)性為前提

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院作為第三方獨(dú)立評(píng)估主體,所用數(shù)據(jù)并非由官方提供,主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索、電話核實(shí)以及評(píng)估者親身體驗(yàn)等方式獲取。因此,它所設(shè)計(jì)的每一項(xiàng)指標(biāo)都以外部可觀測(cè)性為前提,這提高了法治政府評(píng)估結(jié)果的公信力,符合國(guó)際上的通行做法。但將官方數(shù)據(jù)完全排除在外,勢(shì)必會(huì)降低評(píng)估結(jié)果的客觀性,增大其主觀性。同時(shí),因?yàn)樵u(píng)估結(jié)論難以直接為官方采納,評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用將受到局限,畢竟中國(guó)法治具有政府主導(dǎo)性。

4.基本采用平均賦值的方法

前6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)絕大多數(shù)為平均每項(xiàng)5分,個(gè)別十分重要的三級(jí)指標(biāo)給了10分或8分,如“是否建立了完備的規(guī)范性文件制定程序制度”與“執(zhí)法流程細(xì)化及公開(kāi)”是10分,“政府提供所申請(qǐng)信息的情況”則是8分;“公眾滿意度調(diào)查”由8個(gè)具體問(wèn)題來(lái)反映,每個(gè)問(wèn)題平均賦值3.75分。平均賦值方法簡(jiǎn)單易行,是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)定的可取做法。

(三)兩種實(shí)踐體例的差異分析

以上兩種實(shí)踐體例的終極目標(biāo)無(wú)疑都是推進(jìn)法治政府建設(shè),其設(shè)計(jì)依據(jù)主要是《綱要》等法治政府建設(shè)方面的綱領(lǐng)性文件。但一種具有官方性質(zhì),另一種則具有民間性質(zhì),這決定了兩者的相同點(diǎn)少、差異處多。相同之處反映共識(shí),而差異之處則反映問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。對(duì)兩種指標(biāo)體系進(jìn)行差異性分析,對(duì)兩者在未來(lái)改進(jìn)中互相取長(zhǎng)補(bǔ)短顯得尤為重要。

1.兩種指標(biāo)體系的性質(zhì)不同

地方政府設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系,其數(shù)據(jù)主要來(lái)源于政府內(nèi)部,側(cè)重于內(nèi)部評(píng)估;而中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系,數(shù)據(jù)主要來(lái)自政府外部,側(cè)重于外部評(píng)估。因?yàn)檎莆罩娣从撤ㄖ握ㄔO(shè)情況的大量數(shù)據(jù),故內(nèi)部評(píng)估必不可少;但政府為維護(hù)自身政績(jī)有可能提供一些不實(shí)數(shù)據(jù),因而內(nèi)部評(píng)估會(huì)影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性,伴生出評(píng)估公信力不足的問(wèn)題。當(dāng)然,外部評(píng)估也并非看上去那么完美,也有可能因?yàn)橥獠坑^測(cè)數(shù)據(jù)的局限而不能全面反映法治政府建設(shè)全貌。以中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)計(jì)的“行政執(zhí)法”這一一級(jí)指標(biāo)為例,僅觀測(cè)了執(zhí)法主體的培訓(xùn)與清理情況,執(zhí)法流程細(xì)化及公開(kāi)情況,執(zhí)法權(quán)力清單、案卷評(píng)查、違法行為投訴體驗(yàn)這幾方面的網(wǎng)上信息,明顯缺少了“行政執(zhí)法和刑事司法銜接情況”、“執(zhí)行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)情況”、“執(zhí)法違反法定程序被訴情況”、“執(zhí)行執(zhí)法全過(guò)程記錄情況”等更能反映執(zhí)法全貌的關(guān)鍵信息,由此影響了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。顯然,單純?cè)O(shè)定內(nèi)部指標(biāo)或外部指標(biāo)都無(wú)法取得理想的測(cè)評(píng)結(jié)果?？茖W(xué)的做法是構(gòu)建同時(shí)包容內(nèi)外部指標(biāo)的指標(biāo)體系,并創(chuàng)設(shè)內(nèi)外部數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)的有利條件,使獨(dú)立的第三方評(píng)估主體將內(nèi)外部評(píng)估有機(jī)結(jié)合,才能實(shí)現(xiàn)更為理想的法治政府評(píng)估。

2.兩種指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)功用不同

雖然地方政府與中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的目標(biāo)上是一致的,即推進(jìn)法治政府建設(shè),但兩者評(píng)估效果如何,還有待進(jìn)一步考證。從理想層面看,地方法治政府的評(píng)估結(jié)果基于體制內(nèi)的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì),可以較好地實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)目標(biāo)。但當(dāng)前地方政府開(kāi)展的法治政府評(píng)估成了政府內(nèi)部政績(jī)考核的工具,“部分建設(shè)舉措停留于應(yīng)付上級(jí)要求、顯示‘政績(jī)’上,不能有效提升行政權(quán)的規(guī)范程度”[28]。加之評(píng)估結(jié)果往往不對(duì)外公開(kāi)且主要用于政府官員的獎(jiǎng)懲與提拔,而不是真正用于改進(jìn)法治政府建設(shè)的舉措之上,導(dǎo)致指標(biāo)體系設(shè)計(jì)初衷并沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)。反觀中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院作為獨(dú)立的第三方評(píng)估主體,在評(píng)估過(guò)程中確實(shí)可以發(fā)掘一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題,但由于缺乏體制內(nèi)執(zhí)行力的銜接,其評(píng)估結(jié)果在用于改進(jìn)法治政府建設(shè)中存有先天障礙。綜上所述,兩種實(shí)踐體例在功用設(shè)計(jì)上各有優(yōu)勢(shì),但在評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上都存在明顯不足。

3.兩種指標(biāo)體系的適用范圍不同

地方政府的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)實(shí)踐具有區(qū)域性特征,而中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的則具有全國(guó)普遍適用的特征。區(qū)域性法治政府建設(shè)指標(biāo)體系無(wú)疑在本土的適用性更強(qiáng),因?yàn)槟承┲笜?biāo)往往具有一定的地域特色,可以很好地與地方政府正在開(kāi)展的法治政府建設(shè)重點(diǎn)工作相銜接。但它的缺陷也很明顯,即評(píng)估結(jié)果只能進(jìn)行歷時(shí)性比對(duì),無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間的橫向比對(duì),從而極大地限制了這種指標(biāo)體系的功能發(fā)揮。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院運(yùn)用其設(shè)計(jì)的可以適用于全國(guó)范圍的指標(biāo)體系,在2013年對(duì)中國(guó)53個(gè)大城市進(jìn)行了測(cè)評(píng),2014年對(duì)100個(gè)大城市進(jìn)行了測(cè)評(píng),其評(píng)估結(jié)果引起了全國(guó)上下的關(guān)注。兩者在適用范圍上的差異引起了折中性思考,即采取全國(guó)適用但兼顧地方特色指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。

4.兩種指標(biāo)體系的覆蓋度不同

在法治政府內(nèi)涵的呈現(xiàn)上,地方政府指標(biāo)體系的覆蓋度明顯更大。指標(biāo)體系的覆蓋度越大就越能展示法治政府的內(nèi)在要求,從而更準(zhǔn)確地測(cè)評(píng)法治政府的建設(shè)情況。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系覆蓋度較小,主要有兩方面原因:其一,指標(biāo)總量影響了覆蓋度,雖然其指標(biāo)體系在主要內(nèi)容上并不比地方政府少,但指標(biāo)總量?jī)H有60個(gè),遠(yuǎn)少于地方政府;其二,內(nèi)部指標(biāo)的缺少影響了覆蓋度,由于不采用政府內(nèi)部數(shù)據(jù)信息而單靠外部觀測(cè),只選取外部指標(biāo)必然會(huì)弱化其覆蓋度,從而造成不能理想呈現(xiàn)法治政府建設(shè)真實(shí)狀況的問(wèn)題。由此說(shuō)明,法治政府建設(shè)指標(biāo)體系在盡量精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上,還必須保證合理的覆蓋度,不能單純追求測(cè)評(píng)的低成本,否則將產(chǎn)生測(cè)評(píng)失準(zhǔn)的后果。

(四)兩種實(shí)踐體例共存的問(wèn)題

1.指標(biāo)體系的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有待保障

兩種實(shí)踐體例對(duì)構(gòu)建法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的理想目標(biāo)都是明確的,即推進(jìn)法治政府建設(shè)。但在實(shí)踐中,指標(biāo)體系功能優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮或存在功能缺憾,都容易造成目標(biāo)偏離。比如,地方政府具備適用法治政府評(píng)估結(jié)果以改進(jìn)法治政府建設(shè)舉措的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì),但實(shí)踐中并沒(méi)有充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì);中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院因?yàn)椴痪邆鋱?zhí)行力優(yōu)勢(shì),盡管其評(píng)估結(jié)果能夠反映實(shí)質(zhì)問(wèn)題,但政府可能視而不見(jiàn)。如何保證推進(jìn)法治政府建設(shè)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。

2.指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)有待調(diào)整

基于《綱要》等法治政府建設(shè)文件的強(qiáng)執(zhí)行力優(yōu)勢(shì),兩種實(shí)踐體例都選擇以此為據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)自己的指標(biāo)體系,在缺乏法治政府建設(shè)指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)的情況下,這原本是無(wú)可厚非的,但在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了一些弊端。比如,因?yàn)椤毒V要》等綱領(lǐng)性文件沒(méi)有充分展示法治政府的內(nèi)在要求,以之為依據(jù)會(huì)使指標(biāo)體系的功能優(yōu)勢(shì)無(wú)以彰顯;不加修正地沿用《綱要》等綱領(lǐng)性文件內(nèi)容做指標(biāo)而導(dǎo)致指標(biāo)體系的可操作性差;固守《綱要》等前期綱領(lǐng)性文件而忽視新近出臺(tái)的重大文件,從而使指標(biāo)體系不能反映頂層法治政府建設(shè)的新任務(wù)和新要求?；诖?法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)依據(jù)應(yīng)該做出合理調(diào)整。

3.指標(biāo)體系的實(shí)效性還有待加強(qiáng)

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系具有引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)等功能,但當(dāng)前無(wú)論哪種實(shí)踐體例都未能充分展現(xiàn)這些功能優(yōu)勢(shì),從而使其實(shí)效性大打折扣。實(shí)踐中出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果與被評(píng)估對(duì)象的法治政府建設(shè)實(shí)際水平相偏離的現(xiàn)象,就是這一問(wèn)題最直觀的反映。以中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的實(shí)踐為例,由于信息收集渠道匱乏而采用形式判斷指標(biāo),僅根據(jù)“有無(wú)”、“是否”、“多寡”、“頻次”等形式上的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià),而不觸及相關(guān)制度與活動(dòng)的實(shí)效,容易使一些在法治政府建設(shè)中存在形式主義的被評(píng)估主體也可能獲得較高評(píng)價(jià),從而出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果與真實(shí)水平相背離的現(xiàn)象[29]59。因此,使指標(biāo)體系能夠最大限度地反映法治建設(shè)的實(shí)情是指標(biāo)體系設(shè)置中需要突破的難題。

4.公眾參與有待重視

德國(guó)評(píng)估學(xué)家施托克曼與梅耶提出評(píng)估具有民主宣傳功能與合法性目的[30]7-8,公眾廣泛參與評(píng)估過(guò)程具有現(xiàn)實(shí)必要性,可以有效提高評(píng)估結(jié)果的公信力。但是,從地方政府的指標(biāo)體系來(lái)看,除少數(shù)地方如廣東、寧夏等地外,基本上缺少了公眾參與這一環(huán)節(jié)。即使廣東和寧夏在一級(jí)指標(biāo)中設(shè)置了公眾滿意度這一考核標(biāo)準(zhǔn),但因其比重過(guò)低,還發(fā)揮不了公眾參與的實(shí)質(zhì)影響力。相對(duì)而言,中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的做法更值得借鑒,即在整套指標(biāo)體系中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了公眾滿意度這一一級(jí)指標(biāo),并給予10%的分值權(quán)重,以保證公眾在法治政府評(píng)估中的參與度與影響力。

三、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的重構(gòu)

法治政府內(nèi)涵的特征剖析及其指標(biāo)體系的實(shí)踐觀察,為重構(gòu)整套指標(biāo)體系分別提供了理論導(dǎo)向和任務(wù)定位。在此基礎(chǔ)上,需要結(jié)合法治政府評(píng)估的實(shí)際需求來(lái)完成整套指標(biāo)體系的重構(gòu)任務(wù)。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的重構(gòu)不僅需要確立宏觀目標(biāo),還需設(shè)定基本邏輯框架,并依據(jù)合理的指標(biāo)篩選和權(quán)重分配方法來(lái)進(jìn)一步完成微觀建設(shè),這樣才能系統(tǒng)地建構(gòu)起整套指標(biāo)體系。

(一)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的重構(gòu)目標(biāo)

1.全國(guó)適用

為保證法治政府評(píng)估制度的功能發(fā)揮,我國(guó)需要出臺(tái)一套國(guó)家層面的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。雖然國(guó)務(wù)院法制辦2009年制定過(guò)一份《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)(討論稿)》①?lài)?guó)務(wù)院2009年出臺(tái)的《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)(討論稿)》嚴(yán)格依據(jù)《綱要》的八項(xiàng)具體任務(wù)來(lái)設(shè)置指標(biāo)體系。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然沒(méi)有正式施行,但對(duì)地方政府設(shè)置法治政府建設(shè)指標(biāo)體系起到了重要的指導(dǎo)作用。,但至今還未正式出臺(tái);在多年后的今天,該《指導(dǎo)意見(jiàn)》需要進(jìn)行全面調(diào)整與修改。雖然實(shí)踐領(lǐng)域已經(jīng)普遍出現(xiàn)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)際應(yīng)用,但其功能優(yōu)勢(shì)并未彰顯。無(wú)論是在國(guó)際層面上將中國(guó)與西方國(guó)家以及日本、韓國(guó)等進(jìn)行比較,還是在國(guó)內(nèi)層面上對(duì)各省、各地區(qū)進(jìn)行比較,法治評(píng)估都應(yīng)建立在可比性的基礎(chǔ)上[31]。但是,當(dāng)前我國(guó)地方政府設(shè)計(jì)適用的指標(biāo)體系明顯缺乏橫向可比性。近年來(lái)開(kāi)展的地方法治政府評(píng)估基本上都以?xún)?nèi)部考核為目標(biāo),雖然指標(biāo)體系的總體框架相似,但內(nèi)部指標(biāo)卻有很大差異,只能用于本地區(qū)不同時(shí)期的法治水平考察,難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的橫向比較,更無(wú)法從整體上觀測(cè)全國(guó)法治政府建設(shè)狀況。雖然不能因此而完全否定其現(xiàn)實(shí)意義,但缺乏統(tǒng)一性與可比性的指標(biāo)體系亂象百出。對(duì)基本的法治政府內(nèi)涵,地方政府的認(rèn)識(shí)就千差萬(wàn)別,更別說(shuō)在指標(biāo)體系的技術(shù)操作層面與復(fù)雜的后期評(píng)估環(huán)節(jié)了?；谌珖?guó)范圍內(nèi)開(kāi)展法治政府評(píng)估的實(shí)際需求以及地方開(kāi)展法治政府評(píng)估的頂層依據(jù)要求,構(gòu)建一套能夠在全國(guó)普遍適用的指標(biāo)體系已成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。正如楊小軍等所指出的:“沒(méi)有國(guó)家層面的指導(dǎo)和推進(jìn),地方上無(wú)所適從,所以不少人呼吁法治政府指標(biāo)體系建設(shè)從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)?！盵4]15“黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于法治政府建設(shè)目標(biāo)的提出,法治政府建設(shè)指標(biāo)體系要全面展開(kāi),條件成熟時(shí)可以由中央人民政府即國(guó)務(wù)院出臺(tái)一個(gè)正式的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》也未嘗不可?！盵3]國(guó)家層面的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系具有統(tǒng)一性與權(quán)威性,可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地法治政府建設(shè)情況的比較與衡量,也可以指引地方政府和社會(huì)組織在兼顧地方特色的基礎(chǔ)上構(gòu)建更具合理性的指標(biāo)體系。

2.進(jìn)路合理

目前法治政府建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建存在兩種進(jìn)路:一種是以理論上概括的職權(quán)法定、程序正當(dāng)、公開(kāi)透明、誠(chéng)實(shí)守信等法治政府內(nèi)涵為依據(jù),將其轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)指標(biāo),即價(jià)值性進(jìn)路;一種是以我國(guó)法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件為參照,將其中提出的法治政府建設(shè)任務(wù),擇其要者轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)指標(biāo),即體制性進(jìn)路[5]。當(dāng)前,多數(shù)地方政府與社會(huì)組織采用后者。采用哪種進(jìn)路較為合理,是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建所不能回避的問(wèn)題。學(xué)界存在很多批判體制性進(jìn)路的聲音,主要認(rèn)為相關(guān)綱領(lǐng)性文件僅僅是確立法治政府建設(shè)階段性任務(wù)的依據(jù),并不能全面呈現(xiàn)法治政府的內(nèi)在要求,如果在這些文件的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)指標(biāo)體系,自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)目標(biāo)。但是,這些秉持價(jià)值性進(jìn)路的學(xué)者忽視了以下問(wèn)題:第一,體制性進(jìn)路實(shí)際上與價(jià)值性進(jìn)路并不矛盾,相反是價(jià)值性進(jìn)路的具體展現(xiàn),因?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)的綱領(lǐng)性文件是在學(xué)理研究的基礎(chǔ)上制定出來(lái)并用以指導(dǎo)實(shí)踐的。第二,法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的功能要求更適于采用體制性進(jìn)路。價(jià)值性進(jìn)路所設(shè)置的指標(biāo)體系體現(xiàn)的是法治政府建設(shè)的遠(yuǎn)期目標(biāo),而體制性進(jìn)路體現(xiàn)的是近期目標(biāo),顯然近期目標(biāo)對(duì)政府更具現(xiàn)實(shí)引領(lǐng)意義。當(dāng)然,不能因?yàn)椴捎皿w制性進(jìn)路,而忽視整套指標(biāo)體系全面反映法治政府內(nèi)涵的這一基本要求。筆者認(rèn)為,在采用體制性進(jìn)路的前提下,應(yīng)同時(shí)重視價(jià)值性進(jìn)路下法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的理論研究,以檢視兩種進(jìn)路下指標(biāo)體系的差距。隨著法治政府建設(shè)不斷向前推進(jìn),應(yīng)適時(shí)調(diào)整體制性進(jìn)路下的指標(biāo)體系,使其更接近價(jià)值層面的要求。

3.功能彰顯

從宏觀上講,法治政府的指標(biāo)體系通過(guò)變虛為實(shí)、變抽象為具體,并通過(guò)宏觀與微觀的結(jié)合,將法治政府的原則要求轉(zhuǎn)化為易于操作、易于判別的具體標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員朝著一個(gè)共同的方向努力,形成推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[32]75。這是人們對(duì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系功能的美好期待。但實(shí)踐中,內(nèi)部評(píng)估中的弄虛作假使評(píng)估結(jié)果嚴(yán)重失準(zhǔn),不能真實(shí)反映法治政府建設(shè)的實(shí)際狀況,自然也起不到推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用。因此,建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系,最大程度上消除政府造假應(yīng)付的心理,已刻不容緩。否則,地方政府與第三方組織所開(kāi)展的法治政府評(píng)估本質(zhì)上將淪為浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)、毫無(wú)實(shí)際價(jià)值的活動(dòng)。

功能彰顯的指標(biāo)體系應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)性。理論上,法治政府是一種價(jià)值指向,是人們渴望實(shí)現(xiàn)的法治目標(biāo)之一。如果在此基礎(chǔ)上構(gòu)建法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,那只能是理想主義。在某種程度上,由于忽略了對(duì)法治的背景因素(制約因素)和成長(zhǎng)環(huán)境的考量,法治理想主義的指數(shù)方案所折射的是一種發(fā)展中國(guó)家對(duì)法治急于求成的心理[33]2。由于脫離現(xiàn)實(shí),這種理想的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)其推進(jìn)法治政府建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。此外,脫離現(xiàn)實(shí)的指標(biāo)體系往往會(huì)表現(xiàn)出明顯的形式主義,難以達(dá)到法治政府評(píng)估的目標(biāo)與實(shí)際效果。如依法行政考核指標(biāo)體系中的許多指標(biāo)只能反映縣級(jí)政府是否做了某方面的工作,而不能反映做得怎樣或?qū)嶋H產(chǎn)生了怎樣的效果。這樣的考核容易助長(zhǎng)依法行政中的形式主義,弱化考核對(duì)依法行政的實(shí)際推動(dòng)作用[34]30。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建只有結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況,才能成為地方政府可實(shí)際追求的目標(biāo),才能發(fā)揮其預(yù)想的實(shí)際功能。在使用定性評(píng)估的同時(shí),也不能忽略定量指標(biāo)的客觀性?xún)r(jià)值;在強(qiáng)調(diào)全面評(píng)估的同時(shí),也要根據(jù)我國(guó)當(dāng)前法治政府建設(shè)規(guī)劃確立重點(diǎn)指標(biāo);在評(píng)估地方政府法治政府建設(shè)開(kāi)展情況的同時(shí),也需評(píng)估其質(zhì)量和效果?？傊?只有緊密結(jié)合法治政府建設(shè)的實(shí)際情況,才能更好地發(fā)揮指標(biāo)體系的應(yīng)有功能。

4.公信力強(qiáng)

具有官方數(shù)據(jù)支撐的內(nèi)部指標(biāo)雖然可操作性強(qiáng),但會(huì)引發(fā)對(duì)其“自說(shuō)自話”的質(zhì)疑,進(jìn)而影響整套指標(biāo)體系的公信力。因?yàn)樵诮y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)普遍缺失或失真,或獲取成本過(guò)高的現(xiàn)實(shí)條件下,沒(méi)有什么數(shù)據(jù)源比公眾自身更了解自己需要什么樣的“法治政府”[35]17。對(duì)政府的法治化水平,公眾特殊的身份決定了他們即使不是最佳的評(píng)判者,也必定是最終的評(píng)判者[36]32。然而,從地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系來(lái)看,湖北、蘇州等多數(shù)地方并未設(shè)置社會(huì)公眾滿意度這一指標(biāo),遼寧、沈陽(yáng)等地則僅有“代表滿意率”和“委員滿意率”指標(biāo),即使做得最好的廣東、寧夏等地也僅在其三級(jí)指標(biāo)中設(shè)了“公眾滿意度”指標(biāo)?！暗胤椒ㄖ卧u(píng)估偏離法治之處在于,將廣大的公眾參與法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)判排除在外,從而變成完全由黨委和政府部門(mén)主觀自主性的工作安排和目標(biāo)考核,使得所謂的地方法治建設(shè)失去了根本的意義和價(jià)值?！盵37]71打造一套具有較強(qiáng)公信力的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,需要在一級(jí)指標(biāo)中設(shè)置“公眾滿意度”并配給足夠分值,直接引入社會(huì)公眾對(duì)法治政府的評(píng)價(jià)以彌補(bǔ)內(nèi)部指數(shù)的缺陷。

(二)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本框架

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系不應(yīng)雜亂無(wú)章,而應(yīng)有合理的維度來(lái)展現(xiàn)其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本框架不僅能夠?qū)⒅T多指標(biāo)規(guī)整成秩序井然的體系,還可以全面展現(xiàn)法治政府的內(nèi)在要求,以確保指標(biāo)體系覆蓋度的合理性,由此決定了確立指標(biāo)體系基本框架的意義所在。然而,從哪個(gè)維度來(lái)具體展現(xiàn)法治政府的內(nèi)涵,仍然是一個(gè)存有爭(zhēng)議的問(wèn)題。付子堂等主張“文本、行動(dòng)與觀念”三維度說(shuō)[38]140,朱景文主張“體系、能力與效果”三維度說(shuō)[31],楊小軍等主張“制度、行為、系統(tǒng)與效果”四維度說(shuō)[39]68。以上維度各有特點(diǎn)及其合理性,但在進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)設(shè)置時(shí),筆者認(rèn)為上述維度都存在不能全面展現(xiàn)法治政府內(nèi)在要求的局限。如果按“文本、行動(dòng)與觀念”維度來(lái)分類(lèi),“文本”主要容納“行政立法”,“行動(dòng)”主要容納諸種行政行為,“觀念”主要容納“法治意識(shí)”,明顯無(wú)法完全概括法治政府的內(nèi)涵;如果按“體系、能力與效果”維度來(lái)分類(lèi),則關(guān)涉具體行政行為的諸多指標(biāo)都難以安排;如果按“制度、行為、系統(tǒng)與效果”維度來(lái)分類(lèi),從行政管理學(xué)的角度來(lái)審視是具有合理性的,但從設(shè)計(jì)者的具體闡釋來(lái)看,行政系統(tǒng)乃是立法、司法、護(hù)法、守法、學(xué)法各個(gè)層面的法治環(huán)境系統(tǒng),并不是行政管理學(xué)層面的行政系統(tǒng),由此造成了法治行政基礎(chǔ)的缺乏,基本的“行政職能”、“組織保障”、“隊(duì)伍建設(shè)”三方面指標(biāo)都難以安排。學(xué)界對(duì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系維度的設(shè)定尚不周全,需在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上做修正性嘗試,從而確定一個(gè)更理想的基本框架。

筆者提出“行政保障、行政行為與行政效果”這一觀察維度。行政法律法規(guī)及規(guī)章、行政組織、政府職能、行政人員法治素養(yǎng)都屬于依法行政保障的范疇,很大程度上影響著行政行為的規(guī)范度與行政效果的好壞,由此成為法治政府評(píng)估所必須考量的重要因素;行政行為是在行政保障基礎(chǔ)上的進(jìn)一步延伸,主要由行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)、社會(huì)矛盾防范化解這五方面的具體行政行為來(lái)表現(xiàn),直接決定著行政效果,是法治政府評(píng)估中尤為重要的考量環(huán)節(jié);行政效果是反映整個(gè)行政系統(tǒng)的依法行政效能與公眾滿意度的維度,能夠從效果上展現(xiàn)法治政府建設(shè)中行政保障的充分與否以及行政行為的規(guī)范度。由此形成了行政保障為行政行為提供法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及物質(zhì)和意識(shí)上的保障條件,行政行為在行政保障的約束下規(guī)范實(shí)施,并與行政保障共同衍生行政效果的邏輯聯(lián)系。在“行政保障、行政行為、行政效果”維度之下,結(jié)合前文對(duì)法治政府內(nèi)涵的剖析以及指標(biāo)體系構(gòu)建的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),對(duì)法治政府作進(jìn)一步解構(gòu),從而構(gòu)建出以下法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本框架,具體參見(jiàn)圖1。

圖1 法治政府建設(shè)指標(biāo)體系基本框架圖

第一,法治政府建設(shè)離不開(kāi)良好的行政條件的保障。其中,制度建設(shè)處于法治政府建設(shè)的最前沿,不僅是行政行為的直接依據(jù),也是行政保障其他條件創(chuàng)設(shè)的根本。在此基礎(chǔ)上,組織領(lǐng)導(dǎo)、政府職能、隊(duì)伍建設(shè)分別從組織建構(gòu)、職能優(yōu)化、人才培育角度創(chuàng)設(shè)保障性條件。具體來(lái)說(shuō):(1)制度建設(shè)。只有提高行政立法質(zhì)量,才能夯實(shí)依法行政基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》與《立法法》明確規(guī)定了行政立法的重要地位,《法治決定》更是明確提出“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)”。目前,無(wú)論地方政府還是社會(huì)組織,在其法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中都無(wú)一例外地設(shè)置了“制度建設(shè)”這一一級(jí)指標(biāo)。(2)組織領(lǐng)導(dǎo)。它是“行政組織建設(shè)”與“依法行政組織保障”的合成指標(biāo),共同構(gòu)成了法治政府建設(shè)的行政組織保障內(nèi)容?！陡母餂Q定》提出的“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”的任務(wù)和《綱要》做出的“組織領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)機(jī)制”的專(zhuān)章規(guī)定,分別為“行政組織建設(shè)”與“依法行政組織保障”納入法治政府建設(shè)指標(biāo)體系提供了依據(jù)。多數(shù)地方如北京、深圳、沈陽(yáng)等都將“行政組織建設(shè)”設(shè)為專(zhuān)門(mén)的一級(jí)指標(biāo),而“依法行政組織保障”更是各地必備的一級(jí)指標(biāo)。(3)政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心,為此十八屆三中全會(huì)提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能”,十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步提出“依法全面履行政府職能”。當(dāng)前法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建實(shí)踐中,除廣東、吉林外都將其作為重要指標(biāo)。(4)隊(duì)伍建設(shè)。該指標(biāo)又稱(chēng)“依法行政能力建設(shè)”,是法治政府建設(shè)的人才保障機(jī)制?！斗ㄖ螞Q定》提出:“全面推進(jìn)依法治國(guó),必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)?！爆F(xiàn)存的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中都設(shè)置了“隊(duì)伍建設(shè)”這一考核內(nèi)容,不僅如此,貴州、甘肅、廣東等絕大多數(shù)地方都將其列為一級(jí)指標(biāo)。

第二,法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)是行政行為規(guī)范。行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)、社會(huì)矛盾防范化解作為政府的具體行政行為,都應(yīng)被納入法治層面來(lái)審視與考核。具體來(lái)看:(5)行政決策。它既是行政管理的前提與依據(jù),又是行政管理的核心。十八屆三中全會(huì)提出“完善科學(xué)民主決策機(jī)制”,十八屆四中全會(huì)更進(jìn)一步提出“健全依法決策機(jī)制”,由此產(chǎn)生了各地均將其設(shè)為一級(jí)指標(biāo)的現(xiàn)狀。(6)行政執(zhí)法。十八屆三中、四中全會(huì)都確立了“深化行政執(zhí)法體制改革”的法治任務(wù),目標(biāo)在于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。實(shí)踐中,絕大多數(shù)地方的指標(biāo)體系中都包含了“行政執(zhí)法”這一一級(jí)指標(biāo),不僅如此,很多地方如貴州、甘肅、廣東等地還給予了相對(duì)其他一級(jí)指標(biāo)更高的分值權(quán)重。(7)行政監(jiān)督。不僅我國(guó)《憲法》《行政監(jiān)察法》《審計(jì)法》等法律法規(guī)對(duì)方方面面的行政監(jiān)督做出了明確規(guī)定,十八屆四中全會(huì)也明確提出,“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”。當(dāng)前法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中都包含了“行政監(jiān)督”這一一級(jí)指標(biāo)。(8)政務(wù)公開(kāi)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)”。當(dāng)前法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中基本包含了“政務(wù)公開(kāi)”這一指標(biāo),區(qū)別在于指標(biāo)名稱(chēng)與級(jí)別不同。北京、吉林、貴州、甘肅、江蘇等地將其命名為“政務(wù)公開(kāi)”,而廣東、深圳、沈陽(yáng)、蘇州等地則將其命名為“政府信息公開(kāi)”。(9)社會(huì)矛盾防范化解。十八屆三中全會(huì)提出了“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”的任務(wù),十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制”的任務(wù),為此各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中都設(shè)置了“矛盾防化”這一一級(jí)指標(biāo)。

第三,法治政府建設(shè)要強(qiáng)調(diào)實(shí)效,行政效果指標(biāo)負(fù)責(zé)從整體上反映行政保障與行政行為規(guī)范的實(shí)效性。行政效果包含行政效能與公眾滿意度兩項(xiàng)指標(biāo)。行政效能主要通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)反映法治建設(shè)的實(shí)際效果;公眾滿意度則通過(guò)行政系統(tǒng)外部的公眾感知來(lái)反映法治建設(shè)的實(shí)際效果。實(shí)踐中,行政效能指數(shù)在各地已普遍運(yùn)行,為法治政府建設(shè)的效能考察提供了參考性經(jīng)驗(yàn);目前公眾滿意度被列入法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的情況雖不普遍,但也已有實(shí)踐探索可供借鑒。廣東與寧夏兩地在各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中設(shè)有公眾滿意度指標(biāo),中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院更是專(zhuān)門(mén)設(shè)置了在總分值中占10%的公眾滿意度指標(biāo)。

(三)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的權(quán)重分配

在法治政府建設(shè)一級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下,依據(jù)導(dǎo)向性與可操作性原則進(jìn)一步細(xì)化整套指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合平均與有區(qū)別的兩種賦值法,采用德?tīng)柗品▽?duì)指標(biāo)體系進(jìn)行權(quán)重分配,從而形成了整套系統(tǒng)的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。詳見(jiàn)表4。

表4 法治政府建設(shè)指標(biāo)體系表

以上法治政府建設(shè)指標(biāo)體系具有以下特點(diǎn):

1.測(cè)評(píng)重點(diǎn)向行政行為適當(dāng)傾斜。盡管行政保障是行政行為規(guī)范的前提和基礎(chǔ),其重要性不言而喻,但因?yàn)橥恢苯幼饔糜谛姓?duì)象,其非法治化現(xiàn)象所產(chǎn)生的不利影響相對(duì)而言不太明顯和突出。而在法治政府建設(shè)中,對(duì)行政行為加強(qiáng)規(guī)范見(jiàn)效更快。因此,在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置實(shí)踐中,普遍選擇向行政行為適當(dāng)傾斜。筆者在肯定這一做法的同時(shí)又做了適當(dāng)修正。對(duì)行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)、矛盾防化這五項(xiàng)行政行為的賦值總權(quán)重高達(dá)50%,而對(duì)制度建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、政府職能、隊(duì)伍建設(shè)這四方面行政保障的賦值總權(quán)重達(dá)到30%;但在行政保障中根據(jù)不同指標(biāo)的重要程度進(jìn)行分別賦值,制度建設(shè)與政府職能分別賦值10%,組織領(lǐng)導(dǎo)與隊(duì)伍建設(shè)則分別賦值5%。這種適當(dāng)向行政行為傾斜的考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì),既有利于對(duì)行政行為的合法性引導(dǎo),也兼顧了依法行政的重要保障條件。

2.測(cè)評(píng)內(nèi)容包括形式與效果。雖然法治政府建設(shè)不能急功近利,但也不能完全不講究實(shí)效。為防止法治政府建設(shè)陷入形式主義的泥潭而難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,在法治政府評(píng)估中既要納入“政府做了什么”的指標(biāo),也要納入“政府做得怎么樣”的指標(biāo),進(jìn)行形式與效果的全面測(cè)評(píng)。基于此,筆者設(shè)置了“行政效果”這一一級(jí)指標(biāo),并給予20%的分值權(quán)重,通過(guò)法治政府建設(shè)的表現(xiàn)形式與實(shí)際效果綜合反映其實(shí)際成效。

3.測(cè)評(píng)方式兼容內(nèi)外部性。鑒于實(shí)踐中地方政府開(kāi)展的單純內(nèi)部評(píng)估公信力不足的問(wèn)題,適當(dāng)引入社會(huì)公眾參與法治政府評(píng)估是一個(gè)合理的選擇。筆者在設(shè)置法治政府建設(shè)指標(biāo)體系時(shí),除了內(nèi)部性指標(biāo)外,還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“公眾滿意度”這一指標(biāo),并給予10%的分值權(quán)重。這一權(quán)重設(shè)置既考慮了公眾參與的重要性,也考慮了公眾參與能力的局限性。隨著公民法治素養(yǎng)與參與意識(shí)的提高,指標(biāo)體系中“公眾滿意度”的分值權(quán)重還可以適當(dāng)提高。

四、結(jié) 語(yǔ)

評(píng)估機(jī)制在法治政府建設(shè)中的應(yīng)用效果,很大程度上取決于指標(biāo)體系的科學(xué)程度。指標(biāo)體系的科學(xué)性首先建立在厘清法治政府內(nèi)在要求這個(gè)基礎(chǔ)上。通過(guò)量化分析跳出定義困境,遵循整體法治觀,強(qiáng)調(diào)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的辯證統(tǒng)一,符合發(fā)展觀的要求,這是把握現(xiàn)代法治政府內(nèi)涵的關(guān)鍵。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不容忽視。地方政府與中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系,在性質(zhì)、功用、適用范圍、覆蓋度上都有明顯差異,共同反映了指標(biāo)體系存在的問(wèn)題:目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有待保障、設(shè)計(jì)依據(jù)有待調(diào)整、實(shí)效性有待加強(qiáng)、公眾參與有待重視?；诶碚撆c實(shí)踐分析,本文以全國(guó)適用、進(jìn)路合理、功能彰顯、公信力強(qiáng)為目標(biāo),以行政保障、行政行為與行政效果為基本框架,設(shè)計(jì)出制度建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、政府職能、隊(duì)伍建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)、社會(huì)矛盾防范化解、行政效果10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)。結(jié)合科學(xué)的指標(biāo)設(shè)置原則與賦值方法,進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)體系并賦值,從而構(gòu)建起完整的指標(biāo)體系。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)難度不小,既需要深入的理論探討,更需要細(xì)致的實(shí)踐調(diào)研,只有將理論與實(shí)踐研究有機(jī)融合起來(lái),才有可能制訂出兼具理論合理性與現(xiàn)實(shí)可操作性的指標(biāo)體系。制訂和修改完善法治政府建設(shè)指標(biāo)體系自始至終都要重視跨學(xué)科研究。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。隨著法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的具體應(yīng)用和推廣,各種新的問(wèn)題會(huì)逐漸出現(xiàn),各地政府和研究者要及時(shí)分析問(wèn)題,修改完善指標(biāo)。

[1]錢(qián)弘道、王朝霞:《論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期,第84-105頁(yè)。[Qian Hongdao &Wang Zhaoxia,″Transforming the Evaluation of the Rule of Law,″Social Sciences in China,No.5 (2015),pp.84-105.]

[2]張德淼、李朝:《中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系的生成與演進(jìn)邏輯》,《理論與改革》2015年第2期,第126-133頁(yè)。[Zhang Demiao&Li Zhao,″The Generating and Evolving Logic of the Indicators System of the Evaluation of the Rule of Law,″Theory and Reform,No.2(2015),pp.126-133.]

[3]汪全勝:《法治指數(shù)的中國(guó)引入:問(wèn)題及可能進(jìn)路》,《政治與法律》2015年第 5期,第 7-12頁(yè)。[Wang Quansheng,″China Bringing in Index of the Rule of Law:Problems and Possible Accesses,″Political Science and Law,No.5(2015),pp.7-12.]

[4]楊小軍、陳建科:《完善法治政府指標(biāo)體系研究》,《理論與改革》2013年第6期,第13-17頁(yè)。[Yang Xiaojun &Chen Jianke,″On Improving the Indicators System of Government by Law,″Theory and Reform,No.6 (2013),pp.13-17.]

[5]王敬波:《法治政府的評(píng)估主體、指標(biāo)與方法》,《改革》2014年第9期,第23-26頁(yè)。[Wang Jingbo,″On the Evaluating Subject,Indicators and Methods of Government by Law,″Reform,No.9(2014),pp.23-26.]

[6]王成義:《深圳市建立法治政府研究》,北京:中國(guó)法制出版社,2010年。[Wang Chengyi,On Constructing Government by Law in Shenzhen,Beijing:China Legal Publishing House,2010.]

[7]戢浩飛:《量化法治的困境與反思》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期,第 66-73頁(yè)。[Ji Haofei,″The Plight of Quantified Rule of Law and Rethinking,″Journal of Tianjin Institute of Public Administration, No.4(2014),pp.66-73.]

[8]錢(qián)弘道、戈含鋒、王朝霞等:《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期,第 140-160頁(yè)。[Qian Hongdao,Ge Hanfeng&Wang Zhaoxia et al.,″Assessment of the Rule of Law and Its Application in China,″Social Science in China,No.4(2012),pp.140-160.]

[9]張志銘、廖奕、林海:《“量化法治”的實(shí)踐之道》,《檢察日?qǐng)?bào)》2013年7月16日,第3版。[Zhang Zhiming, Liao Yi&Lin Hai,″The Way of Practice of′Quantified Rule of Law′,″Procuratorate Daily,2013-07-16, p.3.]

[10]張志銘、于浩:《共和國(guó)法治認(rèn)識(shí)的邏輯展開(kāi)》,《法學(xué)研究》2013年第3期,第3-16頁(yè)。[Zhang Zhiming& Yu Hao,″The Logic Unfolding of Understanding of Republic Rule of Law,″Chinese Journal of Law,No. 3(2013),pp.3-16.]

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[15]何海波:《行政法治,我們還有多遠(yuǎn)》,《政法論壇》2013年第6期,第25-43頁(yè)。[He Haibo,″The Rule of Administrative Law,How Far We Are from It,″Tribune of Political Science and Law,No.6(2013), pp.25-43.]

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[18]陳洪波:《法治政府建設(shè)理論與實(shí)務(wù)》,武漢:湖北人民出版社,2010年。[Chen Hongbo,The Theory and Practice of the Construction of Government by Law,Wuhan:Hubei People’s Publishing House,2010.]

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[22]李蕾:《法治的量化分析》,《時(shí)代法學(xué)》2012年第2期,第25-30頁(yè)。[Li Lei,″Quantitative Analysis of the Rule of Law,″Presentday Law Science,No.2(2012),pp.25-30.]

[23]陳柳裕:《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的“袁氏模式”:樣態(tài)、異化及其反思》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第12期,第69-77頁(yè)。[Chen Liuyu,″The′Yuanshi Pattern′of Indicators System of Construction of Government by Law:Model,Alienation and Rethinking,″Zhejiang Social Sciences,No.12(2013),pp.69-77.]

[24]黃學(xué)賢:《法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第1期,第2-3頁(yè)。[Huang Xuexian,″The Internal Features of Government by Law and Its Realization,″Jiangsu Social Sciences,No.1(2015), pp.2-3.]

[25]關(guān)保英:《論法治政府的新內(nèi)涵》,《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第1期,第22-28頁(yè)。[Guan Baoying,″On the New Connotation of Government by Law,″Nanjing Social Sciences,No.1(2015),pp.22-28.]

[26]“中國(guó)法治政府評(píng)估”課題組:《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告(2013)》,《行政法學(xué)研究》2014年第1期,第3-10頁(yè)。[Project Team of Assessment of Government by Law in China,″Assessment Report of Government by Law in China(2013),″Administrative Law Review,No.1(2014),pp.3-10.]

[27]錢(qián)弘道主編:《中國(guó)法治增長(zhǎng)點(diǎn):學(xué)者和官員暢談錄》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012年。[Qian Hongdao(ed.),The Growth Points of China Rule of Law:The Talking Record of Scholars and Officials,Beijing:China Social Sciences Press,2012.]

[28]馬懷德:《法治政府建設(shè)要警惕形式主義》,《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月28日,第5版。[Ma Huaide,″The Construction of Government by Law Should Be Wary of Formalism,″People Daily,2014-04-28,p.5.]

[29]趙鵬:《從評(píng)估數(shù)據(jù)析法治政府建設(shè)中形式主義表現(xiàn)及其根源》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第 4期,第56-62頁(yè)。[Zhao Peng,″Analyzing the Formalism and Its Roots in the Construction of Government by Law with the Evaluation Data,″Journal of CUPL,No.4(2014),pp.56-62.]

[30][德]賴(lài)因哈德·施托克曼、沃爾夫?qū)っ芬?《評(píng)估學(xué)》,唐以志譯,北京:人民出版社,2012年。[R. Stockmann&W.Meyer,Valuation,trans.by Tang Yizhi,Beijing:People’s Publishing House,2012.]

[31]朱景文:《法治的可比性及其評(píng)估》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期,第71-73頁(yè)。[Zhu Jingwen,″The Comparability of the Rule of Law and Evaluating,″Law and Social Development,No.5(2014),pp.71-73.]

[32]戢浩飛:《法治政府指標(biāo)體系研究》,《行政法學(xué)研究》2012年第 1期,第 74-82頁(yè)。[Ji Haofei,″On Indicators Systems of Government by Law,″Administrative Law Review,No.1(2012),pp.74-82.]

[33]蔣立山:《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問(wèn)題》,《法學(xué)家》2014年第1期,第1-18頁(yè)。[Jiang Lishan,″On the Theoretical Design of China’s Rule of Law Index,″Jurists Review,No.1(2014),pp.1-18.]

[34]姚銳敏:《縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題及改善途徑》,《政治學(xué)研究》2014年第5期,第25-36頁(yè)。[Yao Ruimin,″The Major Problems in the Power System of Law-based Administration of Government in County-level Government and Ways of Improvement,″Journal of Political Sciences,No.5(2014),pp.25-36.]

[35]鄭方輝、周雨:《法治政府績(jī)效滿意度實(shí)證研究》,《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期,第16-21頁(yè)。[Zheng Fanghui&Zhou Yu,″The Empirical Research on the Performance Satisfaction of Government by Law,″Journal of Guangdong Institute of Public Administration,No.6(2013),pp.16-21.]

[36]湯梅、申來(lái)津:《法治政府測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)及其操作實(shí)務(wù)》,《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第 4期,第 31-34頁(yè)。[Tang Mei&Shen Laijin,″On the Indicators Design of Government by Law and Its Operating Practice,″Hubei Social Sciences,No.4(2009),pp.31-34.]

[37]倪斐:《地方先行法治化的基本路徑及其法理限度》,《法學(xué)研究》2013年第5期,第63-74頁(yè)。[Ni Fei,″The Fundamental Path of Realizing Rule of Law in Advance in the Local Governments,″Chinese Journal of Law,No.5(2013),pp.63-74.]

[38]付子堂、張善根:《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期,第123-143頁(yè)。[Fu Zitang&Zhang Shan’gen,″Building the Rule of Law at Local Level,with an Analysis of Its Evaluation Mechanisms,″Social Sciences in China,No.11(2014),pp.123-143.]

[39]楊小軍、宋心然、范曉東:《法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的理論思考》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期,第64-70頁(yè)。[Yang Xiaojun,Song Xinran&Fan Xiaodong,″Theoretical Thinking of the Foundation of Indicators System of Government by Law,″Journal of Chinese Academy of Governance,No.1(2014),pp.64-70.]

Building an Indicators System for the Construction of Government by Law in China

Qian Hongdao Fang Guirong
(Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou310008,China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of CPC put forward the important task of″setting up a scientific indicators system for the construction of rule of law.″″The indicators system for the construction of government by law″(the ISCGL)involves various aspects of the indicators system of the construction of rule of law,and the task of its construction is urgent and arduous.Though local governments and academics have commenced corresponding researches and practices and gained some experience,the current indicators systems are still imperfect,and none can guarantee such favorable assessment results as to be promoted or applied on a nationwide scale.Under this background,it is urgent to build a scientific and systemic indicators system for the construction of government by law.

The idea of″government by law″is the foundation of the construction of ISCGL.To improve the ISGLC requires further analysis of the connotative characteristics of government by law and aclearer demarcation of its controversial boundaries.To understand the connotation of government by law,it is essential to avoid the definition plight through quantitative analysis,harbor a holistic view of the rule of law,emphasize the dialectical unity of the formal and the essential aspects of the rule of law and embrace the outlook of development.

Practical experiences should not be ignored.Based on the practice of″the assessment of rule of law in Yuhang District of Zhejiang Province″and theoretical preparation of academics,the local governments and the Research Institute of Government by Law of CUPL commenced their practical exploration.The samples of local governments show that although the overall pattern of the indicators systems in different regions is uniform,their paths of internal logic are not. Furthermore,the indicator scores show significant differences.The samples of Research Institute of Government by Law of CUPL indicate that the intrinsic requirements of government by law are not fully reflected:the indicators system has comprehensive coverage,but is still not well elaborated;every indicator depends on external observability;and the method of average assigning score is generally used.The two types of indicators system have obvious differences in the nature,function,scope and coverage,which reveal the common problems of these indicators systems:more works should be done to achieve the goals;their design idea needs to be readjusted;their effectiveness needs to be improved;and more attention should be paid to public participation.

Based on the theoretical and practical analysis,with national applicability,reasonable access,prominent functionality and high credibility as the goals,and with administrative support,administrative behaviors and administrative effect as the basic framework,we designed ten first－class indicators,namely system construction,organization and leadership,government functions,team construction,executive decision,administrative enforcement,administrative supervision,making government affairs public,precaution against and resolution of social conflicts and administrative effect.Combined with the principles of designing scientific indicators and assigning scores,we constructed the whole indicators system.Naturally,no indicators system is perfect,and it involves a process of constant improvement.The problems which appear in its application and timely analysis and modification will gradually improve the scientific indicators system of the construction of government by law.

rule of law practice;evaluation of the rule of law;construction of government by law;indicators system

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.04.254

2016-04-25 [本刊網(wǎng)址·在線雜志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-06-28 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)]CN33-6000/C

國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目;教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD011);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AFX012)

1.錢(qián)弘道(http://orcid.org/0000-0002-6093-5209),男,浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要從事比較法治、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融法研究;2.方桂榮(http://orcid.org/0000-0002-3870-6944),女,浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士后研究人員,浙江師范大學(xué)副教授,主要從事法治政府、經(jīng)濟(jì)法、金融法研究。