中國水制度的總體框架、結(jié)構(gòu)演變與規(guī)制強度

謝慧明沈滿洪

(1.浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江杭州310018; 2.浙江省生態(tài)文明研究中心,浙江杭州 310018;3.寧波大學(xué) 商學(xué)院,浙江 寧波315211)

中國水制度的總體框架、結(jié)構(gòu)演變與規(guī)制強度

謝慧明1,2沈滿洪2,3

(1.浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江杭州310018; 2.浙江省生態(tài)文明研究中心,浙江杭州 310018;3.寧波大學(xué) 商學(xué)院,浙江 寧波315211)

中國水制度有廣義和狹義之分。狹義的水制度包含水資源制度、水環(huán)境制度和水生態(tài)制度,具體包括取水總量控制制度、水污染物總量控制制度、水資源費制度、水權(quán)交易制度、水污染權(quán)交易制度、水生態(tài)補償制度、水環(huán)境污染問責(zé)制度和水環(huán)境損害賠償制度八類;廣義的水制度還包括防洪制度、排澇制度、灌溉制度等。在經(jīng)歷數(shù)十年的沿革與演變后,各類水制度相互作用且共同服務(wù)于中國水生態(tài)文明建設(shè)。基于網(wǎng)絡(luò)普查方法,在深入分析1978—2014年中國31個省區(qū)市各類狹義水制度的制度關(guān)系和結(jié)構(gòu)演變后,基于三類量化思路對水規(guī)制強度進(jìn)行了測度并探討了它們的省際差異。研究表明,水制度之間存在前置、替代或互補關(guān)系;每個地區(qū)都在尋求不同的水制度特色,但甚少有地區(qū)在水制度建設(shè)中一枝獨秀;制度先發(fā)地區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢明顯,但是否能夠保持領(lǐng)先優(yōu)勢則因制度而異。

水制度;總體框架;結(jié)構(gòu)演變;規(guī)制強度;水資源;水環(huán)境;水生態(tài)

中國自改革開放以來在國家層面上出臺了諸多水政策,如《水法》《防洪法》和《水污染防治法》等法律,以及《河道管理條例》《防汛條例》《城市供水條例》《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》和《水污染防治法實施細(xì)則》等規(guī)章制度[1]1-20。雖然在各個階段,中央政府均不同程度地做出了相應(yīng)的制度安排,但中國水資源短缺問題依然突出,水環(huán)境污染形勢依然嚴(yán)峻,水生態(tài)安全保障依然缺乏。這一方面可能是全國范圍的制度缺位所導(dǎo)致的,解決復(fù)雜的水問題要靠健全的制度保障[2-3];另一方面也可能是因為區(qū)域性水制度的缺失、制度體系的不合理,或水規(guī)制強度的不均衡。因此,全面調(diào)查1978年以來省市兩級水制度,梳理水制度的總體框架,理順?biāo)贫鹊难葑兟窂?測度和剖析水規(guī)制強度及其省際差異,對建立水生態(tài)文明制度體系至關(guān)重要。

一、中國水制度的總體框架

中國水制度總體框架有廣義和狹義之分。廣義的水制度包括法律、政策和組織三個層次,其中組織層面的水制度包括水資源管理制度或管理體制等。廣義的水制度不單單局限于水,防洪、灌溉、土地、環(huán)保等相關(guān)的制度安排也被認(rèn)為是水制度的有機(jī)組成部分①參見劉偉《中國水制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,復(fù)旦大學(xué)2004年經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位論文。[4-5]。狹義的水制度是指立足于解決水資源、水環(huán)境和水生態(tài)問題的水規(guī)制法律與政策,新時期狹義水制度建設(shè)的重點為“有償使用和生態(tài)補償制度”。陳雷認(rèn)為除水資源費制度和水生態(tài)補償制度外,狹義的水制度還包括水資源保護(hù)方面的水資源論證和取水許可制度,水環(huán)境治理方面的水功能區(qū)分級分類管理制度,水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和國家水資源監(jiān)察制度以及水權(quán)交易制度等[6]。由此可見,水資源有償使用和生態(tài)補償制度并非僅僅指水資源費制度和水生態(tài)補償制度,還包括與此相關(guān)的所有關(guān)鍵性制度安排。

鑒于水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)安全在新時期治水思路中的重要地位[7],狹義水制度安排可以從水資源、水環(huán)境和水生態(tài)三方面進(jìn)行研究。就水資源而言,中國基于水量的水制度安排主要包括取水總量控制制度、水資源費制度、水權(quán)交易制度;就水環(huán)境而言,中國基于水質(zhì)的水制度安排主要包括水污染權(quán)總量控制制度和水污染權(quán)交易制度;就水生態(tài)而言,包括水環(huán)境污染問責(zé)制度、水環(huán)境損害賠償制度和水生態(tài)補償制度。八類水制度的基本內(nèi)涵與前期文獻(xiàn)研究保持一致②參見陳潤、甘升偉、石亞東等《新安江流域取水許可總量控制指標(biāo)體系研究》,載《水資源保護(hù)》2011年第2期,第 91-94頁;馬中、[美]D.Dudek、吳健等《論總量控制與排污權(quán)交易》,載《中國環(huán)境科學(xué)》2002年第1期,第89-92頁;吳國平、洪一平《建立水資源有償使用機(jī)制和補償機(jī)制的探討》,載《中國水利》2005年第 11期,第8-10頁;沈滿洪《水權(quán)交易制度研究:中國的案例分析》,(杭州)浙江大學(xué)出版社2006年版;沈滿洪、錢水苗、馮元群等《排污權(quán)交易機(jī)制研究》,(北京)中國環(huán)境科學(xué)出版社2009年版;中國生態(tài)補償機(jī)制與政策研究課題組《中國生態(tài)補償機(jī)制與政策研究》,(北京)科學(xué)出版社2007年版,第61-63頁;陳慈陽《環(huán)境法總論》,(北京)中國政法大學(xué)出版社2003年版;謝慧明、李中海、沈滿洪《異質(zhì)性視角下環(huán)境污染責(zé)任保險投保意愿分析》,載《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第6期,第84-90頁;劉繼為、劉邦凡、崔葉竹《環(huán)境問責(zé)機(jī)制的理論特質(zhì)與結(jié)構(gòu)體系研究》,載《國土與自然資源研究》2014年第4期,第60-63頁。,然而甚少有文獻(xiàn)探析各制度之間的復(fù)雜關(guān)系。

就制度關(guān)系而言,首先,水污染權(quán)總量控制制度是取水總量控制制度的前置性制度安排。取水總量控制制度是基于水量指標(biāo)的一種取水許可制度,水污染物總量控制制度是一項基于水質(zhì)指標(biāo)的排水許可制度。一般而言,“取水”取得的水應(yīng)該都是“好水”,即水質(zhì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的水。其次,取水總量控制制度是水資源有償使用和交易的前提,水資源費制度是水資源有償使用最為直接的制度安排,水權(quán)交易制度、水污染權(quán)交易制度、水生態(tài)補償制度等是水資源有償使用的間接制度安排。與此同時,水資源費制度是水權(quán)交易制度的前置性制度安排。雖然水資源有償使用制度并非水權(quán)交易制度的必要條件,但在很多地區(qū)都是一個充分條件,而且往往是在給定水資源費制度安排的情況下再開展水權(quán)交易試點。此外,水污染權(quán)總量控制制度是水環(huán)境容量資源有償使用和交易的前提,水污染權(quán)交易制度是水污染權(quán)總量控制制度的必然結(jié)果。再次,水環(huán)境損害賠償制度和水環(huán)境污染問責(zé)制度是兩項事后制度安排,往往與水生態(tài)補償制度相匹配并聯(lián)合使用。水環(huán)境損害賠償制度是水生態(tài)補償制度在水質(zhì)制度安排中的創(chuàng)新設(shè)計,水環(huán)境污染問責(zé)制度是其他各類制度的有益補充。

除前置性關(guān)系外,各制度還存在替代或互補關(guān)系。(1)水權(quán)交易制度與水污染權(quán)交易制度是互補關(guān)系,因為兩者所體現(xiàn)的是一類制度的兩個方面——水質(zhì)和水量。(2)水權(quán)交易制度和水污染權(quán)交易制度與水生態(tài)補償制度之間是替代關(guān)系,因為水權(quán)交易和水污染權(quán)交易均可通過生態(tài)補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn),生態(tài)補償也可以體現(xiàn)在水權(quán)交易和水污染權(quán)交易的實踐中。(3)水生態(tài)補償制度與水污染損害賠償制度是互補關(guān)系,因為兩者是環(huán)境治理的兩個方面——保護(hù)與污染。(4)水生態(tài)補償制度與水環(huán)境污染問責(zé)制度是互補關(guān)系,兩者往往相輔相成,共同出現(xiàn)在對某一環(huán)境事件的處理結(jié)果之中。(5)水環(huán)境損害賠償制度和水環(huán)境污染問責(zé)制度之間存在替代或互補關(guān)系:當(dāng)問責(zé)制度是一種行政問責(zé)時,兩者是互補關(guān)系;當(dāng)問責(zé)制度是一種經(jīng)濟(jì)問責(zé)時,兩者是替代關(guān)系。

二、中國水制度的結(jié)構(gòu)演變

狹義水制度經(jīng)歷了“從無到有”、“從有到優(yōu)”的建立和完善過程,最終形成了由上述八類水制度構(gòu)成的水制度總體框架。在這一分析框架下,各制度之間表現(xiàn)出前置性、替代性和互補性關(guān)系,這些關(guān)系又能在水制度的結(jié)構(gòu)演變中得到驗證。

(一)取水總量控制制度與水資源費制度的結(jié)構(gòu)演變

水資源管理由總量不控制向總量控制轉(zhuǎn)變的時間以1987年國務(wù)院出臺《黃河可供水量分配方案》為節(jié)點,完善的時間以1993年國務(wù)院出臺《取水許可制度實施辦法》為節(jié)點。水資源管理由無償使用向有償使用轉(zhuǎn)變的時間節(jié)點是 1988年《中華人民共和國水法》的頒布,完善的時間節(jié)點是1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于征收水資源費有關(guān)問題的通知》和2002年出臺《中華人民共和國水法(修訂)》。由此可見,取水總量控制制度安排先于水資源費制度安排,取水總量控制制度是水資源費制度的前置條件。雖然上海和山西等局部地區(qū)在取水總量控制制度實施之前就專屬水資源進(jìn)行有償使用試點,但這些地區(qū)往往面臨著潛在取水總量控制①上海市和山西省分別于1972年和1982年頒布了《上海市深井管理辦法》和《山西省水資源管理條例》,局部試行水資源有償使用制度。。因此,脫離取水總量控制制度安排的水資源費制度只能是局部的或?qū)俚?而局部和專屬的特征意味著這類地區(qū)存在潛在取水總量控制。

(二)水權(quán)交易制度與水生態(tài)補償制度的結(jié)構(gòu)演變

新中國首個水權(quán)交易制度案例發(fā)生在2000年的浙江東陽和義烏[8]。在國家層面上,2005年水利部出臺了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》,前者首次使用了“水權(quán)”這一名詞,后者對水權(quán)制度建設(shè)做出了指導(dǎo)性說明。首個水生態(tài)補償案例出現(xiàn)在1995年的浙江金華,當(dāng)時金華市以“飛地”的形式通過稅收返還方式要求磐安縣保護(hù)上游來水水質(zhì)。該案例中的補償實際上是一種條件補償,并沒有對生態(tài)補償?shù)暮诵囊笞龀雒鞔_規(guī)定。在21世紀(jì)初,北京、廣東、江西等地出現(xiàn)了基于引水工程的生態(tài)補償,此類水生態(tài)補償案例與水權(quán)交易案例往往是同一的,而且水權(quán)交易往往被定義為水生態(tài)補償制度安排的有效政策。2008年修訂的《中華人民共和國污染防治法》要求建立水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制,至此,基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水生態(tài)補償制度應(yīng)運而生。綜上所述,取水總量控制制度的出臺先于水資源費制度和水權(quán)交易制度,水資源費制度又先于水權(quán)交易制度;與此同時,水生態(tài)補償制度最終演變?yōu)椴粌H包括水權(quán)交易層面上的補償,還包括基于水質(zhì)的水污染權(quán)交易層面上的補償,水生態(tài)補償制度與水權(quán)交易制度和水污染權(quán)交易制度之間的替代關(guān)系非常顯著。

(三)水污染物總量控制制度、水污染權(quán)交易制度與水生態(tài)補償制度的結(jié)構(gòu)演變

1978—1987年,我國對水環(huán)境治理一直奉行的是濃度控制政策。1985年,上海市出臺的《黃浦江上游水源保護(hù)條例》率先確定了允許的排污總量,這是總量控制的早期實踐。就全國而言,水污染物總量控制制度可以分為兩個時期,一是以目標(biāo)總量控制為主,二是以容量總量控制為主,節(jié)點文件為1996年國務(wù)院頒布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》。我國排污權(quán)交易的實踐源于 1987年上海市閔行區(qū)的水污染物排污指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓,此后排污權(quán)有償使用和交易制度不斷地進(jìn)行試點和推廣。排污權(quán)有償使用制度正式試點是在2001年的浙江省嘉興市秀洲區(qū),隨后經(jīng)歷了“從縣級市到地級市,從地級市再到省級層面,從省級層面再到太湖流域”的逐步推廣過程[9]。從制度沿革來看,水污染物總量控制制度先于水污染權(quán)交易制度,水生態(tài)補償制度同樣先于水污染權(quán)交易制度,水污染權(quán)交易制度可以視為水生態(tài)補償制度的一種實現(xiàn)方式,兩者之間具有顯著的替代關(guān)系。

(四)水環(huán)境污染問責(zé)制度與水環(huán)境損害賠償制度的結(jié)構(gòu)演變

1979年,第一部《環(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定了問責(zé)情形。水污染問責(zé)制度自第一部環(huán)保法出臺后經(jīng)歷了三個時期:第一個時期是以“治污”為主的問責(zé)(1978—2002年),集中體現(xiàn)為《水污染防治法》的出臺與修訂。第二個時期是以“追究”為主的問責(zé)(2003—2010年),2003年《長沙市人民政府行政問責(zé)追究暫行辦法》提出了主要負(fù)責(zé)人未正確履行職責(zé)而造成包括水污染在內(nèi)的重大責(zé)任事故,可依法對其進(jìn)行行政問責(zé);2006年,第一部關(guān)于環(huán)境問責(zé)方面的專門規(guī)章《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》正式出臺。第三個時期是以“預(yù)防”為主的問責(zé)(2011—2014年),伴隨《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》的出臺,問責(zé)開始從行政問責(zé)走向經(jīng)濟(jì)問責(zé)。作為一種經(jīng)濟(jì)問責(zé)形式,環(huán)境污染損害賠償制度的最新制度安排是環(huán)境污染責(zé)任保險制度。該制度于1991年在遼寧大連被成功運用。2007年,國家環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》,從而確立了我國建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度的總體思路。從這兩項制度的演變過程來看,制度實施主體在不斷地嘗試尋找問責(zé)主體和賠償主體,兩者或可合二為一,或存在替代關(guān)系。若僅僅將水環(huán)境污染問責(zé)制度界定為行政問責(zé),則兩者相互補充,具有顯著的互補關(guān)系。

綜上,圖1描繪了八類水制度的分類演進(jìn)路徑。

圖1 中國水制度的分類演進(jìn)路徑(1978—2014年)

綜合分析改革開放以來中國水制度的制度關(guān)系和結(jié)構(gòu)演變過程可以發(fā)現(xiàn),中國水制度可以分為三個演進(jìn)階段。第一階段是自由放任階段(1978—1987年)。我國于1973年開始環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃,該階段對應(yīng)第二和第三個環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃。這兩個五年規(guī)劃期間,以有償使用和生態(tài)補償制度建設(shè)為核心的水制度基本空缺,取水總量未受到控制,水資源無償使用,無水權(quán)交易案例、無生態(tài)補償支付、無損害賠償,基本無總量控制,唯一存在的制度安排是以治污為主的水污染問責(zé)。第二階段是試點探索階段(1988—2007年)。這一階段,八類制度都或多或少地實現(xiàn)了制度創(chuàng)新,在“摸著石頭過河”的方式下進(jìn)一步理順了八類制度之間的關(guān)系,構(gòu)建了由前置性、替代性和互補性關(guān)系構(gòu)成的水制度總體框架,形成了水資源、水環(huán)境和水生態(tài)三管齊下的管理模式。第三個階段是整合完善階段(2008—2014年)。這一階段的水制度體現(xiàn)出整合特性,如水生態(tài)補償制度可以通過水權(quán)交易和水污染權(quán)交易兩類制度安排實現(xiàn),水污染問責(zé)制度中的經(jīng)濟(jì)問責(zé)與水環(huán)境損害賠償制度在環(huán)境污染損害責(zé)任保險制度中實現(xiàn)了統(tǒng)一。

三、中國水制度的規(guī)制強度

(一)中國水規(guī)制強度的測度方法

20世紀(jì)90年代以來,規(guī)制強度問題的研究逐漸進(jìn)入研究視野,包括一般性法規(guī)制度的規(guī)制強度和經(jīng)濟(jì)性制度的規(guī)制強度[10-11]。近期規(guī)制強度研究主要集中在環(huán)境規(guī)制強度上,具體指標(biāo)如環(huán)境污染治理投入指標(biāo)、污染物排放量指標(biāo)、虛擬變量指標(biāo)、綜合性指數(shù)等[12-16]。與此同時,環(huán)境機(jī)構(gòu)人數(shù)、與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政處罰案件數(shù)、環(huán)境規(guī)制法律政策的數(shù)量也被用于刻畫環(huán)境規(guī)制的強度[17-20]。就水規(guī)制而言,大部分學(xué)者關(guān)注的是自然壟斷行業(yè)的規(guī)制理論和水資源管理部門的監(jiān)管機(jī)制[21-22],甚少對規(guī)制強度進(jìn)行研究。借鑒以環(huán)境規(guī)制法律政策數(shù)量和虛擬變量指標(biāo)來刻畫環(huán)境規(guī)制強度的思路,本文設(shè)計了三類四種指標(biāo)對各類水制度的規(guī)制強度(Index of Water Policy System,IWPS)進(jìn)行量化①規(guī)制和規(guī)制強度在量化過程中很多時候是同一的,量化后規(guī)制指標(biāo)值的大小直接對應(yīng)規(guī)制強度的大小。規(guī)制強度可以指單一政策工具的規(guī)制強度,也可以指政策工具矩陣的規(guī)制強度。在刻畫政策工具矩陣的規(guī)制強度時,其值大小由單一政策工具規(guī)制強度根據(jù)一定原則加總而成,本文討論的是單一政策工具的規(guī)制強度。與此同時,水規(guī)制強度與水制度績效不同,現(xiàn)實中很多制度實際上是一紙空文,水規(guī)制強度高的地區(qū),其水制度績效反而較低,這樣的錯位值得另外撰文探析。。

(1)水規(guī)制區(qū)域強度指標(biāo)(IWPS-Regional Intensity,IWPS-RI)。在水制度地方實踐中,有些省份出臺了全省性的規(guī)范性和指導(dǎo)性文件,而有些省份只是在局部地市或縣市出臺了相應(yīng)的政策文件。一般認(rèn)為,在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一實施某項水制度的省份,其規(guī)制強度要高于只有局部地(縣)市實施該類水制度的省份。鑒于此,可得:

IWPS-RIi,t＝有相關(guān)政策的地級市個數(shù)i,t/省(自治區(qū)、直轄市)所包含的地級市個數(shù)i,t

其中,i為第i個省(自治區(qū)、直轄市),i＝1,…,31;t為年份(1978—2014年)。在特定年份,某一省(自治區(qū)、直轄市)出臺了相應(yīng)的政策,那么該省(自治區(qū)、直轄市)所包含的所有地級市均被界定為有相應(yīng)制度。同一年內(nèi),只有縣級市有相應(yīng)的政策時,其上一級地級市也被界定為有相應(yīng)的制度。制度實施的地級市名稱根據(jù)政策內(nèi)容加以確定,省(自治區(qū)、直轄市)所轄的地級市目錄根據(jù)2014年《中國統(tǒng)計年鑒》行政區(qū)劃資料來確定。

(2)水規(guī)制虛擬變量指標(biāo)(IWPS-Dummy Variable,IWPS-DV)。在水制度總體框架中,有一些制度的推進(jìn)相對滯后。它們并不存在明顯的強弱之分,僅存在具備這一政策約束和沒有這一政策約束的差別。鑒于此,水規(guī)制虛擬變量指標(biāo)計算公式如下:

這一虛擬變量指標(biāo)適用于那些通過自上而下的方式推進(jìn)水制度變革的區(qū)域,具體制度如水環(huán)境損害賠償制度。以環(huán)境污染責(zé)任保險制度為例,水環(huán)境損害賠償制度是一項市場化程度相對較高且遵循自上而下方式推進(jìn)的制度,地級市層面甚少自主進(jìn)行制度設(shè)計,故無須在省市兩級層面統(tǒng)計該制度。因此,一旦某地區(qū)采用此制度,那么該地區(qū)自實施年份以后均視為有此制度,則水規(guī)制虛擬變量指標(biāo)取值為1。

(3)水規(guī)制數(shù)量強度指標(biāo)(IWPS-Number of Documents,IWPS-ND)。與虛擬變量的設(shè)置不同,有一類強度指標(biāo)可以設(shè)置為水制度的政策數(shù)量,這是因為它們在不同的水資源管理制度中均有體現(xiàn),如水環(huán)境污染問責(zé)制度中的行政問責(zé)。而且,該制度具有自上而下推進(jìn)實施的特點,在地市試點過程中的具體設(shè)定也千差萬別,故僅基于省級層面的政策數(shù)據(jù)對此類制度進(jìn)行量化,公式如下:

IWPS-NDi,t＝省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)政策數(shù)量i,t/省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)政策數(shù)量i,t

(4)水規(guī)制累計強度指標(biāo)(IWPS-Accumulated Intensity,IWPS-AI)。由于一項制度可能需要較長時間才會對該地區(qū)產(chǎn)生深刻影響,因此,本文構(gòu)建了一個水規(guī)制累計強度指標(biāo)來分析不同階段和不同政策調(diào)整情形下水規(guī)制強度的省際差異。累計強度指標(biāo)因累計年限不同而不同,p階水制度累計強度指標(biāo)計算公式如下:

根據(jù)不同制度分析的需要,階數(shù)p的選擇可以不同。有一些政策可能在十多年后才進(jìn)行調(diào)整,而有一些政策可能若干年后便進(jìn)行了調(diào)整,前者的階數(shù)p就相對較大,而后者相對較小。

(二)中國水規(guī)制強度的省際差異

基于直接和間接搜尋相結(jié)合的原則,本文通過網(wǎng)絡(luò)普查方法對八類制度在中國31個省區(qū)市的實施情況進(jìn)行了全面摸底和細(xì)致甄別①在搜索過程中,由于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施存在差異,有一些地方的環(huán)保局或水利局的主頁在搜索的特定階段總是無法顯示。由于搜索引擎存在差異,有些地方部門主頁能搜索到的相關(guān)關(guān)鍵詞在有些地方部門主頁卻搜索不到。鑒于此類問題的存在,為了適當(dāng)修正由互聯(lián)網(wǎng)因素所導(dǎo)致的水規(guī)制強度地理極有偏問題,本文基于中國信息化發(fā)展總指數(shù)(僅2000—2012年可得)對水規(guī)制強度進(jìn)行平減,平減后的中國水規(guī)制強度水平排序在2000—2006年間基本沒有變化,而在2007—2012年間發(fā)生了微調(diào),排序情況可向筆者索取。為了整個研究周期內(nèi)(1978—2014年)數(shù)據(jù)的可比性,本文采用平減前數(shù)據(jù)對省際差異進(jìn)行分析。。具體而言,當(dāng)制度實踐相對豐富時,以直接搜尋原則為主,此時所搜尋的制度文件中必須出現(xiàn)關(guān)鍵詞,如“水權(quán)”、“水資源費”、“水生態(tài)補償”等;當(dāng)制度實踐相對缺乏時,以間接搜尋原則為主,此時所搜尋的制度文件中必須出現(xiàn)關(guān)鍵詞,如“排污權(quán)”、“取水許可”、“最嚴(yán)格水資源管理”等。

在取水總量控制制度收集過程中,“用水總量控制”、“取水許可”和“最嚴(yán)格水資源管理”是貫穿于各個省區(qū)市及地市政策搜索的三個最重要關(guān)鍵詞。雖然取水總量控制制度是一項自上而下的制度安排,地方政府只能是全面地執(zhí)行該制度,但從實際情況來看,有一些地方結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制訂出臺了更為具體的政策,而有些地方?jīng)]有;有一些地方在網(wǎng)絡(luò)平臺上公布或轉(zhuǎn)發(fā)了相關(guān)政策,而有一些地方?jīng)]有;有些地方在中央出臺政策后較為及時地出臺了相關(guān)政策,而有些地方?jīng)]有推出或延遲推出。具體情況如圖2所示,規(guī)制強度是基于水規(guī)制區(qū)域強度指標(biāo)計算所得,圖中p_accu表示各省區(qū)市的累計強度(單位為100%,下同),折線p_accu2014是指截至2014年各地區(qū)的累計強度,以此類推。2014年水規(guī)制累計強度地區(qū)差異表明,廣西和青海是取水總量控制制度規(guī)制強度最高的地區(qū),其次為山東和福建等地。如果規(guī)制強度也存在地理極,那么青海和廣西在2014年是取水總量控制制度規(guī)制強度的地理極。

圖2 取水總量控制制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

水污染權(quán)總量控制制度網(wǎng)絡(luò)搜索的關(guān)鍵詞設(shè)定為“主要污染物總量”和“主要污染物減排”。值得注意的是,此處并沒有特別選擇“水”,因為水污染權(quán)總量控制制度起步較晚,很多地區(qū)僅在2010年前后出現(xiàn)了相關(guān)政策文件,同時“主要污染物”一般包含水污染物。早期直接關(guān)于污染物總量控制的國家政策是2003年的《水污染物排放總量監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》和2006年的《主要水污染物總量分配指導(dǎo)意見》。從省市兩級數(shù)據(jù)資料來看,水污染物總量控制制度出臺主要集中于“十一五”和“十二五”期間,2005年以前基本上沒有省份參與到水污染權(quán)總量控制之中。圖3中水規(guī)制強度測度采用的是區(qū)域強度指標(biāo)。折線p_accu2010表明經(jīng)過“十一五”的努力,局部省份公開發(fā)布或嚴(yán)格執(zhí)行總量減排,如浙江、廣東和青海等地?！笆濉睍r期,在最嚴(yán)格的總量控制制度背景下,更多地區(qū)參與到公開發(fā)布或嚴(yán)格執(zhí)行總量控制制度之中,如北京、山西和新疆等地。截至2014年,水污染權(quán)總量控制制度的地理極出現(xiàn)在浙江,如折線p_accu2014所示。

圖3 水污染權(quán)總量控制制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

水資源費制度網(wǎng)絡(luò)搜索的關(guān)鍵詞是“水資源費”。20世紀(jì)80年代,我國部分省市較早試點水資源費制度,如河北和江蘇等地;2006年和2008年,我國又分別出臺了《取水許可和水資源費征收管理辦法》和《水資源費征收使用管理辦法》?；谒?guī)制區(qū)域強度指標(biāo),圖4刻畫了1998年、2006年和2014年水資源費制度區(qū)域累計強度指標(biāo)的省際差異。截至2014年,除了新疆,其余省市均能找到水資源費制度的相關(guān)信息,水資源費制度規(guī)制強度的省際地理極出現(xiàn)在天津。

水資源費制度是水權(quán)交易制度的前置性制度安排。從圖4來看,絕大部分地區(qū)已實施了該項制度。因此,大部分省份均具有實施水權(quán)交易的前置條件。然而,水權(quán)交易制度的地理極與水資源費制度的地理極并不一致。水權(quán)交易制度搜尋的關(guān)鍵詞是“水權(quán)”、“水權(quán)分配”和“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”。在國家層面上,2005年水利部出臺了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》,2014年水利部根據(jù)十八大和十八屆三中全會精神下發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》,并確定在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東開展水權(quán)試點。由于制度試點較晚,各地并沒有統(tǒng)一的、權(quán)威的水權(quán)政策,故采用案例個數(shù)來表征水權(quán)交易制度。當(dāng)?shù)丶壥芯哂兴畽?quán)交易案例時,該地級市被認(rèn)為出臺了相應(yīng)的水權(quán)交易政策;與此同時,當(dāng)水權(quán)交易在流域內(nèi)開展時,那么該流域所有地級市均被認(rèn)定為出臺了相應(yīng)的水權(quán)交易政策。此外,當(dāng)試點時間和實施時間不一致時,以實施時間為準(zhǔn);當(dāng)試點時間和實施時間只能兩者獲其一時,以可獲得的時間為準(zhǔn)。需要指出的是,水權(quán)交易制度包括水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水權(quán)交易,但不包括取水許可,取水許可制度被界定在取水總量控制制度之中。如圖5所示,基于水規(guī)制區(qū)域強度指標(biāo),截至2014年水權(quán)交易制度規(guī)制強度的地理極是寧夏。

圖4 水資源費制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

圖5 水權(quán)交易制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

水污染權(quán)交易制度是水權(quán)交易制度在水環(huán)境層面的具體表現(xiàn),兩者是一類制度的兩個方面。該制度收集基于關(guān)鍵詞“排污許可證”、“排污權(quán)有償使用”、“排污費”、“排污權(quán)”和“排污權(quán)交易”,包括水污染權(quán)有償使用和交易兩個方面。2006年出臺的《主要水污染物總量分配指導(dǎo)意見》為水污染權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)?！笆晃濉蹦?上海和浙江是水污染權(quán)交易制度的兩個地理極,如圖6所示。到2014年,國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》,河北和山西兩省的水污染權(quán)交易制度區(qū)域強度指標(biāo)相對靠前,浙江排名第三。

水生態(tài)補償制度政策收集過程中的關(guān)鍵詞為“水＋生態(tài)補償”、“生態(tài)補償”。關(guān)鍵詞“生態(tài)補償”重點考慮兩類:一類是流域、濕地、水系等與水直接相關(guān)的生態(tài)補償制度;另一類是涉及生態(tài)補償資金的相關(guān)政策,不包括林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等生態(tài)補償。1995年,浙江出現(xiàn)了第一個涉水的生態(tài)補償案例。2008年,國家層面開始探索生態(tài)環(huán)境補償,并下發(fā)了《關(guān)于確定首批開展生態(tài)環(huán)境補償試點地區(qū)的通知》。此時,浙江是水生態(tài)補償制度區(qū)域強度指標(biāo)的地理極,如圖7所示,因為浙江在2005年率先出臺了《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機(jī)制的若干意見》。到2014年,河南成為水生態(tài)補償制度區(qū)域強度的地理極。這是因為2009—2014年間,河南省基本每年出臺全省性或大流域的直接與水生態(tài)補償制度高度相關(guān)的規(guī)定,如《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法的通知》《河南省海河流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法(試行)的通知》《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法的通知》《省環(huán)保廳省財政廳省水利廳關(guān)于河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法的補償通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法的通知》。

圖6 水污染權(quán)交易制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

圖7 水生態(tài)補償制度區(qū)域強度指標(biāo)的省際差異

水環(huán)境損害賠償制度起步較晚,成熟于水環(huán)境污染責(zé)任保險的全面推廣,因此,該制度政策收集過程中僅考察了省級層面環(huán)境污染責(zé)任保險的實施情況,圖8是基于水規(guī)制虛擬變量指標(biāo)繪制所得。同時假定一旦該地區(qū)引入了環(huán)境污染責(zé)任保險制度,那么在后續(xù)年份中,該地區(qū)均為環(huán)境污染責(zé)任保險制度的實施區(qū)域。accu2008表示各地區(qū)截至2008年環(huán)境污染責(zé)任保險制度的實施期限(單位為年),accu2013和 accu2014的含義可類推得到。以折線 accu2008為例,江蘇、浙江、湖北、湖南、廣東、重慶等地到2008年均已踐行環(huán)境污染責(zé)任保險制度一年。截至2014年,水環(huán)境損害賠償制度的地理極是江蘇、浙江、湖北、湖南、廣東和重慶,制度先發(fā)優(yōu)勢明顯。

水環(huán)境污染問責(zé)制度的量化方法是水規(guī)制數(shù)量強度指標(biāo),搜索的關(guān)鍵詞是與水相關(guān)的“條例”和“辦法”。一般而言,這些條例和辦法中均會對水環(huán)境污染的問責(zé)做出相應(yīng)規(guī)定,且這些問責(zé)要么直接是行政問責(zé),要么是在行政問責(zé)的同時附加經(jīng)濟(jì)問責(zé)(如處罰等)。圖9中水規(guī)制數(shù)量強度指標(biāo)是一個比例(單位為100%),p_accu2005表示某一地區(qū)截至2005年所實施的水環(huán)境問責(zé)制度數(shù)量占整個研究周期中該地區(qū)所有水環(huán)境問責(zé)制度數(shù)量的比重,它表示不同階段地區(qū)之間所采取的問責(zé)強度是不同的。2006年至2012年,北京和天津是兩個地理極,因為這一期間內(nèi)兩市的水資源制度數(shù)量強度指標(biāo)從0變?yōu)?,而其他地區(qū)均小于1。另據(jù)統(tǒng)計,截至2014年,浙江出臺的相關(guān)政策數(shù)量最多。

圖8 水環(huán)境損害賠償制度虛擬變量指標(biāo)的省際差異

圖9 水環(huán)境污染問責(zé)制度數(shù)量強度指標(biāo)的省際差異

綜合分析圖2至圖9,截至2014年中國水規(guī)制強度的地理極如表1所示。就取水總量控制制度的規(guī)制強度而言,青海和廣西下轄地市所出臺的相關(guān)政策最為密集且強度最高。就水污染權(quán)總量控制制度而言,浙江省的規(guī)制強度最強。在水資源費制度的相關(guān)規(guī)定中,天津市出臺的政策最多,水資源費制度在該地區(qū)的實施強度被認(rèn)為是最強的。水權(quán)交易制度強度的地理極出現(xiàn)在寧夏,水污染權(quán)交易制度強度的地理極出現(xiàn)在河北。河南省在水生態(tài)補償制度方面出臺的政策最為密集,浙江省是水環(huán)境污染問責(zé)制度的地理極。與其他制度不同,水環(huán)境損害賠償制度的地理極有多個,包括江蘇、浙江、湖北、湖南、廣東和重慶?？傊?每個地區(qū)都在尋求不同的水制度特色,甚少有地區(qū)在水制度建設(shè)中一枝獨秀,浙江在八類制度的地理極中出現(xiàn)了三次,其水規(guī)制強度相對較高。

表1 八類水制度規(guī)制強度的地理極(截至2014年)

綜上,制度先發(fā)地區(qū)的創(chuàng)新優(yōu)勢是顯而易見的。以水權(quán)交易制度為例,在 2013年以前(含2013年),水權(quán)交易制度在省級層面的試點均屬于自主探索的試點。這個階段,寧夏和內(nèi)蒙古所公開的水權(quán)交易制度相關(guān)文件最為密集,是截至2013年水權(quán)交易制度規(guī)制強度的兩個地理極。即使在2014年水利部下發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》后,寧夏和內(nèi)蒙古作為制度先發(fā)地區(qū),其水規(guī)制強度依然靠前,寧夏依然排名第一(見圖5)。由此可見,制度先發(fā)地區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢明顯,但是否能夠保持領(lǐng)先優(yōu)勢則因制度而異。

四、研究結(jié)論與政策建議

根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,資源有償使用和生態(tài)補償制度中涉水的制度安排包括基于水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的取水總量控制制度、水污染權(quán)總量控制制度、水資源費制度、水權(quán)交易制度、水污染權(quán)交易制度、水生態(tài)補償制度、水環(huán)境損害賠償制度和水環(huán)境污染問責(zé)制度八類,它們共同構(gòu)成了狹義的中國水制度總體框架。在中國水制度總體框架中,八類制度之間存在前置性、替代性和互補性三種關(guān)系。這些關(guān)系又可以在水制度的結(jié)構(gòu)演變中得到驗證?；谑∈袃杉壒_信息的網(wǎng)絡(luò)普查結(jié)果,水規(guī)制強度的省際差異分析表明:每個地區(qū)都在尋求不同的水制度特色,但甚少有地區(qū)在水制度建設(shè)中一枝獨秀;制度先發(fā)地區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢明顯,但能否保持領(lǐng)先優(yōu)勢則因制度而異。鑒于上述結(jié)論,完善新時期中國水制度的政策建議主要有以下兩個方面。

第一,政府可以根據(jù)水制度關(guān)系和演變規(guī)律健全區(qū)域水制度的框架體系。根據(jù)制度設(shè)計標(biāo)的物的差異,水制度可以分為水資源制度、水環(huán)境制度和水生態(tài)制度。在這一基本分類的基礎(chǔ)上,前置性、互補性和替代性的制度關(guān)系研究表明,水資源制度、水環(huán)境制度和水生態(tài)制度在一定程度上可以實現(xiàn)“多規(guī)合一”或“耦合優(yōu)化”。具體來說,區(qū)域水資源制度可以實現(xiàn)“取水總量控制制度水資源費制度水權(quán)交易制度”的“多規(guī)合一”,區(qū)域水環(huán)境制度可以實現(xiàn)“水污染權(quán)總量控制制度水污染權(quán)交易制度”的“多規(guī)合一”,而區(qū)域水生態(tài)制度可以實現(xiàn)“水生態(tài)補償制度水環(huán)境損害賠償制度/水環(huán)境污染問責(zé)制度”的耦合優(yōu)化。從這一層面推進(jìn)制度變革有助于打破“九龍治水”的局面,從而為“山水林田湖”這一生命共同體尋找合適的管理者。

第二,政府可以根據(jù)水規(guī)制強度的省際差異優(yōu)化區(qū)域水制度的空間布局。中國水規(guī)制強度的地理極在省級層面的分布因制度而異,各個地區(qū)在特定年份就某一制度而言可能做得非常到位,而其他一些制度的推進(jìn)速度可能相對滯后。這就意味著制度的“百花齊放”只是一個總體概念,在省際層面并不一定均衡,它會影響到制度實施的效果。因此,優(yōu)化中國水制度的空間布局應(yīng)該強調(diào)制度的均衡,而制度均衡不單單是數(shù)量的均衡,更應(yīng)該是一種規(guī)制強度的均衡。制度空間布局優(yōu)化要求在一定的區(qū)域空間范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的制度,即“殊途同規(guī)”。“殊途”是“自下而上”的制度創(chuàng)新的必然結(jié)果,也是“左顧右盼”和“瞻前顧后”的學(xué)習(xí)的必然結(jié)果;但“同規(guī)”是健全水制度體系和優(yōu)化中國水制度空間布局的必然要求,它并非指同一規(guī)章制度,而應(yīng)指同樣的規(guī)制強度。

此外,水規(guī)制強度及其對水制度績效(如節(jié)水或水效率)的影響研究同樣具有重要的政策啟示意義,這方面還有待深入?；谧畲箪氐确椒?gòu)建水規(guī)制強度的綜合指標(biāo)有助于更宏觀地把握省級層面八項制度的綜合強度,基于空間計量等方法探析水規(guī)制對水效率的影響有助于更細(xì)致地揭示規(guī)制強度的空間演變規(guī)律及其對制度績效的傳導(dǎo)機(jī)制。

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[16]王勇、李建民:《環(huán)境規(guī)制強度衡量的主要方法、潛在問題及其修正》,《財經(jīng)論叢》2015年第5期,第98-106頁。[Wang Yong&Li Jianmin,″Measurement of Environmental Regulation Intensity,Potential Problems and Its Correction,″Collected Essays on Finance and Economics,No.5(2015),pp.98-106.]

[17]A.Levinson,″Environmental Regulations and Manufacturers’Location Choices:Evidence from the Census of Manufactures,″Journal of Public Economics,Vol.62,No.1-2(1996),pp.5-29.

[18]M.A.Cole,R.Elliot&P.G.Fredriksson,″Endogenous Pollution Havens:Does FDI Influence Environmental Regulations,″Scandinavian Journal of Economics,Vol.108,No.1(2008),pp.157-178.

[19]P.Low&A.Yeats,″Do′Dirty′Industries Migrate,″in P.Low(ed.),International Trade and the Environment,Washington D.C.:World Bank,1992,pp.89-103.

[20]程華、廖中舉:《中國環(huán)境政策演變及其對企業(yè)環(huán)境創(chuàng)新績效影響的實證研究》,《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第11期,第8-13頁。[Cheng Hua&Liao Zhongju,″Evolution of China’s Environment Policy and Empirical Study on Its Effect on Environmental Innovation Performance of Enterprise,″Technology Economics,No.11(2010), pp.8-13.]

[21]A.Massarutto&P.Ermano,″Drowned in an Inch of Water:How Poor Regulation Has Weakened the Italian Water Reform,″Utilities Policy,Vol.24,No.3(2013),pp.20-31.

[22]P.M.Buafua,″Efficiency of Urban Water Supply in Sub-Saharan Africa:Do Organization and Regulation Matter″?Utilities Policy,Vol.37,No.12(2015),pp.13-22.

Water Institution of China:Its Overall Framework,Structural Evolution and Regulation Intensity

Xie Huiming1,2Shen Manhong2,3
(1.School of Economics and Management,Zhejiang Sci-tech University,Hangzhou310018,China; 2.Center for Ecological Civilization of Zhejiang Province,Hangzhou310018,China; 3.School of Business,Ningbo University,Ningbo315211,China)

Water Institution of China could be studied in broad and narrow frameworks.Related institutions of resources and the environment and even populations could all be nested in the broad framework,like flood control system,drainage system and irrigation system.However, this paper defines water institution of China in a narrow sense.Eight water systems are classified.They are total water withdrawal control system(TWWCS),total water pollutant control system(TWPCS),water resource fee system(WRFS),water right transaction system (WRTS),water pollutant right transaction system(WPRTS),water eco-compensation system(WECS),accountability system for water pollution(ASWPS)and payment system for damages of water pollution(PSDWP).Some of these systems could be ordered logically:TWPCS is a prerequisite system of TWWCS,TWWCS is the prerequisite of WRFS and WRTS,TWPCS is the prerequisite of WPRTS.Instead of the prerequisite relationship,some of the systems hold substitutive or complementary relations:WRTS and WPRTS are complementary while these two systems were once carried out through a substitutive way under the WECS.

Since 1978,these systems have evolved to deal with specific water issues and serve as institutional supports for water ecological civilization in China.TWWCS started in 1987 when the″Water Resource Allocation Scheme for the Yellow River″was launched by China’s State Council. Followed by theWater Law of the People’s Republic of Chinain 1988,China began to implement the WRFS.The first practice of WRTS in China occurred in Zhejiang Province in 2000 and in the same period China began to implement the WECS based on the WRTS.Afterwards, WECS focused on both the quantity and quality of water as theWater Pollution Prevention and Control Law of People’s Republic of China(2008Amendment)was introduced.TWPCS appeared in Shanghai in 1985 when theHeadwater Protection Ordinance in Huangpu Riverwas implemented and enterprises in Shanghai started to transfer their excess certified emission allowances since 1987.ASWPS and PSDWP were initiated in 1979 and 1991 respectively. Environmental Protection Law(Trial)of 1979 formulated the cases of political accountability while theeconomic accountability isdefined by the″Interim Sanction on Violationsof Environmental Protection Law and discipline″in 2006.The typical arrangement of PSDWP is the pollution liability insurance system which was first launched in Dalian in 1991 and was carried out nationwide since 2007.The empirical studies proposed in our study on the structural evolution of water institution demonstrate that the prerequisite,substitutive and complementary relationship holds between these different water system elements.

Based on an Internet review of all the available water institutions between 1978 and 2014 of all the 31 provinces,we estimated the regulation intensity of water institution.The statistics analysis shows that provinces used to pursue outstanding performances in water institution but few provinces could outperform the other provinces in all types of systems.The statistics results also indicate that the provinces which executed water institutions earlier often hold significant advantages in institutional innovations but it is still not clear whether it can maintain the advantages.

water institution;overall framework;structural evolution;regulation intensity; water resource;water environment;water ecology

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.02.013

2016-02-01 [本刊網(wǎng)址·在線雜志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-06-20 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號]CN33-6000/C

國家社科基金重大招標(biāo)項目(14ZDA071)

1.謝慧明(http://orcid.org/0000-0002-3134-053X),男,浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究;2.沈滿洪(http://orcid.org/0000-0002-0315-5185),男,寧波大學(xué)商學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。