中國農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構建的困境分析

楊慧

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村原有的生活面貌發(fā)生了重大變化，本文通過對農(nóng)村居民生活現(xiàn)狀的分析，指出了家庭養(yǎng)老、個人養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老以及新農(nóng)保實施的現(xiàn)狀和困境，并從制度保障、養(yǎng)老服務、資金來源等方面提出了構建農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的建議。

[關鍵詞]困境；財政支出；新農(nóng)保

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）05-0072-02

中國正“跑步”進入老齡化社會，截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經(jīng)達到2.12億，占總人口的15.5%。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的日益加快，農(nóng)村大量勞動力外流，農(nóng)村人口老齡化面臨的問題更為嚴峻。在這樣的宏觀背景下，構建具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是關系到社會穩(wěn)定、公平正義與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大問題。

一、農(nóng)村老年人生活現(xiàn)狀

根據(jù)上海財經(jīng)大學發(fā)布的《2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告》，在健康方面，農(nóng)村老人常見病為高血壓、頸椎病和腰椎病等，其中患有高血壓的老人比例高達到37%，有近半數(shù)的老人每天都需吃藥。

在經(jīng)濟狀況方面，仍有54.6%老人還在從事職業(yè)性勞作，幾乎所有老人都仍然從事一定程度的家庭勞作。有68.4%的老人主要靠子女資助生活，53.1%的老人是依靠新農(nóng)保，還有51.4%的老人依靠土地收入。

在親情狀況方面，傳統(tǒng)的大家庭轉變?yōu)樾〖彝?，子女外出打工導致年輕人在老人身邊撫養(yǎng)比例降低，空巢家庭超過半數(shù)。

在養(yǎng)老主體方面，大多數(shù)農(nóng)村老年人傾向于家庭養(yǎng)老。而事實上，隨著年輕勞動力向城市轉移，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，可用耕地迅速減少，家庭養(yǎng)老的基礎開始動搖。大部分農(nóng)村居民在60歲之后收入明顯下降，自我養(yǎng)老的意愿和能力都比較弱。

在養(yǎng)老服務機構方面，由于農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟承受能力不強，市場需求不旺盛，眾多鄉(xiāng)、村辦養(yǎng)老院都處于虧損的狀態(tài)。加之受傳統(tǒng)觀念影響，許多老人特別是有兒有女的老人，認為住進養(yǎng)老院是很沒面子的事情，加上經(jīng)濟承受能力較弱，所以很多老人寧愿自己受苦也不遠住進養(yǎng)老院。

二、農(nóng)村養(yǎng)老體系建設的困境

（一）養(yǎng)老模式的困境

目前，我國養(yǎng)老模式主要有家庭、個人、社區(qū)和機構養(yǎng)老四種模式。這四種模式在農(nóng)村隨著時代的發(fā)展，逐漸發(fā)生了變化，并呈現(xiàn)出一些問題，制約了農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建。

1.家庭養(yǎng)老模式的困境

在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受傳統(tǒng)觀念影響，家庭養(yǎng)老仍是主要的養(yǎng)老模式。然而一個可持續(xù)的家庭養(yǎng)老模式必須建立在一定的基礎之上：一是家庭有較大的人口規(guī)模，可以分享收入或分散風險；二是家庭有比較穩(wěn)定的收入來源，以維持生活水平；三是家庭有良好的社會網(wǎng)絡（如親戚、鄰里或朋友等），以抗衡家庭難以承擔的外部風險。但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程加快，外出務工的青壯年勞動力日益增多，家庭結構開始朝著“4-2-1”、“4-2-2”的方向發(fā)展，由老年夫婦組成的“二老之家”或獨身老人的空巢家庭日益增多，導致傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到了較大的沖擊。此外，作為養(yǎng)老基礎的土地也伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展迅速減少，多數(shù)農(nóng)民雖然在土地的征用過程中得到了補償，但是這也導致許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，進一步動搖了家庭養(yǎng)老的基礎。

2.個人養(yǎng)老模式的困境

關于個人養(yǎng)老，我國學術界尚未給出準確的定義，但是無論如何定義，都逃不開經(jīng)濟上的獨立。農(nóng)村個人養(yǎng)老的基礎是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地是農(nóng)民生存的保障。農(nóng)民通過辛勤耕作，積累一定的儲蓄。然而這一部分財富積累對于大多數(shù)農(nóng)民來說不會太多，主要用在了子女的教育和撫養(yǎng)上。因此目前，我國絕大多數(shù)中低齡老年人口仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勞動收入仍然是其收入的最主要來源。由此可見，能夠獲得可持續(xù)性的穩(wěn)定的收入是個人養(yǎng)老模式能夠持續(xù)發(fā)展的必不可少的條件。然而土地耕作還要受到各種自然因素影響，風險性較大。而且隨著年齡的增長，病殘、失能的老年人增多，其自我養(yǎng)老的能力必然會減弱，最終這些老年人還是選擇倚靠家庭養(yǎng)老或其他的養(yǎng)老模式。

3.社區(qū)養(yǎng)老模式的困境

所謂農(nóng)村社區(qū)就是農(nóng)村人口賴以生存的村莊或聯(lián)系較緊密的村落群。但是目前，我國農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的供給現(xiàn)狀并不令人滿意。究其原因，一是需求不旺盛。老人、供養(yǎng)老人的子女等對于“花錢購買服務”這一理念的接受度較差；二是經(jīng)費短缺，社區(qū)養(yǎng)老主要依賴所在農(nóng)村的集體經(jīng)濟，隨著家庭承包責任制的實施，農(nóng)村集體經(jīng)濟減弱，加之鄉(xiāng)級財政困難，沒有多余的錢投入到社區(qū)養(yǎng)老上來，中央在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老方面也沒有安排專項資金，導致資金難以到位；三是服務人員不足，素質不高。社區(qū)養(yǎng)老人員主要由專職社工和志愿者組成，然而在我國接受過專門培訓的社工人員很少，愿意去農(nóng)村提供服務的志愿者人數(shù)也不多，加之該行業(yè)待遇低，很難形成規(guī)模效應。

4.機構養(yǎng)老模式的困境

養(yǎng)老機構包括政府投資和民營投資兩種，前者需要政府投入大量財力，并由政府承擔各項社會職能，后者以營利為目的，費用較高，僅能夠滿足部分高端群體。近年來，養(yǎng)老機構的數(shù)量雖然得到了一定程度的增加，但是城鄉(xiāng)差別較大。截至2013年底，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率僅僅只有6.5%，且養(yǎng)老機構空置率較高，全國平均達到48%，而48%的平均值中有相當一部分來自農(nóng)村敬老院。如此高的空置率，一方面是由于政府投資建設的養(yǎng)老機構受經(jīng)費的影響，大多入不敷出，僅能滿足衣食問題，而在醫(yī)療等問題上難以提供保障，而民營養(yǎng)老機構收費又太高，大多數(shù)農(nóng)村老人無法承受；另一方面公辦養(yǎng)老機構中住的多是五保戶，受傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的觀念影響，很大一部分老年人不愿去養(yǎng)老院，怕自己或子女會被笑話。

（二）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的困境

我國自2009年7月開始了“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的試點工作，截至2012年底，全國參保人數(shù)已達4.6億人。新農(nóng)保采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式，養(yǎng)老待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎養(yǎng)老金由國家財政支付，對年齡在60歲以上符合條件的參保農(nóng)民按每人每月不低于55元的標準給付。自新農(nóng)保試點開始，已經(jīng)經(jīng)過了5、6年的時間，在推行過程中遇到諸多困境，和城鎮(zhèn)社會保障制度相比仍然存在較大的差距。

首先，從個人層面來看，存在參保意愿不足、斷保的問題。在影響農(nóng)民連續(xù)參保的原因中，地方政府在新農(nóng)保制度實施過程中的激勵水平，以及對村莊內(nèi)信任所產(chǎn)生的社會情理規(guī)范的遵從占主要位置。

其次，從制度層面來看，我國缺乏法規(guī)制度作為保障。民政部等部門下發(fā)的用于推動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的文件，大多是指導性文件，不具備法律效力。此外，在制度設計上還存在一定的不足，例如對各省、市、縣政府的補貼部分并沒有明確規(guī)定補貼標準，而是由各級政府根據(jù)財力自主決定。這必然導致東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保障程度較高，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保障程度較低的地域間發(fā)展不平衡的問題。

最后，從資金供給層面來看，養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，個人賬戶包括個人繳費、集體補助及其他經(jīng)濟組織等的資助，地方政府對參保人的繳費補貼等。個人繳費標準為每年100-500元不等，而在多數(shù)地區(qū)由于農(nóng)村居民對政策不了解或持觀望態(tài)度，目前新農(nóng)保參保群體呈現(xiàn)“選擇檔次低”的特點。在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟不具備新農(nóng)保補助的財力，甚至在某些欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟已經(jīng)不復存在，最終導致新農(nóng)保還是回歸到個人繳納和政府補貼的結構中。而政府部門大多將財政責任交給了縣級政府來承擔。在我國，縣級財政在各級財政中是最困難的，這使得財政資金能否到位存在著很大的不確定性。而財政補貼又是誘導農(nóng)民參保、特別是引導農(nóng)民較高層次繳費的重要因素，財政補貼若不具備持續(xù)性，必將引起惡性循環(huán)。

三、政策建議

（一）制定法律法規(guī)，確保新農(nóng)保有序進行

中央政府應根據(jù)各地的試點的實際情況，制定新農(nóng)保法律法規(guī)，以此來固定各級政府的財政責任，同時以法律的形式確立財政支出的增長機制，保證新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。此外，為了確保新農(nóng)保的財務管理工作有法可依，加強對財務管理的監(jiān)督力度，還應加緊制定新農(nóng)保制度財務管理的法律法規(guī)，保障新農(nóng)保的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（二）加大宣傳力度，改變農(nóng)村居民傳統(tǒng)觀念

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是一項造福于民的工程，但是由于農(nóng)村居民長期以來游離于社會保險制度之外，大多數(shù)農(nóng)村居民對新農(nóng)保的不甚了解，嚴重制約了農(nóng)村居民參保的積極性。因此政府部門應加強宣傳力度，采用普遍宣傳和重點講解相結合的方法，組織隊伍深入田間地頭，詳細解說關系到農(nóng)民切身利益的政策內(nèi)容，鼓勵農(nóng)民積極履行參保義務。

（三）提供有區(qū)別的多樣化養(yǎng)老服務

農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老體系構建應立足于農(nóng)村，要于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平以及當?shù)鼐用袼艹惺艿酿B(yǎng)老成本相一致。在經(jīng)濟較發(fā)達的東部沿海地區(qū)可采取以社會化養(yǎng)老服務為主體的養(yǎng)老模式，發(fā)揮市場的積極作用，對現(xiàn)有的養(yǎng)老機構進行資源整合；在經(jīng)濟較為落后的中西部地區(qū)仍應選擇家庭養(yǎng)老為主體的養(yǎng)老模式，在經(jīng)濟極為貧困的地區(qū)則要加強政府的保障性、福利性功能，充分體現(xiàn)政府的“兜底”作用。

（四）明確各級政府補貼比例，加大中央財政的補貼力度

根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展程度，因地制宜地制定省、市、縣三級地方財政補貼的分擔額度。經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入水平較高的縣級政府可以多承擔一些補貼額度，而對于入不敷出、財政赤字常態(tài)化的貧困市縣，可考慮提高中央財政對貧困地區(qū)繳費補貼的比例。具體設計時可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，由中央財政全部或部分承擔繳費補貼，以確保繳費補貼及時到位。

（責任編輯：封麗萍）